Uzasadnienie
Skarga M. O. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2022r. nr WOP.7721.50.2022.GD wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku decyzją z dnia 11 lutego 2022 r. nałożył na S. B. i P. B. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu materiałem niepalnym lub zaślepieniu za pomocą pustaków szklanych typu luxfer dwóch otworów okiennych w ścianie zewnętrznej lokalu mieszkalnego nr [...] znajdujących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. L. w Gdańsku, na terenie działki nr [...], obr. [...], na granicy z nieruchomością położoną przy ul. L. w Gdańsku, na terenie działki nr [...], obr. [...]. Jak wskazano, roboty budowlane należy wykonać w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia 1 lipca 2022 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podczas przeprowadzonych w dniu 21 września 2021 r. czynności kontrolnych ustalono między innymi, że w lokalu mieszkalnym nr [...] w ścianie szczytowej budynku w kuchni znajduje się otwór okienny o wymiarach 144 x 142 cm wypełniony stolarką PCV, a kolejny otwór w ścianie szczytowej, również wypełniony stolarką PCV, znajduje się w pokoju obok i ma wymiary 140 x 136 cm.
Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że jak wynika z dokumentacji archiwalnej, budynek położony przy ul. L. w Gdańsku w swoim pierwotnym przedwojennym kształcie nie posiadał otworów okiennych w ścianie zewnętrznej, znajdującej się na granicy z nieruchomością położoną obecnie przy ul. L. w Gdańsku. Nie ma też jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym, że roboty budowlane polegające na wybiciu otworów okiennych wykonane zostały legalnie na podstawie pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia.
W konsekwencji organ doszedł do wniosku, że w bliżej nieokreślonym czasie po 1936 r. doszło do samowolnego wykonania nowych otworów okiennych w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. L. Tymczasem stosownie do § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), zwanego dalej "rozporządzeniem technicznym", niedopuszczalne jest sytuowanie otworów okiennych w ścianie znajdującej się w granicy działki.
Również żaden akt prawny obowiązujący na przestrzeni lat nie zezwalał na lokalizowanie okien w ścianie budynku, usytuowanej w odległości od granicy z inną nieruchomością mniejszej niż 4 m (art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowywaniu osiedli; Dz.U. z 1928 r. Nr 23, poz. 202 z późn. zm.) oraz wydawane w kolejnych latach rozporządzenia ministrów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki: § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz.U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.), § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 z późn. zm.) oraz §12 obecnie obowiązującego rozporządzenia technicznego. Przez cały okres, w którym mogły zostać wykonane roboty budowlane związane z otworami okiennymi, obowiązywały regulacje prawne uzależniające wykonanie robót budowlanych od posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Istnienie otworów okiennych w ścianie znajdującej się na granicy z działką sąsiednią pozostaje zatem w oczywistej sprzeczności z wymogami przepisów rozporządzenia obowiązującego w dacie rozpoznawania sprawy. Nie ma w takiej sytuacji możliwości legalizacji samowolnie wykonanych otworów okiennych.
Organ nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem za uzasadnione uznał prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm). Organ zaznaczył też, że do dnia wydania decyzji nie wpłynęło żadne stanowisko organu ochrony zabytków.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. i P. B., właściciele lokalu nr [...] i A. i P. B., właściciele lokalu nr [...]. W toku postępowania odwoławczego A. B. wyjaśniła, że lokal [...] składa się z dwóch mieszkań o nr [...] i [...], posiadając wspólną księgę wieczystą. Otwory okienne, których dotyczy postępowanie, mieszczą się w lokalu [...], którego współwłaścicielami od 2021 r. są A. i P. B. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia 15 czerwca 2022 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, w sprawie dwóch otworów okiennych w mieszkaniu nr [...], znajdujących się w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. L. w Gdańsku.
Organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania są dwa okna znajdujące się w ścianie zewnętrznej szczytowej zachodniej w mieszkaniu nr [...] na II piętrze budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...], obr. [...] położonego przy ul. L. w Gdańsku, współwłaścicielami którego są A. B. i P. B. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że budynek przy ul. L. jest budynkiem przedwojennym, natomiast na działce sąsiedniej pod nr [...] istniał budynek, ale został zniszczony, co wynika m.in. z pisma Prezydium Rady Narodowej w Gdańsku z sierpnia 1954 r. Zatem okna powstały w okresie powojennym, nie wiadomo natomiast, czy w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1928 r., czy z 1961 r. Organ odwoławczy podkreślił jednak, że brak dokumentacji zezwalającej na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych nie jest jednoznaczny z uznaniem ich za samowolę budowlaną. Obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu budowlanego dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej, a więc również pozwolenia na budowę został wprowadzony dopiero przepisem art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Faktem jest natomiast, że zgodnie z aktualnie obowiązującym § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia technicznego jak i przepisami obowiązującymi na przestrzeni lat od 1928 r., lokalizowanie okien w ścianie budynku usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z inną działką budowlaną było niedozwolone.
Organ stwierdził, że w archiwalnych dokumentach sprawy znajduje się decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdańsku o pozwoleniu na budowę nie wymagającą zatwierdzenia projektu nr [...] z dnia 27 maja 1963 r. na wybicie trzech otworów okiennych w ścianie szczytowej w budynku przy ul. L. w Gdańsku. Ponadto z akt sprawy wynika, że wykonanie dwóch okien w tej samej ścianie w mieszkaniu nr [...] na IV kondygnacji (III piętrze) (decyzja Urzędu Miejskiego w Gdańsku nr [...] z dnia 20 kwietnia 1994 r.) oraz jednego okna w mieszkaniu nr [...] na II kondygnacji (decyzja Urzędu Miejskiego w Gdańsku nr [...] z dnia 16 sierpnia 1985 r.), uzyskało pozwolenie odpowiednich organów architektoniczno - budowlanych.
W ocenie organu analiza materiału dowodzi, że trzy okna, na które została wydana decyzja z dnia 27 maja 1963 r. dotyczą pionu okien wykonanych w kuchniach na parterze, I i II piętrze, wydzielonych podczas podziału mieszkań. Okna w przedmiotowej ścianie na każdej kondygnacji powstały z powodu dokonania podziału mieszkań spowodowanego koniecznością zwiększenia ilości mieszkań w warunkach powojennych. Możliwość wykonania tych okien zaistniała w związku ze zniszczeniem i rozbiórką sąsiedniego budynku. Z kolei z oświadczeń mieszkańców ulicy L. przedłożonych przez stronę postępowania wynika, że okna w mieszkaniu nr [...] istniały już od 1962 r. lub co najmniej od 1965 r.
Wskazano też, że w aktach znajduje się projekt ocieplenia budynku obejmujący swym zakresem przedmiotową ścianę z oknami, zatwierdzony przez Miejskiego Konserwatora Zabytków (postanowienie nr [...] z dnia 5 września 2013 r.). Z powyższego wynika, że ze względu ochrony konserwatorskiej nie wniesiono zastrzeżeń co do istnienia ściany z oknami.
Reasumując, w oparciu o uzupełniony w postępowaniu odwoławczym materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, że wydanie przez organ pierwszej instancji nakazu zamurowania 2 okien było błędne. Wydanie takiego nakazu wymagało jednoznacznego, niebudzącego wątpliwości udowodnienia, że sporne okna zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, czego nie udowodniono. Biorąc pod uwagę fakt, że na większość okien w tej ścianie zostały wydane odpowiednie zgody właściwych organów co do ich wykonania, a także mając na uwadze, że nie było obowiązku przechowywania dokumentów, w ocenie organu nie ma podstaw do nakazu zamurowania przedmiotowych dwóch okien.
Skargę na powyższą decyzję do tutejszego Sądu wniósł M. O., wnosząc o jej uchylenie.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- - art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a." przez pominięcie dokonania kwerendy we właściwych podmiotach celem uzupełnienia materiału dowodowego sprawy;
art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie liczby i lokalizacji okien w ścianie szczytowej budynku przy ul. L. w Gdańsku;
art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione przy niepełnym materiale dowodowym;
art. 80 i art. 81 k.p.a. polegające na wadliwej ocenie materiału dowodowego polegającej na przyjęciu, że otwory okienne wybite w mieszkaniu nr [...] na II piętrze w ścianie szczytowej w budynku przy ul. L. istniały już od roku 1962 r., podczas gdy organ rozstrzygający sprawę ustalił, że okna te wykonano na podstawie decyzji z 1963 r.
W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że skoro mieszkanie nr [...] ([...]) znajduje się na II piętrze budynku przy ul. L., to oczywiste jest, że właściciele tego mieszkania legitymują się jedynie decyzją zezwalającą na wykonie oka "kuchennego". Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że drugie z okien, o wymiarach 140cm x 136cm, wykonane zostało w ramach samowoli budowlanej. Nie można przy tym oprzeć się na dowodzie z zeznań świadków wskazujących, że otwory okienne w mieszkaniu [...] na II piętrze w ścianie szczytowej w budynku przy ul. L. istniały już od roku 1962 r., a co najmniej od 1965 r., skoro organ ustalił, że jedno z tych okien wykonano na podstawie decyzji z 1963 r.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 5 lutego 2020 r. skarżący wniósł o wszczęcie postępowania zmierzając do uznania za samowolę budowlaną wszystkich okien w ścianie szczytowej (zachodniej) budynku przy ul. L., ściana ta bowiem graniczy bezpośrednio z działką przy ul. L. Wskazać należy, że obowiązujące od niemal stu lat przepisy budowlane jednoznacznie stanowią, że budynki ogniotrwałe wznoszone przy granicy działek sąsiednich lub w odległości mniejszej niż 4 m od takiej granicy powinny być wznoszone z materiałów ognioodpornych "bez otworów i próżni" (patrz art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (tekst jedn. Dz.U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216). Taki sam zakaz wykonywania okien w zewnętrznych ścianach budynków zlokalizowanych w granicy nieruchomości gruntowych przewidywały kolejne akty normatywne regulujące minimalne dopuszczalne odległości między budynkami lub budynkami i granicami nieruchomości.
Obecnie przewiduje to § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019, poz. 1065; dalej jak dotychczas: "rozporządzenie techniczne"). Należy więc podkreślić, że zasadą polskiego prawa budowlanego jest zakaz umieszczania otworów okiennych w ścianach zewnętrznych przylegających do granicy działki budowlanej lub w niewielkiej odległości od granicy działki.
Niewątpliwie fakt istnienia okien w ścianie szczytowej budynku przy ul. L. ogranicza możliwości skarżącego w zagospodarowaniu działki sąsiadującej z tą ścianą, tj. działki przy ul. L. Przedmiotem niniejszego postępowania są natomiast wyłącznie dwa okna, przynależne do lokalu nr [...]
Należy przy tym wskazać, że organ pierwszej instancji błędnie skierował nakaz wykonania określonych robót budowlanych do S. i P. B., właścicieli lokalu nr [...], co jest bezsporne i co zostało wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego. Okna bowiem, będące przedmiotem niniejszego postępowania, przynależą do lokalu nr [...], stanowiącego własność A. i P. B. Już sam ten fakt niewątpliwie uzasadniał wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji ze względu na błędne określenie podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu, niemniej jednak kwestia ta nie wyczerpuje istoty sprawy. Z uwagi bowiem na treść wydanej przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygnięcia wymaga przede wszystkim to, czy istnieją podstawy do orzeczenia nakazu zamurowania obu okien w lokalu nr [...]. Do orzeczenia takiego nakazu nie wystarczy samo to, że istnienie tych okien w ścianie budynku na granicy z działką sąsiednią narusza przepisy, konieczne jest bowiem w pierwszej kolejności ustalenie, czy powstały one w ramach samowoli budowlanej.
Postępowanie naprawcze prowadzone było w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowalne, który stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.
Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
- 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
- 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
- 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie zatem wówczas, gdy roboty budowlane wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Jeżeli roboty te – w tym przypadku wykucie okien – były legalne, tzn. zostały dokonane na podstawie wymaganego w dacie ich wykonania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia – to nawet jeśli naruszają przepisy, tryb naprawczy nie ma zastosowania. Przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby do naruszenia wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. Zadanie organów polegało więc w niniejszej sprawie zasadniczo na zebraniu i ocenie materiału dowodowego w przedmiocie legalności otworów okiennych w lokalu nr [...] w ścianie budynku usytuowanej na granicy działki.
Jak wynika z akt sprawy, na wykucie jednego z dwóch spornych okien w przedmiotowym lokalu, tj. okna kuchennego, wydana została zgoda – decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdańsku o pozwoleniu na budowę nie wymagającą zatwierdzenia projektu nr [..] z dnia 27 maja 1963 r. Decyzja ta wprawdzie dotyczy wybicia trzech otworów okiennych w ścianie szczytowej w budynku przy ul. L. w Gdańsku, nie precyzując o jakie okna chodzi, niemniej jednak nie jest w sprawie sporne, że dotyczyło to pionu okien wykonanych w kuchniach na parterze, I i II piętrze, a zatem także okna w kuchni aktualnego lokalu nr [...]. Decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym i przesądza, że okno to nie stanowi samowoli budowlanej w związku z czym nie ma podstaw do orzeczenia nakazu jego zamurowania. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy, warunkiem nałożenia takiego obowiązku było stwierdzenie, że okno zostało wykute bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skoro takie pozwolenie zostało udzielone, tryb naprawczy nie ma zastosowania.
Sporna pozostała natomiast kwestia dotycząca drugiego okna w lokalu nr [...], tj. okna pokojowego. W toku postępowania nie zdołano bowiem potwierdzić faktu wydania decyzji pozwalającej na jego wykucie. Okno to niewątpliwie istniało w 1982 r., widoczne jest bowiem na wyciągu z dokumentacji technicznej z 1982 r. zawierającej rzut piętra 2. Ponadto w aktach archiwalnych znajduje się też pismo Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej z dnia 18 czerwca 1985 r., skierowane do Urzędu Miejskiego w Gdańsku, z prośbą o wyrażenie zgody na wstawienie okna dodatkowego w elewacji zachodniej budynku nr [...] przy ul. L. Z załącznika do tego pisma wynika, że wniosek dotyczy wykucia okna na kondygnacji II, a powyżej istniało już okno, które jest spornym w tej sprawie oknem pokojowym aktualnego lokalu nr [...].
Jak słusznie wskazał organ drugiej instancji, sam fakt braku decyzji zezwalającej na wykucie tego otworu okiennego nie świadczy jeszcze, że okno to powstało w ramach samowoli budowlanej. Co istotne, obowiązek przechowywania dokumentacji budowy wprowadzony został dopiero przez art. 63 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., należało zatem starannie rozważyć wszystkie okoliczności i wszystkie dowody w sprawie, co też organ uczynił.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności, dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W świetle powyższego, nie ma przeszkód aby w sprawie administracyjnej dopuścić jako dowód wszelkie dokumenty z uwzględnieniem wyjaśnień stron i zeznań świadków.
Ponadto, zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Wynikająca z powyższego przepisu zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., sygn. akt I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7-8, poz. 131).
W świetle powyższych przepisów regulujących postępowanie dowodowe prawidłowo organ poszukując odpowiedzi na pytanie co do legalności przedmiotowego okna przenalizował stan prawny pozostałych okien w tej samej ścianie budynku stwierdzając, że na ich wykucie pozyskane zostały zgody odpowiednich organów architektoniczno-budowlanych i to mimo faktu, że niewątpliwie na przestrzeni lat od 1928 r. do dnia dzisiejszego, lokalizowanie okien w ścianie budynku usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z inną działką budowlaną było niedozwolone. W aktach archiwalnych znajduje się decyzja Urzędu Miejskiego w Gdańsku nr [...] z dnia 20 kwietnia 1994 r. zezwalająca na wykonanie dwóch okien w tej samej ścianie w mieszkaniu nr [...] na IV kondygnacji (III piętrze) oraz decyzja Urzędu Miejskiego w Gdańsku nr [...] z dnia 16 sierpnia 1985 r. zezwalająca na wykonanie jednego okna w mieszkaniu nr [...] na II kondygnacji.
Skoro zatem pozostałe okna w ścianie budynku nie stanowiły samowoli budowlanej mimo naruszenia warunku dotyczącego odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną i jednocześnie sporne okno wykute zostało w czasie, gdy brak było obowiązku przechowywania dokumentów dotyczących prac budowlanych, to nie można zarzucić organowi odwoławczemu dowolności w uznaniu, że w sprawie nie zostało dostatecznie wykazane, aby sporne okno stanowiło samowolę budowlaną.
O przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Organ ocenił na podstawie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, że nie można w sposób niebudzący wątpliwości lub choćby z wysokim prawdopodobieństwem stwierdzić, że doszło do samowoli budowlanej przy wykuciu tego jednego okna. W związku z tym nałożenie na właścicieli lokalu nr [...] przy ul. L. obowiązków na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane było niedopuszczalne, co prawidłowo stwierdził organ odwoławczy.
W szczególnych okolicznościach tej sprawy, w której istnieją uzasadnione wątpliwości co do faktu wykucia przedmiotowego okna w ramach samowoli budowlanej, podzielić należy również stanowisko organu odwoławczego, że przeciwko orzeczeniu nakazu zamurowania okna przemawia dodatkowo to, że skoro pozostałe okna w ścianie budynku są legalne i nie będą podlegać zamurowaniu, to zamurowanie tego tylko jednego okna nie będzie miało istotnego wpływu na parametry ściany w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Dodać należy, że nie zmniejszyłoby to również w żaden sposób ograniczeń w zagospodarowaniu działki przy ul. L. wynikających z faktu istnienia w ścianie szczytowej budynku przy ul. L. pozostałych okien, co do legalności których nie ma wątpliwości. Przy czym kwestie te nie miały charakteru przesądzającego o kierunku rozstrzygnięcia, a tylko dodatkowy.
Podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.); okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 (art. 81 k.p.a.).
Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ wskazanych przepisów. Przede wszystkim nie ma racji strona zarzucając organowi brak zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja archiwalna pozyskana w Archiwum Państwowym w Gdańsku. Z pisma Archiwum Państwowego w Gdańsku z dnia 18 października 2021 r. wynika, że w wyniku sprawdzenia ewidencji następujących zespołów akt: Państwowego urzędu Policji Budowlanej w Gdańsku, Dyrekcji Budowy Osiedli [...] w Gdańsku, Biura projektowo-Badawczego Budownictwa ogólnego "[...]" w Gdańsku odnaleziono następujące materiały archiwalne: dokumentację z lat 1900-1934 tytuł teczki [...], teczka pt. "przygotowanie terenowo-prawne wniosek terenowy Nr [...] (Gdańsk [...]) sygn. [...].
Zgromadzone dokumenty pozwoliły potwierdzić legalność wykucia w ścianie budynku pięciu okien, nie pozyskano jedynie stosownej decyzji w odniesieniu do okna pokojowego przynależnego do lokalu nr [...], co z przyczyn wskazanych wyżej nie przeszkodziło jednak organowi odwoławczemu stwierdzić, że brak jest podstaw do orzeczenia jego zamurowania. W tej sytuacji trudno dostrzec potrzebę kontynuowania postępowania dowodowego w kierunku poszukiwania decyzji o pozwoleniu na budowę spornego okna pokojowego w lokalu nr [...], mogłoby to bowiem służyć wyłącznie potwierdzeniu, a nie zanegowaniu, okoliczności faktycznej przyjętej przez organ co do legalności tego okna. Z drugiej strony, brak pozyskania takiej decyzji mimo kontynuacji postępowania dowodowego nie podważyłby oceny dowodów dokonanej w tej sprawie, która wszak dokonana została mimo braku takiej decyzji. Postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie.
Przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia, a tak było w tej sprawie.
Nie jest też trafny zarzut dokonania błędnej oceny materiału dowodowego polegającej na przyjęciu na podstawie oświadczeń świadków, że otwory okienne wybite w mieszkaniu nr [...] istniały już od roku 1962, podczas gdy okna te wykonano na podstawie decyzji z 1963 r. Oświadczenia świadków, ze względu na upływ czasu, mogły być nieprecyzyjne. Przede wszystkim jednak dotyczyły one okna kuchennego, które bezspornie powstało na skutek pozwolenia na budowę, nie stanowiło zatem samowoli budowlanej.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.