Uzasadnienie
M. P. wniósł skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2014 r., Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 21 lipca 2014 r., Nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego w przedmiocie realizacji robót budowlanych na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej A. usytuowanej na terenie działki nr [...] w K., gmina P., z uwagi na niespełnienie wymogów formalnych.
Zaskarżone postanowienie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 7 października 2013 r., Nr [...], Starosta udzielił A. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na wykonaniu w istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w K. następujących robót budowlanych:
- 1. wzmocnienie elementów konstrukcyjnych
- 2. przedłużenie drabinki kablowej dochodzącej do wieży na poziomie kontenera
- 3. zainstalowanie dróg kablowych na poziomie 49m i 46m wraz 6 modułami mocowanymi do istniejących konstrukcji (poziom 46m i 49m),
- 4. montaż ramki pod antenowej oraz anteny sektorowej na poziomie 49m,
- 5. wymianę anteny parabolicznej na poziomie 46m,
- 6. wykonanie prac montażowo-instalacyjnych obok wieży kontenera na dz. nr [...] w K., gmina P. M. P. właściciel nieruchomości nr [...] w K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, które następnie pismem z dnia 21 listopada 2013 r. wycofał. W następstwie powyższego Wojewoda decyzją z dnia 23 stycznia 2014 r. umorzył postępowanie odwoławcze.
Pismem z dnia 21 października 2013 r. M. P. zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 7 października 2013 r. udzielającej pozwolenia na budowę na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 k.p.a. Postanowieniem z dnia 21 marca 2014 r. Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 7 października 2013 r. z uwagi na fakt, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. W następnie zażalenia wniesionego przez M. P. od powyższego postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 13 czerwca 2014 r., Nr [...], utrzymał je w mocy.
W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a., postanowieniem z dnia 21 lipca 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku M. P. w przedmiocie realizacji robót budowalnych na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej A. na działce nr [...] w K., gmina P. Organ pierwszej instancji uznał bowiem, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony.
M. P. złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Wskazał, że jego nieruchomość znajduje się w odległości 100 m od stacji bazowej telefonii komórkowej i że wykonane roboty na tej stacji mogą niekorzystnie oddziaływać na jego nieruchomość, dlatego winien być uznany za stronę postępowania a w przeciwnym razie organ I instancji winien przeprowadzić z urzędu postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych objętych decyzją Starosty z dnia 7 października 2013 r. o pozwoleniu na budowę.
Rozpoznając zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego postanowieniem z dnia 10 września 2014 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy uznał, że M. P. nie posiada statusu strony w rozumieniu przepisów k.p.a., ponieważ nie ma interesu prawnego uzasadniającego wzięcie udziału w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym wstrzymania robót budowlanych zrealizowanych zgodnie z ostateczną decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę. Nieruchomość M. P. znajduje się w odległości 100m od stacji bazowej, na której wykonane zostały roboty budowlane objęte decyzją Starosty z dnia 7 października 2013 r. Podnoszone przez skarżącego kwestie, że jego nieruchomość może znajdować się w obszarze niekorzystnego oddziaływania pola elektromagnetycznego na jego nieruchomość w związku z wykonanymi robotami była analizowana na etapie pozwolenia na budowę z dnia 7 października 2013 r. Również argument związany ze złożeniem wniosku do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie daje podstaw do uznania M. P. za stronę postępowania w sprawie wstrzymania robót objętych ww. decyzją.
Organ podkreślił, że w sprawie wykonanych robót objętych przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził z urzędu postępowanie kontrolne. Podczas kontroli organ I instancji stwierdził, że inwestor zrealizował w całości roboty budowlane objęte decyzją z dnia 7 października 2013 r. bez istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Organ I instancji dokonał analizy dziennika budowy i stwierdził, że zgodnie z zapisami rozpoczęcie robót objętych ww. decyzją nastąpiło w dniu 5 maja 2014 r., tj. w okresie, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę posiadała status ostateczności.
Organ odwoławczy wskazał również na dane wynikające z analizy środowiskowej załączonej do zatwierdzonego projektu budowlanego, które potwierdzają, że urządzenia nadawczo-odbiorcze stacji bazowej zastosowane w omawianej stacji są zamknięte w obudowach ekranujących, uszczelnionych pod względem elektromagnetycznym, dzięki czemu szkodliwa emisja pola elektromagnetycznego z ich wnętrza jest pomijalna, co stanowiło jedyne w tym przypadku źródło zagrożenia dla środowiska. Dodatkowo organ powołał się na przedłożone przez inwestora sprawozdanie sporządzone przez firmę posiadającą atest Polskiego Centrum Akredytacji [...] z pomiarów pól elektromagnetycznych z dnia 6.06.2014r., z którego wynika, że w otoczeniu przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej nie występują natężenia pola elektrycznego przekraczające wartość graniczną dopuszczalną dla ludności.
W świetle powyższych wyjaśnień organ odwoławczy uznał odmowę wszczęcia postępowania za zasadną, bowiem wniosek o wszczęcie postępowania nie pochodzi od strony.
W skardze na powyższe postanowienie M. P. zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 8 k.p.a. w związku z pogwałceniem przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru zasady pogłębienia zaufania obywateli względem Państwa oraz obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. w związku z błędnym przyjęciem przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że skarżący nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, skutkiem czego nie przysługuje mu przymiot strony co do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie realizacji robót budowlanych na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej A., usytuowanej na terenie działki nr [...] w K. gmina P. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący, którego nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której znajduje się stacja bazowa telefonii komórkowej, nie zgadza się z pozbawieniem go przymiotu strony postępowania dotyczącej tej stacji.
Według niego wszelkie decyzje podejmowane w odniesieniu do stacji bazowej mogą wywołać skutki w odniesieniu do jego nieruchomości, co legitymuje go do wszczęcia i udziału w postępowaniach dotyczących stacji bazowej. Podkreślił również, że jest reprezentantem społeczności lokalnej, która od lat walczy przeciwko szkodliwemu wpływowi stacji bazowej telefonii komórkowej na zdrowie i życie mieszkańców.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organy nadzoru budowlanego obu instancji orzekające w przedmiotowej sprawie naruszyły prawo w stopniu uzasadniającym uchylenie obu rozstrzygnięć.
Kontroli legalności w postępowaniu poddano postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego, mocą którego odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania w przedmiocie robót budowlanych prowadzonych na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej A. usytuowanej na działce nr [...] w K., z powodu braku po jego stronie interesu prawnego.
Podstawą prawną kontrolowanych w sprawie postanowień w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania jest art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Asumptem do wydania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego był wniosek skarżącego będącego właścicielem działki położonej w odległości 100 m od granicy z działką nr [...] w K., na której zlokalizowana jest stacja bazowa telefonii komórkowej, o sprawdzenie legalności prowadzonych tam robót budowlanych na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej A. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieją rozbieżne stanowiska odnośnie możliwości wszczęcia postępowania naprawczego na wniosek.
Sąd w niniejszym składzie przychyla się do stanowiska, że wszczęcie takiego postępowania na wniosek jest możliwe. Zgodnie z ogólna regułą wynikającą z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na wniosek. Mimo obowiązku działania organów nadzoru z urzędu, przepisy prawa nie wyłączają możliwości złożenia wniosku przez podmioty posiadające interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Złożenie takiego wniosku należy zatem uznać, co do zasady, za dopuszczalne.
Skarżący w swoim wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy stacji bazowej telefonii komórkowej wskazał z jakiego tytułu wywodzi swój interes prawny legitymujący go do udziału w tym postępowaniu. Jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z działką nr [...] w K. obawiał się bowiem, że prowadzone roboty budowlane przy stacji bazowej telefonii komórkowej będą oddziaływać na jego nieruchomość.
Sformułowane przez skarżącego żądanie dotyczyło zbadania zgodności z prawem robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę z dnia 7 października 2013 r. Właściwym zatem trybem do zweryfikowania okoliczności wskazywanych przez skarżącego było postępowanie z art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409).
Przymiot strony w postępowaniu naprawczym regulowanym w art. 51 Prawa budowlanego należy oceniać na gruncie art. 28 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wspomniany interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten ma charakter osobisty przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany.
Przepis art. 28 k.p.a. daje podstawę do ochrony interesów stron, które zostały naruszone bądź dopiero mogą zostać naruszone rozpoczętymi lub planowanymi robotami budowlanymi, w sytuacji ustalenia ich wpływu na nieruchomość. Poza inwestorem, właścicielem i zarządcą obiektu budowlanego stroną postępowania naprawczego mogą być także inne podmioty pod warunkiem jednak, iż wykażą w sprawie swój interes prawny. Oznacza to, że stronami tego postępowania mogą być właściciele działek sąsiednich graniczących bezpośrednio i niegraniczących z działką, na której zlokalizowany jest obiekt będący przedmiotem postępowania, o ile wykażą istnienie związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a ich sytuacją prawną.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt budowlany winien być projektowany i budowany w taki sposób, aby zapewnione było poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W konsekwencji, właściciel sąsiedniej nieruchomości może mieć interes prawny w tym, by uczestniczyć w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, jeśli inwestycja wywiera wpływ na jego nieruchomość. Interes prawny właściciela działki sąsiedniej może również wynikać z przepisów prawnych regulujących jego uprawnienia właścicielskie. Prawo własności nieruchomości obejmuje własność gruntu, która zgodnie z art. 143 Kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Źródłem interesu prawnego skarżącego mogą być nadto przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 nr 192 poz. 1883).
Organ w zaskarżonym postanowieniu nie poczynił ustaleń odnośnie tego, czy realizowana inwestycja wywiera wpływ na nieruchomość skarżącego. Działanie stacji bazowej telefonii komórkowej wiąże się z promieniowaniem elektromagnetycznym. Ocena wpływu stacji bazowej na nieruchomości sąsiednie wymagała dokonania ustaleń odnośnie zasięgu tego promieniowania.
Stanowisko organu, że przymiot strony postępowania był oceniany w przypadku skarżącego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest niezasadne. Prowadzone postępowanie jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, w którym organ samodzielnie winien dokonać ustaleń i oceny w tym zakresie. Nadto wskazać należy, że ocena przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę odbywa się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, regulującego krąg stron postępowania odmiennie od normy art. 28 k.p.a. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę krąg stron jest bowiem ograniczony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co stanowi zawężenie w stosunku do pojęcia strony postępowania unormowanego w art. 28 k.p.a.
Organ miał zatem obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, w kwestii legitymacji materialnoprawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego po złożeniu przez skarżącego wniosku o wszczęcie postępowania nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego, w toku którego przeanalizowałyby oddziaływanie prowadzonych robót budowlanych przy stacji bazowej na nieruchomość skarżącego. Nie ustaliły, czy wpływ taki występuje bądź wystąpi, jakie będą jego rozmiary i skutki dla nieruchomości skarżącego. Organy obu instancji nie dokonały żadnych ustaleń w tym przedmiocie i w takich okolicznościach odmówiły wszczęcia postępowania z powodu braku przymiotu strony u skarżącego. Działaniem takim organy naruszyły normę art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Na marginesie wskazać należy, że w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 7 października 2013 r. z powodu braku przymiotu strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r., w sprawie o sygn. akt VII 1722/14, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Wynika z tego, że Sąd nie podzielił argumentacji organów o braku interesu prawnego po stronie skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Podkreślić nadto należy, że stronami prowadzonego postępowania winny być podmioty, które wykażą, że realizacja przedsięwzięcia może dotyczyć ich własnego interesu prawnego. Skarżący z faktu reprezentacji mieszkańców K. protestujących przeciwko rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie może zatem wywodzić interesu prawnego w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego, ustalając czy skarżącemu przysługuje status strony postępowania, winien wziąć pod uwagę zawarte w uzasadnieniu wskazania Sądu.