Uzasadnienie
Sprzeciw M. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 19 grudnia 2022 r., sygn. akt SKO Gd/3702/22, wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wójt Gminy L. rozpoznając wniosek M. R. decyzją z 30 września 2021 r. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad matką, M. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 25 marca 2022 r. uchyliło w całości powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawą takiego rozstrzygnięcia była ocena, że przedwczesna była odmowa przyznania świadczenia wobec posiadania przez wnioskodawczynię do dnia 31 października 2021 r. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a także uznanie, że Wójt nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie spełnienia przesłanek z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Wójt Gminy L. decyzją z 3 czerwca 2022 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ ustalił, że M. R. mieszka z mężem K. R., córką O.R. i matką, M. K. W tym samym budynku mieszka córka skarżącej M.S. wraz z mężem K. S. i ich małoletnimi dziećmi, prowadzą oni odrębne gospodarstwo domowe. K. R. przebywa na rencie inwalidzkiej, córka O. R. uczy się w szkole podstawowej, córka M. S. nie pracuje zawodowo, zajmuje się dziećmi w wieku 6 lat i 3 lata, choruje na schorzenia kręgosłupa, zięć K. S. prowadzi własną działalność gospodarczą. M.R. ma wykształcenie średnie w zawodzie sprzedawca, pracowała do 25 października 2018 r., kiedy to stosunek pracy wygasł z upływem czasu, na który umowa była zawarta. Wniosek o specjalny zasiłek opiekuńczy złożyła w dniu 4 marca 2019 r., zasiłek został jej przyznany do 30 października 2022 r. M. R. oświadczyła, że byłaby obecnie gotowa podjąć pracę na stanowisku sprzedawcy, gdyby nie sprawowała opieki nad matką.
W dniu 13 maja 2022 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęło oświadczenie złożone przez M. R. o treści, iż gdy zostanie przyznane jej świadczenie pielęgnacyjne, to przestanie pobierać specjalny zasiłek opiekuńczy.
Wójt ustalił następnie, że M. K. zaliczona jest od 25 września 2018 r., a więc od ukończenia 75 roku życia, do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności, ma problemy z poruszaniem się, choruje na astmę oskrzelową, nadciśnienie, jaskrę, zaćmę, cukrzycę, zwyrodnienie kręgosłupa, niedosłuch obustronny. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że nie może zostać sama w domu. Samodzielnie wykonuje czynności higieniczne, je posiłki, natomiast M. R. sprawuje bezpośrednią opiekę nad matką średnio 8 godzin na dobę. Podczas opieki nad matką wnioskodawczyni wykonuje następujące czynności: pomaga wstawać z łóżka, myć się pod prysznicem, ubierać rano i przebierać wieczorem, przygotowuje leki zapisane przez lekarza oraz wszystkie posiłki, spaceruje z matką po mieszkaniu, a gdy jest odpowiednia pogoda, to na dworze, robi zakupy, sprząta pokój M. K., wykonuje zabiegi pielęgnacyjne zalecane przez lekarza, czyta jej książki i prasę.
Oceniając materiał dowodowy Wójt uznał, że ustalony stopień niepełnosprawności M. K. istnieje od 25 września 2018 r., tj. od 75 roku życia, co potwierdza orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 4 grudnia 2018r. nr [...]. W związku z tym M. K. nie spełnia warunku określonego w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, co uniemożliwiał przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając odwołanie M.R., decyzją z dnia 19 grudnia 2022 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Oceniając decyzję organu I instancji, Kolegium doszło do wniosku, że Wójt po raz kolejny niezasadnie odmówił stronie wnioskującej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując na przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn.zm., dalej u.ś.r.) i niespełnienie określonego w nim warunku.
Jednocześnie uchylając decyzję Wójta L. Kolegium wskazało, że ten w uzasadnieniu decyzji wskazując na dokonane ustalenia odnoszące się do sytuacji rodzinnej wnioskodawczyni, przebiegu jej kariery zawodowej, stanu zdrowia niepełnosprawnej matki i zakresu jej samodzielności oraz czynności wykonywanych przez stronę, w ogóle nie odniósł tych ustaleń do treści przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W szczególności brak jakiegokolwiek stanowiska organu, czy warunek wynikający z tego przepisu, a mianowicie czy istnieje związek przyczynowo skutkowy pomiędzy stanem zdrowia (oraz zakresem samodzielności) niepełnosprawnej matki strony wnioskującej, a rezygnacją strony z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bądź też zakres koniecznej opieki nie pozwala stronie skarżącej na podjęcie tego zatrudnienia.
Brak powyższych ustaleń organu I instancji oznacza w istocie zarówno brak merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony w oparciu o treść przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak też naruszenie art. 107 § 3 Kpa. Decyzja nie zawiera wymaganego uzasadnienia prawnego w zakresie oceny zebranego materiału dowodowego.
M. R. w sprzeciwie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2022 r., sygn. akt SKO Gd/3702/22, wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że Kolegium w zaskarżonej decyzji poza wskazaniem właściwej wykładni art. 17 ust. 1 b u.ś.r. ustaliło, że "organ I instancji w swoim postępowaniu przeprowadził wskazane uprzednio przez Kolegium postępowanie dowodowe w zakresie zebrania kompletnych dowodów pozwalających na merytoryczne rozpatrzenie wniosku strony. Nie sposób zatem uznać, aby sam fakt niedokonania subsumpcji stanu faktycznego ze stanem prawnym przez organ I instancji stanowić mógł podstawę do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Działanie takie, pomijając jego zasadność na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., stoi w sprzeczności z ekonomiką procesową i zasadami prostoty i szybkości postępowania wyrażonymi w art. 12 k.p.a. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, niezasadnie zastosowało w przedmiotowej sprawie art. 138 § 2 k. p. a. uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż w sprawie nie ma okoliczności wymagających dodatkowego szczegółowego wyjaśnienia, które miałyby istotny wpływ na rozpatrzenie sprawy. Kolegium dysponuje możliwością merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i w razie braku oceny zebranych w sprawie dowodów przez organ I instancji, może tej oceny dokonać we własnym zakresie.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Sprzeciw jest zasadny.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492).
Wg art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Z istoty sprzeciwu wynika, że nie jest on środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny, a Sąd nie ma podstaw prawnych, aby odnosić się do podnoszonych w skardze zarzutów merytorycznych. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Szersza kontrola sądowa jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2019 r. II OSK 3517/18 i z 7 grudnia 2017 r. II OSK 3001/17, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie zdefiniowane w tym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie. Odstępując zatem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy - poprzez wydanie decyzji kasacyjnej - organ odwoławczy zobligowany jest do wskazania jakie przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ I instancji oraz jakich okoliczności nie wyjaśnił, a równocześnie do wykazania, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niewyjaśnienie kwestii nie mających istotnego wpływu na wynik sprawy lub też kwestii które organ II instancji może ustalić we własnym zakresie wyklucza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Inaczej ujmując, uchybienie przepisom postępowania nawet jeśli miało miejsce i jest bezsporne a sprawa wymaga dodatkowych ale nie kluczowych dla końcowego załatwienia sprawy wyjaśnień, wyłącza zastosowanie art. 138 § 2 Kpa.
Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ w praktyce sprowadza się do zakwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej oprócz wskazania w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji a orzeczeniem tego organu. Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Organ powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, tj. wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że mogły kształtować lub współkształtować treść kwestionowanej w sprawie za pomocą odwołania decyzji.
Dopiero stwierdzenie, że to naruszenie organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy daje możliwość wskazania, czy ten wpływ był istotny czy też nie. Jeśli nie był istotny, to organ odwoławczy dysponuje narzędziem w jakie wyposaża go art. 136 k.p.a. (w postaci uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi który wydał decyzję). Takie działanie organu odwoławczego pozwala na uniknięcie stosowania art. 138 § 2 k.p.a. i umożliwia wydanie rozstrzygnięcia bez konieczności ponownego kierowania sprawy do organu I instancji.
Ocena objętej sprzeciwem decyzji SKO przeprowadzona w zakresie wyznaczonym przez art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 Kpa doprowadziła do jego uwzględnienia, gdyż w ocenie Sądu nie zaistniały przyczyny uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji o takim charakterze.
Niewątpliwie rację ma Kolegium w zakresie, w jakim uznało, że Wójt dokonał błędnej wykładni przepisów art. 17 ust. 1b u.ś.r., uznając, że brak ustalenia daty powstania niepełnosprawności u matki wnioskodawczyni w orzeczeniu o niepełnosprawności może stanowić przesłankę odmownego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrażone w tym zakresie stanowisko Kolegium odzwierciedla utrwaloną i jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, którą Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela i aprobuje. Została ona wypracowana na kanwie wyroku z 21 października 2014 r. K 38/13, którym TK orzekł, iż w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje wprost skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Powoduje jednak konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa które pozostają zgodne z Konstytucją RP - przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa - tak, aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Stosując taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy więc przyjąć, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis ten – jako zgodny z Konstytucją – powinien znaleźć zastosowanie.
Natomiast w stosunku do opiekunów osób których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
W rezultacie nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W tej sytuacji, mimo że art. 17 ust. 1b nie został usunięty z u.ś.r. i nadal zachowuje dotychczasowe brzmienie, wywodzenie odmowy przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji z powołaniem się na literalne brzmienie tego przepisu jawi się jako prawnie niedopuszczalne i nie znajduje uzasadnienia. Na mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia TK mają bowiem moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W powyższym zakresie należy zatem przyznać rację Kolegium, które stanowisko organu I instancji o braku podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu braku możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności u matki skarżącej uznało za błędne.
Stwierdzić jednak należy, że brak dokonania przez organ I instancji oceny zaistnienia w sprawie przesłanek statuowanych przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r., która legła u podstaw wydania przez SKO decyzji kasacyjnej, nie wpisuje się w dyspozycję normy prawa procesowego (art. 138 § 2 Kpa) zastosowanej w sprawie przez SKO. Jak już wyżej wyjaśniono, zastosowanie tej regulacji ogranicza się wyłącznie do kontrolowanych decyzji, przy wydawaniu których stwierdzono naruszenie przepisów postępowania. Konsekwencją zaś skorzystania przez organ odwoławczy z wyżej wymienionej regulacji powinno być wskazanie naruszonych przepisów procesowych z jednoczesnym wyjaśnieniem, na czym polegało ich naruszenie oraz jakich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie wyjaśniono. Takich naruszeń Kolegium w ogóle nie wykazało, wywodząc wyłącznie konieczność dokonania ponownej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, z zastrzeżeniem, że brak ustalenia daty powstania niepełnosprawności u matki wnioskodawczyni nie stanowi podstawy do odmowy przyznania jej świadczenia.
W kontekście art. 138 § 2 Kpa brak wykazania przez SKO takich naruszeń jawi się jako rażący tym bardziej, że SKO w żaden sposób nie zakwestionowało ustaleń faktycznych organu I instancji, w tym nie wskazując na ich wadliwość czy niezupełność, dyskredytując jedyną przeszkodę do przyznania świadczenia wskazaną przez organ I instancji treść przepisu ust. 1b tego artykułu (którego wadliwy sposób wykładni stwierdziło SKO). Kolegium wprost wskazało, że ustalony w sprawie stan sprawy jest jednoznaczny i kompletny.
Reasumując, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nic nie stało na przeszkodzie, aby organ odwoławczy, jeśli nie dostrzegł braków w zgromadzonym materiale dowodowym, dokonał jego oceny i wydał rozstrzygnięcie merytoryczne, przyjmując, iż nieustalenie daty powstania niepełnosprawności nie stanowiło podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.
Stosownie do powyższego, Sąd z uwagi naruszenie art. 138 § 2 Kpa, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu objętej sprzeciwem decyzji organu II instancji.