Uzasadnienie
E. P. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z dnia 19 października 2023 r., nr SKO.421.824.2023, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta Chojnice (dalej jako: Burmistrz) z dnia 9 sierpnia 2023 r., nr MOPS.ŚR.8132.001991.23, o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z 24 stycznia 2023 r. skarżąca wystąpiła o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną – ojcem E. M. Ojciec legitymuje się wydanym na stałe orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Chojnicach z dnia 25 lutego 2021 r., stwierdzającym u niego znaczny stopień niepełnosprawności od 28 września 2020 r. Nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności.
Decyzją z dnia 6 marca 2023 r., nr MOPS.ŚR.8132.000880.23, Burmistrz odmówił stronie prawa do wnioskowanego świadczenia, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem.
Na skutek rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 7 czerwca 2023 r., nr SKO.421.324.202, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu zobowiązano Burmistrza do przeprowadzenia szczegółowego rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz ustalenia czy zakres pomocy udzielanej przez wnioskodawczynię uniemożliwia podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, czy osoba wymagająca opieki m.in. samodzielnie wykonuje czynności higieniczne, czy jest samodzielna w zakresie potrzeb fizjologicznych, jakie dokładnie czynności opiekuńcze związane z osobą niepełnosprawną wykonuje wnioskodawczyni, jak często są one wykonywane i ile czasu czynności te zajmują.
W dniu 17 lipca 2023 r. pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono, że ojciec wnioskodawczyni zamieszkuje z nią od grudnia 2022 roku. Choruje na cukrzycę, ma poważny niedosłuch na prawe ucho, ma założone stenty w sercu, w ogóle nie widzi na prawe oko, lewe oko zaś zakwalifikowane jest do zabiegu zaćmy. W miesiącu marcu 2023 roku przeszedł operację zastawki serca i wszczepienie rozrusznika serca. Czynności opiekuńcze, jakie wykonuje strona to: poranna toaleta, leki, wspólne śniadanie, kawa - od 1 - 2 godzin; obiad od 1 do 2 godzin; wizyty lekarskie (w zależności od czasu oczekiwania na badanie lekarskie); wspólne spacery ok. 2 godziny; odwiedziny; kolacja od 1-2 godz.; toaleta wieczorna ok. 1 godz. Ojciec nie opuszcza samodzielnie mieszkania
Ustalono też, że wnioskodawczyni nie pracuje zawodowo. Do 31 grudnia 2021 r. prowadziła działalność gospodarczą, a obecnie jest zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku.
Decyzją z dnia 9 sierpnia 2023 r. Burmistrz ponownie odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawartych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323.), dalej jako "u.ś.r.", ponieważ spoczywa na niej obowiązek alimentacyjny, jako córce osoby wymagającej opieki. Jednak wątpliwości organu budził zakres i rozmiar czasowy sprawowanej opieki, jak również brak rzeczywistej rezygnacji z zatrudnienia. Zdaniem Burmistrza, czynności podejmowane przez wnioskodawczynię wobec ojca, takie jak przygotowanie posiłków i leków, należą do takich, które można wykonywać o każdej porze dnia, czy to przed pracą lub po jej skończeniu nawet w niepełnym jej wymiarze. Ponadto są to czynności dnia codziennego, które nie kolidują z jednoczesną aktywnością zawodową. Umawianie wizyt lekarskich, jak i towarzyszenie w nich nie odbywa się też codziennie.
Zdaniem organu, sprawowanie wskazanej w wywiadzie opieki nie wyczerpuje definicji sprawowania stałej, bezpośredniej opieki nad osobą ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Przez pojęcie "stała" opieka rozumieć należy opiekę trwającą, działającą bez przerwy, ciągłą, nie przerwaną, "bezpośrednia" oznacza zaś - bez jakiegokolwiek pośrednictwa, osobiście, wprost stykać się z kimś bezpośrednio znajdując się bardzo blisko. W związku z tym nie została w sprawie spełniona przesłanka dotycząca rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem oraz brak konieczności sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym ojcem.
W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła błędną wykładnię art 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczony przez odwołującą się nie wypełnia dyspozycji przepisu, podczas gdy wynika z niego, że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia, opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Ponadto zarzucono zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad ojcem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek istnieje. Wobec tego odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji i przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego
Na skutek rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 19 października 2023 r. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu stwierdzono, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że przedstawiony zakres czynności związany ze sprawowaniem opieki nad ojcem nie jest na tyle intensywny by mógł stanowić obiektywną przeszkodę do podjęcia zatrudnienia przez wnioskodawczynię.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Kwestionowanym decyzjom skarżąca zarzuciła:
- 1) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką, a także, iż zakres opieki nie wypełnia dyspozycji przepisu, mimo że w rozumieniu tego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia, opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 -art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie zakresu opieki skarżącej, co skutkowało brakiem przyznania świadczenia.
W uzasadnieniu stwierdzono, że organy przyjęły jedynie wąski zakres opieki jaką skarżąca sprawuje nad niepełnosprawnym ojcem, pomijając czynności samoobsługowe i związane z higieną osobistą świadczone przez stronę. Tym samym brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem organ wywiódł w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. Tymczasem, z dokumentacji medycznej ojca wynika, że cierpi on na szereg schorzeń, tj. cukrzycę, ma poważny niedosłuch na prawe ucho, ma założone stenty w sercu, w ogóle nie widzi na prawe oko, natomiast lewe zakwalifikowane jest do zabiegu zaćmy, nie opuszcza samodzielnie mieszkania. Przesądza to o konieczności stałej pomocy osoby trzeciej w codziennym funkcjonowaniu osoby z taką niepełnosprawnością.
Zdaniem strony, przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie już spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której - oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, co w niniejszej sprawie ma znacznie szerszy wymiar. Chodzi tu bowiem o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę. Skarżąca podkreśliła, że istotne dla omawianego związku jest w istocie to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń.
Wskazano także, że pod pojęciem "sprawowania opieki" użytym w art. 17 u.ś.r. nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Pielęgnacja w sensie medycznym i higienicznym nie wyczerpuje bynajmniej treści tego pojęcia. Także wyręczenie tej osoby od jej normalnych, codziennych obowiązków rodzinnych i życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, stanowi przejaw opieki nad nim. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto, z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych, prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego.
Organy nie są więc uprawnione do tworzenia dodatkowych warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, takich jak wymóg aby opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. była nieprzerwana i całodobowa, brak możliwości poruszania się przez osobę niepełnosprawną, korzystanie z pieluchomajtek, występowanie bądź nie określonych dolegliwości. Zasadniczym warunkiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu osobą bliską, która nie jest samodzielna i takiej opieki potrzebuje.
Strona podniosła też, że jej zdaniem działania organu administracji były sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy administracji publicznej mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Natomiast zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Natomiast prawidłowe odczytanie treści art. 17 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że skarżąca - opiekująca się niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem, jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanej sprawie.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2023 r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta Czojnice z dnia 9 sierpnia 2023 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem Sąd stwierdził, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.".
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2024 r.) z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z przepisu tego wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA).
Podkreślić też trzeba, na co zwracały uwagę orzekające organy, że omawiane świadczenie nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia, powodowane koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie wykonuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza aby opiekun miał możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.
W związku z tym, analiza istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem zatrudnienia) wymaga oceny i zbadania kilku obszarów. Po pierwsze - istotny jest stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w tym w szczególności ocena zakresu czynności, które osoba ta jest w stanie wykonać samodzielnie a w jakim wymaga stałej i długotrwałej opieki. Przy czym ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza w żadnej mierze kwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może jednak wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21, dostępne w CBOSA).
W niniejszej sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad E. M. wystąpiła jego córka – E. P. W świetle art. 17 ust. ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. nie ulega więc wątpliwości, że skarżąca, jako zobowiązana do alimentacji względem ojca, należy do kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem.
Rozpoznając ten wniosek organy uznały, że brak jest związku przyczynowo - skutkowego między rezygnacją przez stronę z pracy i niepodejmowaniem nowego zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad rodzicem. Przy czym organ I instancji ograniczył swoje rozważania do kwestii rezygnacji skarżącej z zatrudnienia, pomijając drugą składową przesłanki, tj. aby również zaniechanie podejmowania kolejnej pracy było związane z obowiązkami opiekuńczymi. Kolegium z kolei odniosło się do obu przypadków, jednakże nadal podtrzymało stanowisko organu I instancji, że sprawowana opieka nie jest na tyle intensywna, aby wykluczyć aktywność zawodową wnioskodawczyni.
Zdaniem Sądu, analiza całokształtu materiału dowodowego prowadzi jednak do odmiennych od przyjętych przez organ II instancji wniosków co do niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia w celu realizacji niezbędnej potrzeby sprawowania opieki nad ojcem. Należy mieć bowiem na uwadze, że analiza istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem zatrudnienia) wymaga oceny i zbadania kilku obszarów. Po pierwsze, istotny jest stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w tym w szczególności ocena zakresu czynności, które jest w stanie wykonać samodzielnie a w jakim wymaga stałej i długotrwałej opieki (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21, dostępne w CBOSA). Jak zaś ustalono w toku kontrolowanego postępowania, ojciec skarżącej ma 83 lata i mieszka ze skarżącą od grudnia 2022 r. W wywiadach środowiskowych przeprowadzonych na podstawie art. 23 ust. 4aa u.ś.r. wskazano, że ojciec przewlekle choruje na cukrzycę insulinozależną z poważnymi powikłaniami dotyczącymi utraty słuchu – nosi aparat słuchowy i wzroku – nie widzi na prawe oko, zaś lewe zostało zakwalifikowane do operacji zaćmy.
Ma także problemy z poruszaniem się, w związku z czym porusza się tylko w obrębie mieszkania. Choruje też na nadciśnienie i serce, z którymi to chorobami wiąże się m.in. niestabilna dławica piersiowa, w związku z czym od marca 2023 przeszedł operacje wszczepienia zastawki serca i wszczepienia rozrusznika serca, a w związku z powikłaniami w czasie rehabilitacji, także operację jamy brzusznej. Ma również małopłytkowość. Z uwagi na pogłębiające się zaniki pamięci wymaga wsparcia i kontrolowania zachowań.
Z powyższego - zdaniem Sądu - wynika, że od chwili złożenia wniosku jego stan systematycznie się pogarszał (kilka operacji w marcu 2023 r.), zaś doświadczenie życiowe uzasadnia wniosek, że osoba w tak podeszłym wieku, zmagająca się z wieloma schorzeniami wpływającymi na możliwości samodzielnej egzystencji, po kilku trudnych operacjach (serce, jama brzuszna) i związanych z tym hospitalizacjach, może wymagać jeszcze większej opieki, niż dotychczas. Kwestii tych nie poruszył żaden organ i żaden z nich nie odniósł się w ogóle do szeregu schorzeń ojca skarżącej i ich charakterystyki. W szczególności nie uwzględniono, że ojciec strony jest osobą niedosłyszącą, niedowidzącą w znacznym stopniu (jedno oko zupełnie niesprawne), a do tego ma zaniki pamięci. Niedosłuch i niedowidzenie wpływają zaś na orientację przestrzenną oraz rozumienie otaczającej rzeczywistości, co może prowadzić do dezorientacji osoby starszej, nawet jeżeli znajduje się ona co do zasady w znanym sobie środowisku.
Osoby zmagające się z chorobami zaburzającymi ich funkcje poznawcze (a takie skutki ma niedosłuch i niedowidzenie) wymagają szczególnej troski ze strony bliskich. Obrazu sytuacji zdrowotnej ojca dopełnia fakt zaników pamięci. Zaniki takie z oczywistych względów mogą prowadzić do sytuacji niebezpiecznych, np. osoba chora – jeśli zostaje sama na długi czas - może zapomnieć wziąć leki, a ich braknie jest szczególnie ważne w problemach kardiologicznych i związanych z poziomem cukry, gdyż zarówno jego wzrost, jak i spadek może być groźny dla zdrowia. W takich wypadkach nie ulega wątpliwości, że nadzór opiekuna jest niezbędny. Przy problemach z pamięcią osób starszych ważny jest też komfort psychiczny, gdyż takie zaniki pamięci wpływają na poczucie bezpieczeństwa osoby chorej, powodują lęki.
Nie może stanowić okoliczności przesądzającej w tej sprawie także to, że ojciec skarżącej co do zasady jest osobą poruszającą się samodzielnie, nie leży, nie jest pampersowany, a posiłki spożywa samodzielnie. Te kwestie zdają się być kluczowe dla organów, gdyż zostały podkreślone na formularzu ponownego wywiadu środowiskowego z dnia 19 lipca 2023 r. Gdyby jednak przyjąć takie kryteria przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, de facto możliwe by było to tylko wobec opiekunów osób w stanie wegetatywnym czy też bardzo ciężkim, leżącym, bez kontaktu. Tymczasem nie taki jest cel przedmiotowego świadczenia i nie takie winno być rozumienie pojęcia "opieka".
W świetle utrwalonego orzecznictwa opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy tylko i wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 996/21; w Lublinie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 795/20, dostępne w CBOSA).
Jednocześnie, zdaniem Sądu, zakres czynności wykonywanych przez skarżącą przy ojcu jest szeroki i koliduje z możliwością podjęcia przez nią zatrudnienia, a przy tym opieka ta jest wykonywana rzetelnie. W tym wypadku córka faktycznie całościowo poświęciła się opiece nad ojcem, dbając nie tylko o jego fizyczne potrzeby (ubieranie, mycie, jedzenie, czynności higieniczne), lecz także stan psychiczny, poprzez zabieranie na spacery i wspólne spędzanie czasu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób właściwy opisuje, na czym polega opieka skarżącej nad ojcem, który jest znacznie ograniczony w samodzielnej egzystencji. Wszystkie opisane w wywiadach i oświadczeniach strony czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan, adekwatnie do wieku i orzeczonej niepełnosprawności.
Nie można przy tym zgodzić się z organami, szczególnie z organem I instancji, że sprawowana opieka nie ma charakteru stałego. Przede wszystkim zauważyć należy, że w normie prawnej art. 17 ust. 1 u.ś.r. brak jest wskazania dotyczącego sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która opieki wymaga. Pomoc tego typu powinna być stała, długotrwała w sensie rozciągłości w czasie i powtarzalna, a jej zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, czyli koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych w związku z ograniczoną możliwością podopiecznego do samodzielnej egzystencji w warunkach dnia codziennego. Zakres opieki uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego zależny jest więc od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym: rodzaju niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych itp. (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2083/22, dostępny w CBOSA).
W niniejszej sprawie skarżąca pozostaje do dyspozycji ojca przez cały dzień, dbając o jego dobrostan, wykonuje czynności związane z prowadzeniem domu, opiekuje się ojcem, zapewniając mu wsparcie w chorobie, w sytuacji gdy nie jest on w stanie samodzielnie egzystować. Opieka sparowana jest również w nocy. Dlatego też, w ocenie Sądu, charakter wykonywanych przez skarżącą czynności wskazuje, że wyczerpują one znaczenie pojęcia opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przyjmując zaś odmienne stanowisko orzekające organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organy te, jak każdy organ administracji publicznej, zobowiązane są bowiem do działania zgodnie z regułami wyrażonymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". Zgodnie natomiast z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej winien stać na straży praworządności i podejmować kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.).
Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z kolei, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W rozważanym wypadku organy nie zbadały całościowo zebranego materiału dowodowego (oświadczeń strony, wywiadów środowiskowych i dokumentacji medycznej), ograniczając się do lakonicznych stwierdzeń, że zakres czynności sprawowanych nad ojcem nie uniemożliwia podjęcia pracy przez wnioskodawczynię, czy że opieka strony nie wyczerpuje definicji sprawowania stałej, bezpośredniej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. W wydanych decyzjach żaden organ nie odniósł się do indywidualnej sytuacji strony wnioskującej, w szczególności pominięto całkowicie specyfikę i szeroki zakres schorzeń jej ojca. Natomiast bez odniesienia się do tych kwestii nie była możliwa kompleksowa i prawidłowa analiza sprawy w kontekście art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wskazane zaniechania mają więc wpływ na wynik sprawy i powodują, że decyzja odwoławcza nie może ostać się w porządku prawnym.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, jako naruszającą prawo materialne i procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że jest to wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany więc będzie uwzględnić i ocenić czynności opiekuńcze strony w kontekście schorzeń jej ojca i specyfiki jego chorób, w szczególności zaś uwzględnić to, że ojciec skarżącej jest osobą niedowidzącą, niedosłyszącą i ma problemy z pamięcią.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2. wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.) zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika ustalone w minimalnej kwocie.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a.