Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 24 listopada 2008 r. pan D. K., prowadzący działalność gospodarczą jako "A" z siedzibą w G., wystąpił do Prezydenta Miasta o udzielnie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów, w tym metali, opakowań metalowych i żelaznych. Odpady te miały być magazynowane w G. przy ulicy [...]. Do wniosku D. K. załączył m.in. umowę najmu lokalu przeznaczonego na punkt skupu złomu metali kolorowych i odpadów oraz zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej.
W odpowiedzi Prezydent Miasta, pismem z dnia 14 stycznia 2009 r., wezwał D. K. do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie wymaganych prawem dokumentów, w tym pozwolenia na użytkowanie obiektu w którym będzie prowadzona działalność z zakresie zbierania odpadów lub przedłożenia dokumentu potwierdzającego prowadzenie postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bądź jego części. Równocześnie pouczono D. K., że brak odpowiedzi w zakreślonym terminie siedmiu dni spowoduje pozostawienie pisma zawierającego wniosek bez rozpoznania.
Pan D. K. nie przedłożył wymaganych dokumentów w terminie wskazanym przez organ. W pismach z dnia 23 stycznia i 16 i 23 marca 2009r. poinformował natomiast, że kwestia tytułu prawnego do lokalu w którym ma być prowadzona działalność gospodarcza została już z Urzędem wyjaśniona, co się zaś tyczy zmiany sposobu użytkowania lokalu wskazał, że w jego przypadku zezwolenie takie nie jest wymagane. Podał dalej, że w przedmiotowej sprawie, w dniu 17 marca 2004 r. wydana została już decyzja nr [...] udzielająca zgodę M. J. na prowadzenie działalności tożsamej z działalnością D. K. Skoro nie zmieniły się okoliczności brak podstaw do odmowy wydania zezwolenia w przedmiotowej sprawie. D. K. powołał się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 748/07, w którym, jego zdaniem, Sąd zobligował organ pierwszej instancji do wydania mu zezwolenia o które wnioskował.
W odpowiedzi Prezydent Miasta pismem z dnia 23 marca 2009 r. wyjaśnił, że decyzja nr [...] z dnia 17 marca 2004 r., wydana dla firmy "B", na którą powołał się D. K., została wydana w innym stanie prawnym, nie obejmującym nowelizacji ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, jaka została wprowadzona w dniu 13 października 2005 r. Przywołana nowelizacja nałożyła na osoby ubiegające się o pozwolenie obowiązek przedłożenia pozwolenia na użytkowanie obiektu lub przeprowadzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części przed wydaniem zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów.
Dalej organ podał, że decyzja nr [...] z dnia 17 marca 2004 r. wydana została dla M. J. zgodnie z obowiązującym wówczas stanem prawnym oraz że wygasła z chwilą jego śmierci. Skoro D. K. wystąpił z wnioskiem pozwolenia dopiero w dniu 24 listopada 2008 r. zobowiązany był do wypełnienie formalności których M. J. spełniać nie musiał.
Odnosząc się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2008 r. organ wskazał, wyrok ten dotyczy innego postępowania. Jednakże że na stronie 8 uzasadnienia wyroku Sąd uznał za konieczne wyjaśnienie, czy w sprawie innego wniosku D. K. zasadne było żądanie od wnioskodawcy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego lub czy konieczne było przeprowadzenie postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Stosując powyższe zalecenia w przedmiotowej sprawie Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta zwrócił się do właściwej jednostki organu - do Wydziału Architektoniczno – Budowlanego o wyjaśnienie, czy w przypadku wnioskowanej przez D. K. działalności konieczne jest uzyskanie przedmiotowego pozwolenia. Opinia Wydziału Architektoniczno – Budowlanego, która została załączona do pisma z dnia 11 marca 2009 r., potwierdziła konieczność przeprowadzenia przez skarżącego takiej procedury.
Organ wyjaśnił też, że budynek w którym D. K. zamierza prowadzić działalność polegająca na gromadzeniu odpadów został oddany do użytkowania jako hydrofornia i do tej pory nie została przeprowadzona procedura dotycząca zmiany sposobu jego użytkowania co oznacza, że w świetle przepisów prawa budowlanego dalej pełni funkcję hydroforni.
Końcowo organ podał, że D. K., wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 24 listopada 2008r. nie dopełnił obowiązku w terminie, ponieważ nie dostarczył zgłoszenia zamiany sposobu użytkowania obiektu i tym samym nie spełnił wymogu określonego w art. 28 ust. 10 Ustawy o odpadach. W konsekwencji wniosek pozostawiony został bez rozpoznania.
D. K., nie zadowolony ze stanowiska organu zaprezentowanego w piśmie z dnia 23 marca 2009 r., pismem z dnia 7 maja 2009 r., zatytułowanym "odwołanie" wniósł o "uchylenie w całości" zawartych w piśmie rozstrzygnięć. W treści swojego pisma ponownie powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2008 r., oraz decyzję nr [...] z dnia 17 marca 2004 r. wydaną dla M. J. wskazując, że dowodzą one jego racji i uzasadniają wydanie pozwolenia o które wnioskował.
Postanowieniem z dnia 15 października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że pismo Prezydenta Miasta z dnia 23 marca 2009 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji nie wywołuje skutków prawnych i nie przysługuje od niej środek odwoławczy w postaci odwołania. W sytuacji, kiedy przedmiot odwołania nie istnieje organ zobowiązany jest na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzić niedopuszczalność wniesienie odwołania, bez merytorycznego odnoszenia się do sformułowanych w nim zarzutów.
Pismem z dnia 27 października 2009 r. D. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Następnie pismem z dnia 2 listopada 2009 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 15 października 2009 r., wnosząc o jego uchylenie.
W uzasadnieniu skarżący opisał cały proces ubiegania się o wydanie pozwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów, zarzucając Prezydentowi Miasta błędne zakończenie przedmiotowego postępowania oraz niekonsekwencję.
W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując równocześnie swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art.1 § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 2 ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
W przedmiotowej sprawie skarga jest bezzasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest ocena charakteru prawnego pisma Prezydenta Miasta z dnia 23 marca 2009 r., oraz dopuszczalności złożenia przez D. K. odwołania od tego pisma.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (t.j. Dz.U. 2007r. Nr 39 poz. 251 ze zm.) zwanej dalej "Ustawą o odpadach", prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oraz prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1a i 4. Zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów wydaje starosta.
W myśl art. 28 ust. 4 Ustawy o odpadach zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów wydaje się w drodze decyzji na wniosek, który powinien odpowiednio zawierać:
- 1) wyszczególnienie rodzajów odpadów przewidywanych do zbierania lub transportu; w przypadku gdy określenie rodzaju jest niewystarczające do ustalenia zagrożeń, jakie te odpady mogą powodować dla środowiska, właściwy organ może wezwać wnioskodawcę do podania podstawowego składu chemicznego i właściwości odpadów;
- 2) oznaczenie obszaru prowadzenia działalności - w przypadku transportu odpadów lub miejsca prowadzenia działalności - w przypadku zbierania odpadów;
- 3) w przypadku zbierania odpadów wskazanie miejsca i sposobu oraz rodzaju magazynowanych odpadów, a także opis sposobu dalszego zagospodarowania odpadów;
- 4) wskazanie sposobu i środków transportu odpadów;
- 5) przedstawienie możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania lub transportu odpadów;
- 6) przewidywany okres wykonywania działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów.
Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 10 Ustawy o odpadach zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów wydaje się po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu lub po zakończeniu postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, jeżeli są wymagane.
D. K. wnioskiem z dnia 24 listopada 2008 r. wystąpił do Urzędu Miasta o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów, w tym metali, opakowań metalowych i żelaznych, które miały być następnie magazynowane w G. przy ulicy [...].
Z uwagi na braki formalne wniosku, Prezydenta Miasta pismem z dnia 14 stycznia 2009r. wezwał D. K. do jego uzupełnienia poprzez przedłożenie wymaganych prawem dokumentów, w tym pozwolenia na użytkowanie obiektu w którym będzie prowadzona działalność z zakresie zbierania odpadów lub przedłożenia dokumentu potwierdzającego przeprowadzenie postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bądź jego części.
D. K. nie przedłożył wymaganych dokumentów w terminie wskazanym przez organ ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że kwestia tytułu prawnego do lokalu w którym ma być prowadzona działalność gospodarcza została już z Urzędem wyjaśniona oraz że w jego przypadku zezwolenie nie jest wymagane.
W odpowiedzi Prezydent Miasta w piśmie z dnia 23 marca 2009 r. podał, że D. K. wezwany do uzupełnienie braków formalnych wniosku z dnia 24 listopada 2008 r. nie dopełnił obowiązku w terminie, ponieważ nie dostarczył dowodu zamiany sposobu użytkowania obiektu i tym samym nie spełnił wymogu określonego w art. 28 ust. 10 Ustawy o odpadach. W konsekwencji wniosek pozostawiony został bez rozpoznania.
Kwestia pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania uregulowana została w przepisie art. 64 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a. Zgodnie z art. 64 § 1 K.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych podanie pozostawia się bez rozpoznania. W myśl art. 64 § 2 K.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
W orzecznictwie sądowym i doktrynie prawniczej można zauważyć dwa odrębne stanowiska, co do formy działania organu w oparciu o przywołany przepis. Dominującym i zdecydowanie przeważającym jednak poglądem, a w ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę również prawidłowym, jest ten pogląd, który wskazuje, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. nie następuje ani w formie decyzji administracyjnej, ani w formie postanowienia; jest to bowiem czynność materialno – techniczna dokonywana w formie odpowiedniej adnotacji organu (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 64, uwaga 4, [ w: ] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003; A. Wróbel, Komentarz do art. 64, uwaga 4, [ w: ] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005; G. Łaszczyca, uwaga 10 [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A Matan, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Zakamycze 2005 oraz orzecznictwo: wyrok NSA z dnia 5 września 2000 r., I SA 1233/99, Lex nr 55761, uchwała SN z dnia 8 czerwca 2000, III ZP 11/00, Lex nr 40475, wyrok NSA z dnia 28 lutego 2007 r., II GSK 295/06, Lex nr 326279, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2007 r., II SA/Wa 1279/06, Lex nr 328907).
W przekonaniu Sądu, tylko żądanie strony nie dotknięte brakami formalnymi jest zdolne do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania w sprawie, a podstawę do wydania decyzji stanowić może tylko przepis prawa materialnego lub przepis prawa procesowego. Przepisy prawa procesowego nie przewidują natomiast wydania decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Jednakże przyjęcie, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie wymaga formy decyzji wcale nie pozbawia strony możliwości prawnej obrony własnego interesu prawnego. Strona może bowiem w takim przypadku skorzystać ze środków zwalczania bezczynności wnosząc zażalenie do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., a następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia skargę do sądu administracyjnego. Podkreślił to SN w przywołanej wyżej uchwale z dnia 8 czerwca 2000 r.: "(...) w każdym przypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania (art. 64 § 1 i § 2 K.p.a.), osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje – na ogólnych zasadach – skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 34 tej ustawy".
Pogląd ten zachowuje w pełni aktualność w obowiązującym stanie prawnym z racji możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stanął na stanowisku, że konsekwencją nie uzupełnienia przez D. K. braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia z dnia 24 listopada 2008 r. było do pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Natomiast pismo Prezydenta Miasta z dnia 23 marca 2009 r. nie było decyzją administracyjną zaskarżalną w trybie instancji lecz stanowiło jedynie próbę wyjaśnienia przez organ zasadności żądania brakujących dokumentów i ustosunkowania się do części zarzutów skarżącego.
Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie nie służy zatem od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno – techniczną. Do przyczyn przedmiotowych należy zaliczyć także sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną.
Zasadna jest zatem argumentacja Kolegium o niedopuszczalności wniesienia odwołania od stanowiska Prezydenta Miasta wyrażonego w piśmie z dnia 23 maca 2009 r., gdyż stanowisko to nie jest decyzją administracyjną i stanowi jedynie czynność materialno – techniczną dokonaną w formie odpowiedniej adnotacji organu. Zgodnie zatem z art. 134 K.p.a. Kolegium jako organ odwoławczy prawidłowo stwierdziło w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania a postanowienie to jest ostateczne.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. jest prawidłowe. Dlatego też skargę w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.