Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga T. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2016 r., nr [...].
Z akt sprawy wynika, że postanowienie to wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 6 września 2016 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), wstrzymał użytkowanie pawilonu handlowego pełniącego obecnie funkcję gastronomiczną, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w L. przy ul. Z. oraz nałożył na skarżącego T. C. obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 30 listopada 2016 r., określonych i wskazanych konkretnie dokumentów. Nadto organ pouczył, że na postanowienie to służy stronom zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
T. C. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia i podnosząc, że przedmiotowy pawilon od chwili powstania nie zmienił swojego przeznaczenia.
Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 kpa, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącego T. C. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 września 2016 r., wskazując, że na postanowienie wydane na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane nie przysługuje zażalenie, gdyż nie przewidują tego przepisy Prawa budowanego. W konsekwencji zażalenie na tego rodzaju postanowienie jest niedopuszczalne w świetle art. 141 § 1 kpa. Organ podkreślił przy tym, że zawarte w postanowieniu organu I instancji błędne pouczenie o prawie do wniesienia zażalenia nie mogło mieć wpływu na ocenę dopuszczalności zażalenia.
We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania pawilonu, skutkiem czego wstrzymanie użytkowania jest dla niego krzywdzące.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Kontrolowane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2016 r., mocą którego stwierdzono niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 września 2016 r., wydane zostało na podstawie art. 134 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i został ona zastosowany w zw. z art. 144 kpa, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
W doktrynie wskazuje się, że niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 kpa, może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również i podmiotowym. Przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600).
W ocenie Sądu prawidłowo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność zażalenia z uwagi na wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 września 2016 r.
Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 września 2016 r. wydane zostało na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;
- 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.
Akt wydawany na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 kpa, nie rozstrzyga bowiem sprawy co do istoty, i jest wydawany w toku postępowania legalizacyjnego, mającego na celu doporowadzenie do zgodności z prawem samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, obliguje ten organ do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 71a ust. 1 prawa budowlanego.
Tym samym zostaje wszczęte postępowanie umożliwiające dokonanie legalizacji samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno – budowlanemu. Postanowienie wydane na podstawie art. 71a ust. 1 nie kończy postępowania w sprawie legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, lecz przyczynia się do osiągnięcia celu postępowania, którym jest legalizacja tej samowoli budowlanej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 788/11, LEX nr 1389891).
Zgodnie z treścią art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że jeżeli ustawa Prawo budowlane nie wskazuje środka zaskarżenia postanowienia w postaci zażalenia, to na takie postanowienie zażalenie nie przysługuje.
Z kolei, jak wynika już z samej treści art. 71a ustawy - Prawo budowlane, ustawodawca nie przewidział wniesienia zażalenia na postanowienie, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu - możliwość zaskarżenia takiego orzeczenia znalazłaby bowiem swoje odzwierciedlenie w treści omawianej regulacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2342/11, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na postanowienie wydane na podstawie art. 71a ust. 1 prawa budowlanego nie przysługuje zażalenie (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 892).
Tym samym, nie jest możliwa kontrola prawidłowości wydania takiego postanowienia a jego kwestionowanie możliwe będzie w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie prowadzone w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu. Z art. 142 kpa wynika bowiem, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 602/06, LEX nr 258270).
Niedopuszczalność zażalenia powoduje zaś jego bezskuteczność i wyklucza merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu zażaleniowym.
Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2016 r. jest zatem zgodne z prawem.
Oceny tej nie może w żadnym razie zmienić błędne pouczenie zawarte w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 września 2016 r. co do możliwości wniesienia zażalenia.
Niewątpliwie, art. 112 kpa stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Postanowienia art. 112 Kpa nie mogą jednakże kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. Warunkiem zastosowania art. 112 Kpa jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Nie można natomiast wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę co do przysługującego jej środka odwoławczego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2016 r., I OSK 1225/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).