Uzasadnienie
S. Z. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z dnia 16 czerwca 2023 r., nr SKO.421.465.2023, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Człuchów (dalej jako: Wójt), w imieniu którego działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Człuchowie (dalej jako: Kierownik GOPS), z dnia 14 kwietnia 2023 r., nr 000310/SP/04/2023, o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną – A. Z. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z 24 marca 2023 r. S. Z. wystąpił do Wójta o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną – A. Z. W toku postępowania Kierownik GOPS, działając z upoważnienia Wójta, w dniu 4 kwietnia 2023 r. przeprowadził wywiad środowiskowy. Podczas wywiadu ustalono, że A. Z. zamieszkuje wspólnie z mężem i dwójką dorosłych dzieci. Choruje na stwardnienie rozsiane, a ponadto boryka się ze zwyrodnieniem kręgosłupa szyjnego i lędźwiowego oraz zaburzeniami krzepliwości krwi. Objęta jest leczeniem specjalistycznym. Choroba charakteryzuje się określonymi, znacznymi spadkami formy, podczas których ma ona problemy z wykonywaniem obowiązków domowych lub potrzebuje kierowcy, udając się do lekarzy. S.Z. oświadczył, że w czasie kiedy żona ma rzuty choroby przejmuje jej obowiązki domowe.
Stwierdzono, że choroba żony wnioskodawcy na dzień przeprowadzania wywiadu jest w takim stadium, że małżonka skarżącego nie wymaga opieki i pomocy, która wykluczałaby aktywność zawodową jej męża. Ponadto wskazano, że z orzeczenia lekarskiego wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnienie niepełnosprawność żony wnioskodawczy, a ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 5 lipca 2017 r., czyli powstał po ukończeniu przez żonę 25 roku życia.
Decyzją z dnia 14 kwietnia 2023 r. Kierownik GOPS odmówił S. Z. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek nie mógł zostać uwzględniony, gdyż nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności A.Z.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił nadto, że pracownicy socjalni na podstawie jednorazowej wizyty nie są w stanie potwierdzić podanych im informacji o stanie zdrowia oraz częstotliwości rzutów choroby żony wnioskodawcy. Trudno zatem stwierdzić w jakim zakresie A.Z. wymaga pomocy czy opieki na co dzień oraz w trakcie rzutów choroby. Charakter i zakres wykonywanych czynności nie absorbują jednak wnioskodawcy do tego stopnia, by nie mógł on podjąć pracy zarobkowej, tym bardziej, że z rodzicami zamieszkuje dwoje dorosłych dzieci, które również powinny uczestniczyć w opiece nad matką i prowadzeniu gospodarstwa domowego.
W odwołaniu od tej decyzji S. Z. wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną żoną. Decyzji Wójta zarzucił:
naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej "u.ś.r.", bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez wnioskodawcę.
Uzasadniając odwołanie skarżący powołał się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wydanego w sprawie o sygn. akt K 38/13, podkreślając, że z wyroku tego wynika, iż w niniejszej sprawie organ I instancji wadliwie uznał, że skarżący nie może uzyskać przedmiotowego świadczenia z tego względu, że nie jest możliwe ustalenie, kiedy jego żona stała się osobą niepełnosprawną.
Odwołujący się zarzucił też, że Wójt dokonał pobieżnej oceny oświadczenia wnioskodawcy odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki. Zdaniem skarżącego, wskazane dokumenty w wystarczający sposób potwierdzają, że jego żona potrzebuje w opisanym w tych dokumentach zakresie codziennej, stałej opieki. Co nadto istotne, okoliczność, że żona skarżącego nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ zaliczający żonę do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności.
Dalej strona zwróciła uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu, przez osoby zdolne do pracy, ale rezygnujące z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest bowiem pomoc. Wykładni zawartej w przepisie art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r., a spornej w tej sprawie przesłanki wyrażonej sformułowaniem "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności" należy - w ocenie skarżącego - dokonywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań.
W świetle powyższego należało uznać, że w sprawie spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki pozytywne w sposób łączny do przyznania przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek przesłanki negatywnej.
Na skutek rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis 17 ust. 1b u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, utracił moc w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
W związku z tym, aktualnie w orzecznictwie przyjmuje się, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
W związku z tym, w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji, brak było podstaw do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że daty powstania niepełnosprawności A. Z. nie da się ustalić.
Dalej Kolegium opisało stan faktyczny sprawy, tj., że A. Z. ma 43 lata i jest mężatką. Mieszka wraz z mężem i dwójką dorosłych dzieci w wieku 20 i 21 lat. A. Z. choruje na stwardnienie rozsiane, zwyrodnienie kręgosłupa szyjnego i lędźwiowego, cierpi też na zaburzenia krzepliwości krwi. Objęta jest leczeniem specjalistycznym. Okresowo ma rzuty choroby, które wyłączają ją z samodzielnego funkcjonowania. W związku z tym posiada wydane na stałe orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymaga stałej lub długotrwałej opieki ze strony osób trzecich. Z orzeczenia tego wynika też, że A. Z. jest zdolna do podjęcia pracy w warunkach zakładu pracy chronionej. W toku postępowania wnioskodawca oświadczył, że wspiera żonę w czynnościach dnia codziennego i w procesie leczenia. Między innymi pomaga w czynnościach higienicznych, pomaga przy ubieraniu, przygotowywaniu posiłków, przy braniu prysznica, sprzątaniu, chodzeniu do toalety, podaje leki, szklankę z sokiem, z kawą.
Towarzyszy żonie w czasie wizyt lekarskich (raz w miesiącu w Kościerzynie oraz doraźnie u lekarza rodzinnego) i w spacerach. Zamieszkująca z niepełnosprawną matką dwójka dorosłych dzieci studiuje zaocznie i nie pracuje, ewentualnie wyłącznie na zlecenie, w związku z czym są w stanie pomóc ojcu w opiece nad matką.
Mając to na uwadze Kolegium wskazało, że z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wynika, iż istotną cechą osób ubiegających się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przy czym na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Zaprzestanie, bądź niepodejmowanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane potrzebą wykonywania opieki, które należy rozumieć jako wystąpienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją, bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki. O istnieniu wskazanego związku przyczynowo -skutkowego przesądza to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki i jednocześnie jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. O braku takiego związku nie przesądza jednak słaba aktywność zawodowa wnioskodawcy.
Nie spełnia wymogu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., codzienne ale wyłącznie przez część doby świadczenie pomocy w prowadzeniu i utrzymaniu w należytym stanie gospodarstwa domowego. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Nie spełnia tego warunku codzienna pomoc, a nie opieka. Realizacja recept, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych, robienie zakupów, mierzenie ciśnienia, pranie, sprzątanie, gotowanie, pomoc w wejściu pod prysznic, nie stanowią czynności tak bardzo czasochłonnych, które wykluczałyby podjęcie zatrudnienia. Czynności te nie zajmują tyle czasu, aby determinowały konieczność całkowitej rezygnacji z zatrudnienia (lub jego niepodejmowania) czy też uniemożliwiały podjęcie pracy w ograniczonym jej wymiarze.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy uznał, że towarzyszenia w spacerach i wizytach lekarskich, pomocy w braniu prysznica, podawania posiłków, leków i napojów, nie można określić jako sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Jest to raczej doraźna pomoc. Tym bardziej jeśli A. Z. może liczyć na analogiczną pomoc dwójki mieszkających z nią i skarżącym dorosłych dzieci. Co wymaga podkreślenia, z natury rzeczy, czynności takie jak sprzątanie mieszkania, robienie zakupów, towarzyszenie w wizytach lekarskich, nie są wykonywane codziennie.
Z kolei przygotowywanie posiłków, czy zmywanie nie zajmuje więcej niż kilkadziesiąt minut dziennie. Co więcej, jeśli skarżący wykonuje te czynności, to czyni to również dla siebie, gdyż sam korzysta z ich efektów. Niewiele czasu wymaga też pomoc przy braniu przez żonę prysznica, czy jej asekuracja gdy zmierza do toalety. W większości tych czynności mogą z całą pewnością uczestniczyć również dzieci skarżącego i tym samym odciążyć go w zakresie pomocy żonie. Ponadto A. Z. nie jest osobą leżącą i - wedle wydanego w dniu 21 lutego 2023 r. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, posiada wskazanie do podjęcia zatrudnienia w warunkach pracy chronionej. Jest więc w stanie, co do zasady, podejmować samodzielnie większości czynności dnia codziennego. Jedynie w okresach tzw. "rzutów stwardnienia rozsianego" wymaga wzmożonej pomocy domowników.
Reasumując, SKO uznało, że deklarowane przez skarżącego czynności nie wymagają od niego rezygnacji z zatrudnienia, ani niepodejmowania pracy zarobkowej. Wszystkie one, z racji pomocniczego charakteru i absorbowania stosunkowo małej ilości czasu, mogą być wykonywane przez osobę pracującą. Dodatkowo A. Z. może liczyć na pomoc mieszkających z nią dorosłych dzieci. Pozwala to na stwierdzenie, że wnioskodawca i jego dzieci są w stanie wspólnymi siłami zapewnić opiekę odpowiednio żonie i matce w taki sposób, by skarżący miał możliwość podjęcia zatrudnienia (choćby na część etatu). Obecnie nie ma więc żadnego związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez wnioskodawcę zatrudnienia, a sprawowaniem przez niego opieki nad żoną. Brak jest zatem podstaw do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.
Oceniając zaś postępowanie organu I instancji Kolegium uznało, że organ ten dokonał właściwej oceny stanu faktycznego i wykładni obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało prawidłowo i nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku S.Z.wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucił organom naruszenie:
art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez wnioskodawcę.
art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia.
W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że wydając decyzje organy nie wzięły pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki, jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez skarżącego w złożonym oświadczeniu. Organ dokonał nadto pobieżnej oceny oświadczenia wnioskodawcy odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki, tymczasem dokumenty te w wystarczający sposób potwierdzają, że żona wnioskodawcy potrzebuje w opisanym w tych dokumentach zakresie codziennej, stałej opieki. Co również istotne, okoliczność, że żona skarżącego nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ, zaliczający żonę do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności.
Jak wskazał skarżący, z wywiadu środowiskowego wynika, że żona wnioskodawcy jest przewlekle chora. Opisano tam szczegółowo codzienne czynności wykonywane przez skarżącego w ramach stałej, całodobowej opieki, sprawowanej przez skarżącego nad żoną, które składają się na kompleksową opiekę i pomoc w zwykłych czynnościach życia codziennego dla osoby, która - jak orzekł uprawniony organ, jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Obok przygotowywania i podawania leków, systematycznego mierzenia ciśnienia, organizacji wizyt lekarskich, wyjazdów na badania lekarskie, wskazano również takie - najbardziej podstawowe i niezbędne, czynności egzystencjalne, wykonywane przy osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji, jak przygotowanie ubrań i pomoc w ubieraniu, przygotowywanie posiłków i przygotowanie do snu, pomoc przy zabiegach higienicznych i dbałość o miejsce zamieszkania, ale również pranie, sprzątanie i prasowanie.
W ocenie skarżącego, Kolegium pochopnie wykluczyło zwykłe czynności życia codziennego z zakresu opieki i pomocy uzasadniającego prawo do świadczenia, a są one konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności.
Zdaniem skarżącego Kolegium nie zdołało podważyć wynikającej ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego potrzeby sprawowania przez skarżącego całodobowej i kompleksowej opieki nad żoną, bowiem nie przedsięwzięło jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej w celu wykazania zbędności podejmowania określonych czynności w ramach tej opieki i pomocy, uzasadniających konieczność rezygnacji z zatrudnienia (niepodejmowania zatrudnienia).
Jak zaznaczył skarżący, świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo - będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W związku z tym wykładni zawartej w przepisie art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r. przesłanki wyrażonej sformułowaniem "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności" należy dokonywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań. Wykładnia tych przepisów w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowić może w konsekwencji naruszenie prawa materialnego mogące mieć wpływ na treść decyzji. Celem tej regulacji jest natomiast udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej powyższe kryteria Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzją Wójta, naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615), zwanej dalej "u.ś.r." lub "ustawą", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że przedmiotowe świadczenie pielęgnacyjne nie należy się wnioskodawcy m.in. z tego powodu, że nie da się ustalić terminu powstania niepełnosprawności A.Z. Z podglądem tym zasadnie nie zgodziło się Kolegium wskazując, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności.
W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Po wyeliminowaniu przez Kolegium tej podstawy odmowy przyznania świadczenia, zasadniczym powodem, dla którego świadczenie pielęgnacyjne nie zostało przyznane S. Z., był brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną.
Na wstępie rozważań przypomnieć należy, co podnosił zarówno skarżący, jak i Kolegium w swojej decyzji, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18).
Omawiane świadczenie, co należy podkreślić, nie jest jednak przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia, powodowanych koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie wykonuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza aby opiekun miał możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.
Tym samym analiza istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem zatrudnienia) wymaga oceny i zbadania kilku obszarów. Po pierwsze, istotny jest stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w tym w szczególności ocena zakresu czynności, które jest w stanie wykonać samodzielnie a w jakim wymaga stałej i długotrwałej opieki. Przy czym ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza w żadnej mierze kwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21).
Najistotniejszym elementem podlegającym ocenie na gruncie wskazanych przepisów jest zaś zakres czynności faktycznie realizowanych przez opiekuna w relacji do możliwości wykonywania pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w każdym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.
Należy zauważyć, że na użytek ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca przewidział specyficzny instrument badania i weryfikacji jaki jest zakres potrzeb osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności i czy uniemożliwia on aktywność zarobową i zawodową jej opiekuna. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 4aa u.ś.r., jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, ze zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości. Z tego wynika, że w sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych wywiad środowiskowy jest zasadniczym instrumentem procesowym służącym usunięciu istniejących wątpliwości co do zakresu sprawowanej opieki.
Niemniej jednak, należy mieć też na względzie, że organy orzekające w sprawach świadczeń rodzinnych, jak każdy organ administracji publicznej, zobowiązane są do działania zgodnie z regułami wyrażonymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej jako k.p.a.. Zgodnie zaś z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej winien stać na straży praworządności i podejmować kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Z kolei, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma obowiązek wynikający z art. 75 k.p.a., tj. nakazujący dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Dodatkowo, jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje się odpowiednio.
W związku z tym, choć niewątpliwie wywiad środowiskowy jest ważnym dowodem pozwalającym ustalić rzeczywisty zakres opieki sprawowanej przez opiekuna nad osobą niepełnosprawną i istnienia związku przyczynowo - skutkowego między tą opieką a koniecznością rezygnacji przez opiekuna z pracy zarobkowej lub niepodejmowaniem zatrudnienia, to jednak w świetle ogólnych reguł postępowania administracyjnego, do których przestrzegania organy pomocowe są zobowiązane, przeprowadzenie postępowania dowodowego z udziałem tych innych środków dowodowych niż wywiad środowiskowy jest - w świetle art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a - możliwe, a nawet w określonych sytuacjach, celowe. Taka konieczność, zdaniem Sądu, zaistniała w niniejszej sprawie.
Jak wynika z akt kontrolowanego postępowania i wydanych decyzji, w dniu 4 kwietnia 2023 r. pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że A. Z. zamieszkuje wraz z mężem – wnioskodawcą – i dwójką dorosłych dzieci. Mąż nie pracuje, zaś dzieci pracują dorywczo. A. Z. choruje na stwardnienie rozsiane, ma zwyrodnienie kręgosłupa szyjnego i lędźwiowego oraz cierpi na zaburzenia krzepliwości krwi. Objęta jest leczeniem specjalistycznym. Okresowo ma rzuty choroby, które wyłączają ją z samodzielnego funkcjonowania. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że jest zdolna do podjęcia pracy w warunkach zakładu pracy chronionej. Zgodnie z deklaracją wnioskodawcy, wspiera on żonę w czynnościach dnia codziennego i w procesie leczenia. Między innymi pomaga w czynnościach higienicznych, pomaga przy ubieraniu, przygotowywaniu posiłków, przy braniu prysznica, sprzątaniu, chodzeniu do toalety, podaje leki, szklankę z sokiem, z kawą.
Towarzyszy żonie w czasie wizyt lekarskich i w spacerach. Wszelkie obowiązki domowe wykonuje wnioskodawca. W wywiadzie tym stwierdzono, co powtórzyły organy wydając decyzje, że na podstawie jednorazowej wizyty pracowników socjalnych nie jest możliwe potwierdzenie podanych informacji o stanie zdrowia oraz częstotliwości rzutów choroby żony wnioskodawcy. Trudno stwierdzić, w jakim zakresie A. Z. wymaga pomocy czy opieki na co dzień oraz w trakcie rzutów choroby.
Zdaniem Sądu, powyższa konstatacja powinna stanowić asumpt do zastosowania innych środków dowodowych, pozwalających ustalić te istotne dla sprawy fakty, nie zaś do wydania decyzji odmownej. Ze względu na specyfikę choroby żony wnioskodawcy oraz treść orzeczenia lekarskiego, w którym wskazano, że żona jest zdolna do podjęcia pracy w warunkach zakładu pracy chronionej, konieczne było dokonanie pogłębionej analizy stanu faktycznego sprawy. W szczególności konieczne było ustalenie częstotliwości rzutów choroby A. Z., ich przebiegu i konsekwencji dla jej funkcjonowania oraz zakresu opieki sprawowanej nad nią przez męża. Należy bowiem zauważyć, że choroba, z jaką mierzy się żona wnioskodawcy, charakteryzuje się tym, że z biegiem czasu postępuje i fakt normalnego funkcjonowania chorego w jakimś okresie nie wyklucza wniosku, iż nie jest on w stanie samodzielnie funkcjonować.
Zgodnie zaś z dostępną wiedzą medyczną, rozróżnia się trzy główne typy stwardnienia rozsianego. Postać rzutowo-remisyjną, gdzie okresy zaostrzeń, zwanych rzutami, przeplatają się z okresami remisji. W trakcie rzutów pojawiają się nowe objawy lub pogłębiają się istniejące. Po nich następuje remisja. W jej fazie objawy wycofują się lub zmniejsza się ich nasilenie. Postać pierwotnie postępującą, gdzie choroba postępuje przez cały czas bez charakterystycznych okresów remisji. Stan pacjenta powoli, ale systematycznie się pogarsza. Trzecią odmianą jest postać wtórnie postępującą, w którą przeistacza się często w późniejszym etapie choroby postać rzutowo-remisyjna. Ustają rzuty. Stan chorych pogarsza się w sposób ciągły.
Natomiast rzut, to tak nazywamy nawrót lub zaostrzenie choroby. Jest to wystąpienie nowych lub nasilenie się istniejących objawów. Przyjmuje się, że takie objawy muszą trwać od 24 do 48 godzin, aby lekarz mógł je zaklasyfikować jako rzut. Rzuty mogą występować mimo leczenia w ramach programu lekowego, co może oznaczać, że zastosowane leczenie jest nieskuteczne. Leczenie rzutu odbywa się zazwyczaj w szpitalu, choć czasami rzut nie jest silny i lekarz może stwierdzić, że należy poczekać, aż sam minie, lub zalecić stosowanie doustnego leczenia w domu. (zob.https://www.nfz.gov.pl/gfx/nfz/userfiles/_public/dla_pacjenta/fop/stwardnienie_rozsiane_-_przewodnik_dla_pacjenta.pdf).
Z tego wynika, że choroba, z którą zmaga się żona wnioskodawcy może mieć różną postać i różny może być też przebieg rzutów tej choroby. Dlatego też w niniejszej sprawie konieczne było dokonanie bardziej zindywidualizowanych ustaleń co do przebiegu choroby żony wnioskodawcy, a następnie ustalenia te należało skonfrontować z treścią orzeczenia wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności, w którym wskazano zdolność do podjęcia pracy przez A. Z. Ponadto należało dokładnie ustalić, jak często występują rzuty choroby, gdyż z oświadczenia złożonego podczas wywiadu środowiskowego przez żonę skarżącego wynika, że nawet przez dwa tygodnie w miesiącu żona wnioskodawcy jest wyłączona z funkcjonowania, ponieważ nie wstaje z łóżka, jednak w żaden sposób do twierdzenia tego nie odniosły się organy.
Natomiast dopiero tak przeprowadzone postępowanie pozwoliłoby na stwierdzenie, czy opieka sprawowana przez skarżącego nad żoną wyklucza podjęcie przez niego pracy, a wnioskowane świadczenie jest świadczeniem mu należnym, czy też nie.
Wbrew temu, co zdaje się uważają pracownicy socjalni działający w tej sprawie, przepisy prawa nie ograniczają możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego tylko do jednego razu, a dodatkowo, w kontekście reguł wynikających z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organy były zobowiązane do przeprowadzenia i dopuszczenia także innych dowodów, które pozwoliłyby im wyjaśnić powstałe wątpliwości. Jeżeli więc uznano, że jednorazowo przeprowadzony wywiad środowiskowy jest niewystarczający, możliwe było jego ponowienie. Organy mogły też odebrać dodatkowe oświadczenia i wyjaśnienia od stron postępowania, czego zaniechano.
Także organ II instancji, który - po zapoznaniu się z treścią wywiadu środowiskowego, powinien był powziąć wątpliwość co do stopnia samodzielności żony skarżącego i zakresu faktycznie sprawowanej przez niego opieki, obowiązany był wykorzystać instrument, o którym mowa w art. 23 ust. 4aa u.ś.r. w postaci zlecenia w trybie art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, w celu weryfikacji tych wątpliwości.
Reasumując, zdaniem Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy winny były wyjaśnić kwestię opieki skarżącego nad żoną w oparciu o szerszy katalog środków dowodowych, aniżeli przyjęły to dotychczas, służący udzieleniu odpowiedzi na pytanie, jak aktualnie kształtuje się zakres jego obowiązków w tym przedmiocie. Winny nadto zbadać także zakres potrzeb osoby niepełnosprawnej, jako że sprawowana opieka musi odpowiadać charakterowi niepełnosprawności, co nie zawsze oznacza konieczność całodobowej obecności opiekuna przy osobie podopiecznego. Jak już bowiem wskazano, w myśl art. 7 k.p.a. statuującego zasadę prawdy obiektywnej i art. 77 k.p.a. konkretyzującego i rozwijającego tę zasadę - na organach administracyjnych spoczywa obowiązek podjęcia niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W rozpatrywanej sprawie organy w toku prowadzonego postępowania nie spełniły wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów, a także z przepisów art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy naruszyły bowiem obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności z punktu widzenia podstawy materialno-prawnej decyzji, a mianowicie spełnienia określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przesłanek pozytywnych, od których łącznego spełnienia uzależnione jest przyznanie wnioskowanego przez stronę świadczenia.
Wobec tego prowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające i ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie ma waloru kompletności, co czyni podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcia wadliwe, a co najmniej przedwczesne.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzją organu I instancji, naruszają wskazane powyżej przepisy prawa procesowego kształtujące postępowanie dowodowe przez organami administracji w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. W ocenie Sądu naruszenia proceduralne i zakres ustaleń koniecznych do prawidłowego wyjaśnienia sprawy są tak szerokie, że nie jest możliwe ich konwalidowanie wyłącznie na etapie postępowania przed organem odwoławczym.
Wobec tego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku.
Rozpoznając sprawę ponownie organy, mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., uwzględnią powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne Sądu. Przede wszystkim organu winne będą zastosować szerszy, niż dotychczas katalog środków dowodowych w celu ustalenia istotnych dla sprawy kwestii, w tym charakteru i przebiegu choroby żony wnioskodawcy, także w kontekście stwierdzonej w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności zdolności jej do pracy w warunkach chronionych. Organy powinny mieć też na uwadze, że środek dowodowy, jakim jest wywiad środowiskowy, może być stosowany wielokrotnie. Ustalenia organów winny być ukierunkowane na precyzyjne ustalenie potrzeb i wymagań osoby wymagającej opieki, jej aktualnego stanu zdrowia oraz zakresu świadczonej wobec niej pomocy przez opiekuna.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącego kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyły obie strony postępowania.