Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] z dnia 28 września 2011 r. Rada Gminy C. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr [...] oraz działek nr [...] i nr [...] położonych we wsi M., obręb geodezyjny S., gm. C.. Przedmiotem planu uczyniono ustalenia o przeznaczeniu działek objętych planem pod tereny zabudowy usługowej (tereny turystyki) oznaczone na rysunku planu symbolem UT oraz tereny rolnicze oznaczone na rysunku planu literą R. Z rysunku planu wynika, że działkę o nr [...] i [...] przeznaczono pod usługi turystyki (UT) a działkę o nr [...] pod tereny rolnicze (1R i 2R). W części opisowej planu w § 7 ustalając przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem UT pod zabudowę usługową (usługi turystyki) ustalono, że na tym terenie dopuszcza się m.in. usługi turystyki, przystań żeglarską wraz z bazą rekreacyjno – sportową i noclegową, zabudowę mieszkaniowo – usługową, zabudowę rekreacji indywidualnej, usługi gastronomii i handlu oraz budynki mieszkalne dla potrzeb właściciela.
W § 8 przeznaczono teren oznaczonym symbolami 1R i 2R pod funkcję rolniczą. Dopuszczono tu rolnicze użytkowanie terenu zakazując lokalizacji zabudowy kubaturowej. Na części działki nr [...] oznaczonej symbolem 2R dopuszczono przebudowę realizowanego tam hangaru na łodzie pod warunkiem zachowania podstawowej funkcji obiektu przy zakazie jego rozbudowy i nadbudowy.
Pismem z dnia 12 września 2012 r. W. K. wezwał Radę Gminy w C. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem uchwały Nr [...] z dnia 28 września 2011 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr [...] oraz działek nr [...] i nr [...] położonych we wsi M., obręb geodezyjny S., gm. C.. Wnioskodawca zarzucił Radzie przekroczenie władztwa planistycznego przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały. Wnioskodawca wskazał, że budynki znajdujące się na działkach objętych planem zostały zabudowane w sposób nielegalny, co potwierdzały kilkakrotnie uprawnione do tego organy we właściwej formie. W sytuacji braku możliwości uzyskania pozytywnego ustalenia warunków zabudowy dla tych działek Gmina wszczęła procedurę planistyczną, aby w ten sposób doprowadzić do legalizacji tych obiektów. Rada nie uzasadniła przyjętego przeznaczenia działek objętych ustaleniami planu.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Gminy C. w załączniku do uchwały Nr [...] z dnia 28 września 2012 r. wyjaśniła, że nie ma podstaw do zmiany uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego działek nr [...] oraz działek nr [...] i nr [...] położonych we wsi M., obręb geodezyjny S., gm. C.. Rada podkreśliła, że na żadnym etapie procedury planistycznej W. K. nie wnosił jakichkolwiek uwag i nie jest właścicielem żadnej nieruchomości objętej kwestionowanym planem.
W. K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargą na uchwałę Nr [...] Rady Gminy w C. z dnia 28 września 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr [...] oraz działek nr [...] i nr [...] położonych we wsi M., obręb geodezyjny S., gm. C.. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 3 ust. 1 ustawy, albowiem Gmina C. podejmując ją nadużyła władztwa planistycznego. W konsekwencji stawianych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że swój interes prawny wywodzi z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, gdyż zaskarżona uchwała ogranicza możliwości korzystania z prawa własności należącej do niego nieruchomości. Nieruchomość skarżącego położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie terenów objętych planem. Rozwiązania planu niweczą dotychczasowy charakter nieruchomości skarżącego, obniżają w sposób istotny wartość nieruchomości i legalizują uciążliwy dla tej nieruchomości sposób wykorzystywania nieruchomości, których dotyczy plan. W odniesieniu do zabudowy na działkach objętych kwestionowanym planem skarżący wyjaśnił, że cztery budynki rekreacji indywidualnej oraz budynek zaplecza przystani żeglarskiej wybudowane zostały nielegalnie, co zostało potwierdzone w odpowiedniej formie przez właściwe organy. Decyzje w przedmiocie warunków zabudowy dla wskazanych obiektów były kolejno uchylane przez sąd administracyjny, jako naruszające art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji Gmina C. wszczęła kosztowną procedurę planistyczną w celu ustalenia pożądanego przeznaczenia dla wskazanych działek.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy C. wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie podtrzymując stanowisko o braku interesu prawnego skarżącego w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi podkreślono, że skarżący na żadnym etapie procedury planistycznej nie składał jakichkolwiek wniosków lub uwag w zakresie czynionych w toku postępowania postanowień oraz nie jest właścicielem żadnej nieruchomości objętej planem. Wójt potwierdził poprawność i zgodność z prawem działań Gminy podejmowanych w ramach przeprowadzonej procedury planistycznej.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu do sprecyzowania interesu prawnego skarżącego oraz wskazania położenia jego nieruchomości względem nieruchomości objętych planem oraz jej aktualnego sposobu wykorzystania, skarżący w piśmie procesowym z dnia 8 stycznia 2013 r. wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], która znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie objętych kwestionowanym planem działek nr [...], nr [...], [...]. Naruszenie interesu prawnego wywodzi z art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego, gdyż zaskarżona uchwała ogranicza jego możliwości korzystania z prawa własności nieruchomości. Rozwiązania planu niweczą dotychczasowy charakter nieruchomości skarżącego, jako działki mieszkaniowej, obniżają jej wartość oraz legalizują uciążliwy dla nieruchomości sposób wykorzystania działek objętych planem.
Skarżący wskazał, że nieruchomość nabył na cele mieszkaniowe w otoczeniu nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkaniowe i letniskowe, a ustalenia planu legalizują samowolę budowlaną związaną z obiektami o charakterze usługowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr, 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została uchwała Rady Gminy C. Nr [...] z dnia 28 września 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr [...] oraz działek nr [...] i nr [...] położonych we wsi M., obręb geodezyjny S., gm. C. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2011 r. nr 149 poz. 3098).
Uprawnienie skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Z treści art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa a skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSP 2/2007 ONSAiWSA 2007/3, poz. 60). Skarżący wystosował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 13 września 2012 r., organ w dniu 8 października 2012 r. doręczył W. K. uchwałę z dnia 28 września 2012 r. w przedmiocie odpowiedzi na to wezwanie. Skarga została wniesiona w dniu 30 października 2012 r., skarżący zachował zatem termin do wniesienia skargi.
W pierwszej kolejności rozważenia wymagało oczy skarżący posiada interes w zaskarżeniu uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, iż stroną w postępowaniu wszczętym na jego podstawie może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia planu. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09 – dostępny na stronie internetowej www.cbois.nsa.gov.pl).
Skarżący nie jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym planem miejscowym. Jest on natomiast właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], która graniczy z działką nr [...] i znajduje się w sąsiedztwie działki nr [...] i [...]. W tej sytuacji, rozważenia wymagało czy skarżący posiada interes we wniesieniu skargi. Fakt położenia nieruchomości skarżącego poza obszarem objętym planem nie wyklucza możliwości uznania, że skarżący posiada interes we wniesieniu skargi. W przypadku bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości skarżącego z terenem objętym planem ustalenia planistyczne mogą bowiem spowodować, że nieruchomość objęta planem będzie w uwagi na jej przeznaczenie wywierała negatywny wpływ na nieruchomość sąsiednią.
Skarżący wywodził swój interes prawny z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, wskazując zaskarżona uchwała ogranicza możliwości korzystania z prawa własności należącej do niego nieruchomości. Przepis prawa sąsiedzkiego - art. 144 kodeksu cywilnego, regulujący sytuację kolizji interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości przewiduje, iż właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Ustalenia planistyczne przewidują realizację na terenie objętym planem przystani żeglarskiej.
Skarżący obawia się, że obiekt ten będzie wywoływał immisje w postaci hałasu na jego nieruchomość o przeznaczeniu mieszkaniowym. Niewątpliwie sąsiedztwo tego typu obszaru usługowego z obszarem mieszkaniowym może prowadzić do immisji i obniżać komfort pobytu na sąsiedniej nieruchomości. Fakt ten uzasadnia przyznanie skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi.
Stwierdzenie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy.
Ustawodawca powierzył gminom kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Z art. 3 ust. 1 ustawy wynika, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powołane przepisy statuują tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, polegającego na powierzeniu przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.
W ocenie Sądu, z okoliczności sprawy nie wynika, by uchwalony planem sposób zagospodarowania nieruchomości był sprzeczny z przepisami lub naruszał w sposób niedopuszczalny interesy właścicieli sąsiedniej nieruchomości.
W przepisach prawa brak jest zakazu umieszczania funkcji usług turystycznych w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Teren objęty planem, jak i nieruchomość skarżącego położone są nad jeziorem. Taka lokalizacja czyni naturalnym istnienie na tym obszarze przystani żeglarskiej i usług turystyki.
Podkreślić należy, że w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy w C. z dnia 26 września 1991 r. (Dz. Urz. Woj. Bydg. Nr 2, poz. 29 z dnia 30 stycznia 1992 r.), działki nr [...] i [...] przeznaczone były na usługi. Na działce nr [...] zlokalizowany był poprzednio ośrodek harcerski z miejscami noclegowym i gastronomią. Przewidziane w planie przeznaczenie terenu nie jest zatem nowym, nie związanym z dotychczasową wolą gminy, wprowadzeniem funkcji nigdy nie planowanej na tym terenie.
Skarżący realizując zabudowę mieszkaniową na sąsiedniej nieruchomości musiał zdawać sobie sprawę z ryzyka powstania w sąsiedztwie obiektów tego typu, jak objęte planem. Wskazać także należy, że w związku ze specyfiką położenia przystani wodnej nad jeziorem, hałasy związane z istnieniem takiego obiektu usługowego roznoszą się nie tylko na teren działki sąsiedniej, lecz większy teren położny przy linii brzegowej jeziora. Właściciele domów jednorodzinnym położonych nad jeziorem muszą zatem liczyć się z możliwością takiej immisji. Dodatkowo wskazać należy, że ich uprawnienia w tym zakresie chronione są w trybie art. 144 k.c. W świetle tego unormowania ocena zakłócenia korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę uwzględnia społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości i stosunki miejscowe. Położenie nieruchomości, w tym przypadku nad jeziorem, wpływa na stopień ochrony uprawnień właścicieli nieruchomości w zakresie tego rodzaju hałasu.
Gmina miała zatem prawo do podjęcia uchwały i przeznaczenia terenu objętego planem na usługi turystyczne w ramach przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, by podjęcie uchwały nastąpiło w wyniku nadużycia przysługujących gminie uprawnień planistycznych.
Wszczęcie przez organ gminy procedury planistycznej niewątpliwie pozostaje w granicach władztwa planistycznego gminy. Procedura ta wszczynana jest w celu określenia przeznaczenia terenów. Uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości jest niezbędne w sytuacji braku zabudowy na danym terenie i braku możliwości realizacji zabudowy nieruchomości, z uwagi na niespełnienie wymogów art. 61 ust. 1 ustawy, co uniemożliwia uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Co do zasady, brak jest zakazu wszczynania procedury planistycznej dla kilku działek, w których sąsiedztwie znajduje się zabudowa umożliwiająca zastosowanie normy art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celowość i słuszność takiego rozwiązania może budzić w poszczególnych przypadkach wątpliwości, z uwagi na możliwość zagospodarowania terenu na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Uchwalenie planu dla takich nieruchomości jest niewątpliwie uzasadnione w sytuacji, gdy gmina ma zamiar ukształtowania sposobu zagospodarowania tej nieruchomości w sposób odbiegający od nieruchomości sąsiednich. Właśnie taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie.
Wątpliwości budziła w niniejszej sprawie kwestia uprzedniego wybudowania obiektów przystani żeglarskiej na terenie objętym planem. Podkreślić należy, że w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz.1623 ze zm.) obiekty zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę nie stanowią samowoli budowlanej. Inwestorzy uzyskali w dniu 21 czerwca 2004 r. decyzję Starosty Powiatowego w C. o warunkach zabudowy, a w dniu 18 października 2004 r. decyzję o pozwoleniu na budowę. Budowa ta, jak wynika z zawiadomienia o zakończeniu budowy, została zrealizowana w okresie do 8 czerwca 2005 r. W wyniku wznowienia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w związku z brakiem udziału w tym postępowaniu W. K., Wojewoda decyzją z dnia 20 lipca 2012 r., po uchyleniu decyzji organu I instancji odmawiającej uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, jednak jej uchylenie nie jest w świetle art. 146 § 1 k.p.a. możliwe z uwagi na fakt, że od daty wydania decyzji upłynął okres 5 lat. Uchwalenie planu nie prowadzi zatem do umożliwienia legalizacji samowoli budowlanej.
Sąd rozważył także, że przewidzianego w planie przeznaczenia terenu nie można ocenić jako dostosowanego wyłącznie do celu inwestora, nie znajdującego uzasadnienia w zasadach kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy oraz potrzebach tego obszaru. Przeciwnie, takie przeznaczenie terenu odpowiadało uprzedniej, przed realizacją obiektów, woli organu gminy przeznaczenia tego terenu, wyrażanej w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżony plan stanowi kontynuację tego zamiaru.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę, jako niezasadną.