Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 7 października 2019 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z 29 kwietnia 2019 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 29 kwietnia 2019 r. Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku M. F., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce [..] położonej w P., gmina S. Organ stwierdził sprzeczność planowanego zamierzenia z przepisami uchwały Nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie. Zgodnie z § 5 pkt 8 tej uchwały na obszarze chronionego krajobrazu zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Nieruchomość zaś znajduje się w całości w strefie zakazu zabudowy w odległości 100 m od linii brzegowej rzeki C. Od tej decyzji odwołała się M. F., która podniosła, że w korespondencji prowadzonej z Wójtem Gminy nie wyjaśniono, czy zostały przeprowadzone badania dotyczące czystości potoku C. oraz, dlaczego nie można obejrzeć mapy terenu chronionego.
Zarzuciła, że teren strefy ochronnej nie został oznaczony tablicami i nie poinformowano właścicieli gruntów o ich obowiązkach wynikających z położenia gruntów w strefie ochronnej. Uchwała Sejmiku nie zawiera obrębów geodezyjnych, jedynie wymienia gminy S., S., S. Nie zawiera numerów działek objętych obszarem chronionym. Mapa będąca załącznikiem nie może stanowić źródła informacji o zakresie obszaru chronionego. Taka sytuacja, zdaniem strony, stawia pod znakiem zapytania ustalenie, czy jej działka położona jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu.
Organ odwoławczy prowadząc postępowanie ustalił, że za prowadzenie rejestru form ochrony przyrody odpowiedzialny jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, który udostępnił w systemie teleinformatycznym dane dotyczące granic Obszaru Chronionego Krajobrazu. Dane te są również udostępnione na stronie internetowej [..]. Ponadto na załączniku graficznym, którym dysponuje organ pierwszej instancji, określony jest obszar Obszaru Chronionego Krajobrazu w relacji do działki nr [..]. Biorąc to pod uwagę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 7 października 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 29 kwietnia 2019 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.
Organ wyjaśnił, że działka M. F. o nr [..] położona w P. gmina S. znajduje się na obszarze Obszaru Chronionego Krajobrazu wymienionego w uchwale Nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie. Na terenie tym wprowadzono między innymi zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Działka wnioskodawczyni znajduje się w całości w strefie zakazu zabudowy - w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzeki C., co wynika z mapy udostępnionej na stronach internetowych Urzędu Gminy [..]. Także okoliczność podnoszona przez M. F., że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja podziałowa z 6 września 1995 r. zatwierdzająca podział działki nr [...], z której wydzielono działkę letniskową o nr [...], nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy na tej działce, gdyż pozytywne rozpoznanie wniosku jest uwarunkowane spełnieniem łącznie wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej jako u.p.z.p).
Jak wskazało Kolegium, ustawodawca wprowadził wymóg zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi, obowiązującymi w dacie jej wydania (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy), obok pozostałych warunków, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1- 4 u.p.z.p., jakie musi łącznie spełniać planowane zamierzenie. Taki wiążący charakter mają przepisy ustawy o ochronie przyrody i przepisy wydanych na jej podstawie uchwał, które jako akty prawa miejscowego zawierają normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, bezwzględnie wiążące na całym wskazanym obszarze wszystkich potencjalnych jego adresatów, w szczególności właścicieli i użytkowników nieruchomości położonych na terenie obszarów chronionego krajobrazu, jak również organy administracji publicznej, które obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. W konsekwencji, sprzeczność inwestycji z jednym z tych warunków prowadzi do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, M. F., wnosząc o uchylenie decyzji, wskazała na podniesione już w postępowaniu administracyjnym zarzuty oraz postawiła nowe. Podniosła, że w piśmie Marszałka Województwa z 8 października 2019 znajduje się informacja, iż zakaz budowy na działce nr [...] istnieje od 1994 r. Zatem pozostająca w obrocie prawnym decyzja z 6 września 1995 r. Wójta Gminy zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] w P. na działki letniskowe w oparciu o ówcześnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego gminy wydana została z naruszeniem przepisów prawa. Pomimo zakazu budowy budynku letniskowego w odległości bliższej niż 100 m od cieku wodnego ok. roku 2002 r. zostały wydane pozwolenia na budowę budynków letniskowych na działkach nr [...] i [..]. Biorąc te okoliczności pod uwagę, przeświadczenie skarżącej o tym, że posiada działkę letniskową z prawem zabudowy, było w pełni uzasadnione.
Wójt Gminy wiedząc o zakazie zabudowy w odległości poniżej 100 m od cieku wodnego, obowiązującym od 1994 r., wydał decyzję z 6 września 1995 r., co spowodowało, że skarżąca kupiła działkę letniskową nr [...] w P. Co więcej, na sąsiednich działkach pozostających w tej samej strefie ochronnej została dopuszczona zabudowa letniskowa już po utworzeniu tej strefy, natomiast skarżącej odmawia się tego prawa. Reasumując, zaskarżona decyzja, zdaniem skarżącej, narusza jej prawo własności, choć nabyła działkę letniskową w dobrej wierze aktem notarialnym na podstawie cały czas będącej w obrocie prawnym decyzji podziałowej.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że podniesione w niej zarzuty nie mają wpływu na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że nie narusza ona przepisów wskazywanych przez skarżącą, sąd nie dostrzegł również takiego naruszenia prawa, które mogłoby stanowić podstawę stwierdzenia jej nieważności.
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy, odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...] w obrębie P., gmina S. Przyczyną wydania decyzji nieuwzględniającej żądania skarżącej było ustalenie, że planowany budynek zostanie usytuowany w strefie zakazu zabudowy w odległości 100 m od linii brzegowej rzeki C., wynikającego z uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa z 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie (Dz. Urz. poz. 2942, dalej powoływana jako uchwała Sejmiku), co w ocenie organów obu instancji stanowiłoby naruszenie przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.
Analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że organy obu instancji dokonały właściwej oceny zgromadzonego w badanej sprawie materiału dowodowego, trafnie przyjmując, że wydanie decyzji uwzględniającej wniosek skarżącej nie jest możliwe ze względu na sprzeczność z przepisami odrębnymi, która – stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. – wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku, gdy plan taki nie został uchwalony, realizacja inwestycji musi zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Jak wynika z akt sprawy i prawidłowych ustaleń organów, planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 4 u.p.z.p. Natomiast, pozostaje w sprzeczności z przepisami ochrony przyrody, wynikającymi z cytowanej wyżej uchwały Sejmiku. Wskazać przy tym należy, że ustawodawca nie wymienił enumeratywnie wszystkich przepisów prawa, z którymi powinna być zgodna decyzja o warunkach zabudowy, jednak w ocenie sądu, oczywistym jest, że zgodność ta musi odnosić się do wszystkich obowiązujących i funkcjonujących w systemie prawnym przepisów, bez względu na ich rangę. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że "do przepisów odrębnych zalicza się zatem wszelkie regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich i innych w zależności od położenia terenu objętego wnioskiem. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy sformułowanie "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" oznacza ocenę decyzji pod kątem niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także - jak wskazuje się w piśmiennictwie (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red.
Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 523-524) - brak relacji wykluczania się, niedostateczną spójność z normami prawa" (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2452/15, dostępny w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podstawą prawną wydanej uchwały Sejmiku jest art. 23 ust. 2 i 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obecne brzmienie: t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 55, dalej u.o.p.). Zgodnie z art. 23 ust. 2 u.o.p. wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 u.o.p., wynikające z potrzeb jego ochrony. Art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a) u.o.p. przewiduje m. in. możliwość wprowadzenia w ww. uchwale zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych (...). Na podstawie powyższej delegacji ustawowej, jak wynika z treści ww. uchwały Sejmiku na obszarach chronionego krajobrazu wymienionych w załączniku nr 1 do uchwały, w tym w odniesieniu do wymienionego pod poz. [..] Obszaru Chronionego Krajobrazu, wprowadzono w § 5 pkt 8 lit. a) zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek.
Ten zakaz nie ma zastosowania w sytuacjach opisanych w § 7 uchwały Sejmiku, tj. m. in. w zakresie który mógłby dotyczyć inwestycji skarżącej – w odniesieniu do obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach (pkt 1) oraz w odniesieniu do istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowym planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się modernizację istniejącego zainwestowania (rozbiórkę, odbudowę, nadbudowę poddasza użytkowego, przebudowę) w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód (pkt 5).
Analiza dokumentacji sprawy prowadzi do wniosku, że prawidłowe są ustalenia organów administracji obu instancji, że: 1) działka skarżącej w całości znajduje się w strefie 100 m od linii brzegu rzeki C., będąc jednocześnie w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu (por. załącznik do pisma wyjaśniającego do decyzji o warunkach zabudowy, stanowiący mapę w skali 1:1000 – k. 41 akt administracyjnych organu I instancji), 2) w tej sytuacji – zastosowanie znajduje zakaz sformułowany w § 5 pkt 8 lit. a) uchwały Sejmiku, 3) a jednocześnie – ze względu na to, że działka skarżącej nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi a inwestycja polega na budowie nowego obiektu letniskowego – nie znajdują do niej zastosowania wyłączenia od ww. zakazu, opisane w § 7 uchwały. W tej sytuacji, organy prawidłowo zastosowały przepisy dotyczące możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., dokonując prawidłowej ich wykładni w zakresie uznania, że wobec nie spełnienia jednego z warunków, które muszą zachodzić łącznie, zachodzi podstawa do odmowy ustalenia tych warunków na rzecz inwestycji skarżącej.
Argumenty skargi, nawiązujące do faktu wydania decyzji podziałowej z 6 września 1995 r., nie mają wpływu na prawidłowość wydanych w sprawie decyzji. Decyzja o podziale nieruchomości bowiem nie kreuje prawa do zabudowy. Podobnie, jak z faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do innych działek (sąsiednich), nie można wywodzić stanowiska o konieczności jej wydania w niniejszej sprawie – w sytuacji, gdy nie budzi wątpliwości fakt, że analizowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z powołanymi przepisami odrębnymi. Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika bezspornie, że w zakresie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p organ ustalający warunki zabudowy nie działa na zasadach uznania administracyjnego. Jest związany treścią tego przepisu w ten sposób, że w razie braku zgodności planowanej lokalizacji z przepisami odrębnymi, nie może wydać pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.