Uzasadnienie
Przedmiotem sprawy jest skarga J. M. i R. P.-M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 października 2016 r., nr [..].
Z akt sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 sierpnia 2004 r., nr [..], nakazał R. P.-M. i J. M. wykonać rozbiórkę obiektu budowlanego - domku letniskowego o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach w rzucie poziomym 5,75 x 6,3 m + 2,3 x 4,15 m, wraz ze związanymi z tym obiektem urządzeniem - sanitariatem (w.c.), o konstrukcji drewnianej i wymiarach w rzucie poziomym 1,3 x 2,0 m oraz urządzeniem pełniącym funkcję natrysku, obłożonego blachą, o wymiarach w rzucie poziomym 1,05 x 1,1 m - wzniesionych na terenie działki nr [..] w K., gmina Miasta, bez wymaganego pozwolenia na budowę
Z uwagi na niewykonanie przez zobowiązanych nałożonego obowiązku, w dniu 24 lutego 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował do J. M. i R. P.-M. upomnienie z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Upomnienie to zostało doręczone J. M. 17 marca 2015 r., a R. P.- M. w dniu 20 marca 2015 r.
Wobec dalszego niewykonania przez zobowiązanych nałożonego obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 11 czerwca 2015 r. wystawił wobec R. P.- M. i J. M. tytuł wykonawczy nr [..]. Tytuł ten został doręczony zobowiązanym w dniu 30 czerwca 2015 r.
Następnie, wobec dalszego uchylania się zobowiązanych od wykonania nałożonego na nich obowiązku, organ postanowieniem z dnia 22 września 2015 r., nr [..], nałożył na R. P. – M. i J. M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000,00 zł. Postanowienie zostało doręczone zobowiązanym w dniu 12 października 2015 r. W upomnieniu zawarto pouczenie, że wykonując nałożony obowiązek rozbiórki, zobowiązani unikną konieczności zapłaty wartości nałożonej grzywny.
Pismami z dnia 18 października 2015 r. zobowiązani wnieśli do organu I instancji pisma zatytułowane "Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 września 2015 r., nr [..]". Zgodnie z treścią tych pism organ ten uznał, że stanowią one zarzuty z art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.
W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 26 października 2015 r. nr [.], wydanym na podstawie art. 34 § 1 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), oddalił zarzuty wniesione przez R. P.-M. i J. M. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 11 czerwca 2016 r., bowiem w ocenie organu były one bezzasadne.
Organ wyjaśnił, że dokonując wyboru środka egzekucyjnego miał na uwadze jego celowość oraz uciążliwość dla zobowiązanych. Dlatego też, stosownie do art. 7 § 2 ustawy, zastosował najmniej uciążliwy środek egzekucyjny, a mianowicie grzywnę w celu przymuszenia wskazując, że w przypadku zastosowania wykonania zastępczego byłby on niewątpliwie środkiem bardziej uciążliwym. Zaznaczył przy tym, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, ale środkiem przymusu. Organ wskazał jednocześnie, że przy weryfikacji wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia znaczenie miał fakt, że zobowiązani uchylają się od wykonania nałożonego obowiązku od 11 lat.
Na powyższe postanowienie to R. P.-M. i J. M. w dniu 21 listopada 2015 r. wnieśli zażalenie, domagając się jego uchylenia i podnosząc, że nakładając grzywnę w celu przymuszenia organ nie wskazał przyczyn, dla których uznał ten środek za mniej uciążliwy, co narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa. W tym zakresie wskazali, że w aktach sprawy nie ma śladu potwierdzającego, że organ podjął próbę porównania skutków finansowych wykonania zastępczego i na tej podstawie określił środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Podnieśli także, że wierzyciel nie doręczył zobowiązanym wraz z postanowieniem (grzywna) wymaganego odpisu tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Skarżący zarzucili ponadto, że nie zostali zawiadomieni o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a przez to nie mieli możliwości zadawania pytań oraz składania na bieżąco wyjaśnień i wniosków. W zaskarżonym postanowieniu nie wskazano daty przeprowadzonych rzekomo oględzin.
Wyrokiem z dnia 27 lipca 2016 r. WSA w Gdańsku, orzekając w sprawie o sygn.. akt II SA/Gd 31/16 stwierdził nieważność postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 listopada 2015 r.
Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało, mimo że nie wniesiono zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 października 2015 r., co też przyznał sam organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Zażalenia skarżących wpłynęły bowiem do organu 26 listopada 2015 r. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 listopada 2015 r. obarczone jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co też skutkowało stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Okoliczność tę Sąd uwzględnił z urzędu, będąc do tego uprawniony na podstawie art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Rozpoznając zażalenia skarżących z dnia 21 listopada 2015 r., zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 października 2015 r. wskazując w uzasadnieniu, że podniesione przez zobowiązanych zarzuty są bezzasadne.
Organ odwoławczy wskazał, że o mniejszej dolegliwości grzywny w celu przymuszenia świadczy możliwość jej umorzenia w razie wykonania przez zobowiązanych egzekwowanego obowiązku, podczas gdy w przypadku zastosowania opcji wykonania zastępczego, tj. innego środka egzekucyjnego, byliby oni obciążeni "wszystkimi kosztami, przeważnie większymi, związanymi z wykonaniem za nich obowiązku rozbiórki obiektu". O tym, że wykonanie obowiązku pozwoli uniknąć konieczności zapłaty grzywny, zobowiązani zostali poinformowani w upomnieniu. Ponadto, po zapoznaniu się z aktami postępowania egzekucyjnego organ stwierdził, że w aktach tych znajduje się protokół oględzin zabudowy działki nr [..] w K., przeprowadzonych w dniu 23 października 2015 r. w celu ustalenia wykonania bądź nie obowiązku rozbiórki domku letniskowego i związanych z nim urządzeń. Mając natomiast na uwadze treść art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przepis ten dopuszcza doręczenie odpisu tytułu wykonawczego przed wydaniem postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego, co umożliwia zobowiązanemu zgłoszenie, w terminie 7 dni, zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zgłoszenie zarzutów zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu.
We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagają się uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 października 2015 r. oraz umorzenia błędnie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Podnieśli, że postanowienia te wydane zostały z naruszeniem: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016, poz. 23 ze zm. - dalej w skrócie jako "k.p.a.") oraz art 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędne zastosowanie; art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez brak szczegółowego uzasadnienia nałożenia grzywny w celu przymuszenia jako najłagodniejszego środka egzekucyjnego i jej wysokości; art. 7, art. 77 § 1, art. 9 k.p.a. i art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, tj. właściwych wymiarów budynków podlegającego rozbiórce; naruszenie zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) przez błędne przyjęcie, że w postanowieniu o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny, jak również organ nadzoru winien przedstawić swoje stanowisko odnośnie kwestii, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku niepieniężnego wynikającego z przepisów prawa budowlanego, co w konsekwencji prowadziłoby do badania uciążliwości tych środków, pomimo istnienia odrębnego trybu postępowania do badania tej kwestii; art. 7, art. 67, art. 68, art. 77 k.p.a., w szczególności art. 79 k.p.a. poprzez przeprowadzenie niepełnego postępowania dowodowego, jak m.in. przeprowadzenie czynności kontrolnych bez powiadomienia stron postępowania, błędne ustalenie stanu faktycznego; naruszenie zasady niezbędności z art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu administracyjnym w administracji poprzez niewłaściwą wykładnię, ponieważ obowiązek nałożony ww. grzywną nie może być wykonany ponieważ budynek wskazany w decyzji jako letniskowy nie istnieje w związku z tym postępowanie egzekucyjne jest bezprzedmiotowe; art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niedostarczenie odpisu tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 pkt 1 tej ustawy.
Uzasadniając tak skonstruowane zarzuty, skarżący podnieśli argumentację tożsamą z zawartą przez nich w zażaleniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że podniesione przez skarżących zarzuty w większości nie dotyczą istoty zaskarżonego postanowienia, świadczą natomiast o konsekwentnym uchylaniu się skarżących od wykonywania nałożonego na nich obowiązku. Zwrócił także uwagę, że wbrew twierdzeniom skarżących, ich zażalenie na postanowienie w sprawie zarzutu zostało rozpatrzone czwartego dnia od otrzymania przez organ w dniu 20 października 2016 r. prawomocnego Wyroku Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 31/16 stwierdzającego nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 listopada 2015 r., nr [..] w przedmiocie zarzutów dotyczących egzekucji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane.
Bezspornym w sprawie jest, że na skarżących R. P.-M. i J. M. ciąży obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego - domku letniskowego o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach w rzucie poziomym 5,75 x 6,3 m + 2,3 x 4,15 m, wraz ze związanymi z tym obiektem urządzeniem - sanitariatem (w.c.), o konstrukcji drewnianej i wymiarach w rzucie poziomym 1,3 x 2,0 m oraz urządzeniem pełniącym funkcję natrysku, obłożonego blachą, o wymiarach w rzucie poziomym 1,05 x 1,1 m - wzniesionych na terenie działki nr [..] w K., gmina Miasta, bez wymaganego pozwolenia na budowę, nałożony decyzją Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2004 r., nr [..].
Ze względu na niewykonanie nakazu rozbiórki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postepowanie mające na celu wyegzekwowanie tego obowiązku. Doręczył skarżącym upomnienia (20 marca i 17 marca 2015 r.) i tytuł wykonawczy (30 czerwca 2015 r.), a następnie postanowieniem z dnia 22 września 2015 r. nałożył na R. P. – M. i J. M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000,00 zł. Postanowienie zostało doręczone zobowiązanym w dniu 12 października 2015 r.
Pismami z 18 października 2015 r. zobowiązani wnieśli do organu "Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 września 2015 r., nr [..]".
Organ arbitralnie uznał, że powyższe pisma zawierają zarzut z art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Jednakże rozpoznając te "zarzuty" całkowicie pominął okoliczność, że termin do ich wniesienia (7 dni od doręczenia tytułu wykonawczego) upłynął 7 lipca 2015 r. długo przed wniesieniem zażaleń, a z treści pism jednoznacznie wynika, że stanowią one zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 września 2015 r.
W sprawie pojawiły się, w przekonaniu Sądu, istotne wątpliwości, czy w kontrolowanym postępowaniu organy rozpoznały środek odwoławczy, który rzeczywiście został wniesiony. Treść pism skarżących z 18 października 2015 r. w istocie budzi wątpliwości co do ich treści wobec niejednoznacznego sformułowania, w szczególności użycia w uzasadnieniu słowa "zarzuty", co w postępowaniu egzekucyjnym oznacza sformalizowany środek zaskarżenia uregulowany w przepisie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ i instancji uznał, że pisma zawierają zarzut z art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Należy jednak zwrócić uwagę na brak konsekwencji organów obu instancji, które rozpoznając zarzuty pominęły istotną okoliczność niezachowania przez skarżących terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia.
W przypadku otrzymania pisma, którego treść budzi wątpliwości, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, organ miał obowiązek wezwania jego autora do sprecyzowania jego treści.
O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a. winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska. W przedmiotowej sprawie organ powinien zatem wezwać skarżących do sprecyzowania, czy przedmiotem obu pism są zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, czy też zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 września 2015 r. w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia.
Dalsze postępowanie uwzględniać powinno rezultat powyższych ustaleń. Po sprecyzowaniu treści pism organy powinny przeprowadzić postępowanie w celu rozpatrzenia zarzutów, przy uwzględnieniu terminu do ich wniesienia albo rozpoznać zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 września 2015 r..
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a..