Uzasadnienie
W dniu 16 lipca 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił skarżących C. W. i M. W., że wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanego przez C. W. i M. W. budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. T. [...] w B na dz. nr [...], gmina P. G. Postanowieniem z dnia 4 października 2012r. nr [...] działając na podstawie art. 48 ust.3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r, Prawo budowlane (j. t. Dz. U. nr 243 z 2010r., poz. 1623 ze zm.) organ I instancji nałożył na inwestora M. W. obowiązek przedstawienia w terminie do 30 listopada 2012r. dokumentów dotyczących budynku gospodarczo-inwentarskiego, zlokalizowanego przy ul. T. [...](dz. nr [...]):
- - zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy budynku gospodarczo- inwentarskiego, zlokalizowanego w B. przy ul. T. [...] na działce nr [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- - czterech egz. projektu budowlanego dotyczącego ww. budowy(sporządzonego przez osobę posiadającą prawo do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie), sprawdzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem potwierdzającym wpis projektanta i osoby sprawdzającej projekt na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnego na dzień opracowania projektu,
- - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W pouczeniu do powyższego postanowienia organ wskazał, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w postanowieniu, organ nakaże w drodze decyzji rozbiórkę ww. obiektu wykonanego bez pozwolenia na budowę. Nadto organ wskazał, że przedłożenie wymienionych dokumentów traktuje się jak wniosek o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, a przed jej wydaniem na inwestorze ciąży obowiązek zapłaty opłaty legalizacyjnej (według wyliczenia organu opłata wynosi 25.000zł). Jednocześnie organ wskazał, że na postanowienie zażalenie nie przysługuje.
C. W. i M. W. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości i zarzucając organowi administracji naruszenie art. 7,8,9,11, 12§1 i 2 kpa i ustawy o ochronie gruntów rolnych, podnosząc, że wydawane w sprawie postanowienia i decyzje są oparte na fałszywych danych, a organy nie rozpatrują sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy złożony przez odwołujących i błędnie oceniają dowody złożone w sprawie, w szczególności plan realizacyjny.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 31 października 2012r, nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał art. 134 w związku z art. 144 kpa oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623) z dnia 7 lipca 1994r.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania w sprawie robót budowlanych wykonywanych na nieruchomości położonej w B., przy ul. T. [...] na działce nr [...].
Zgodnie z przepisem art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 kpa).
Przepis art. 48 ust. 3 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, na podstawie którego zostało wydane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 października 2012r. nie przewiduje możliwości złożenia zażalenia na tego rodzaju postanowienie. Tym samym ewentualne zaskarżenie tego postanowienia może nastąpić w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej sprawę. O braku możliwości wniesienia zażalenia strony zostały pouczone przez organ I instancji w treści wydanego postanowienia.
Zgodnie z przepisem art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 144 kpa do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Powołując się na powyższe organ odwoławczy orzekł jak w sentencji postanowienia. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że rozpatrując kwestię dopuszczalności zażalenia nie jest uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, w której wniesiono zażalenie.
M. W. i C. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie z dnia 31 października 2012r., wnosząc o rozstrzygniecie sprawy co do istoty, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz ustalenie, że postępowanie prowadzone jest przewlekłe i z naruszeniem prawa. Skarżący podnieśli, że postępowanie w sprawie jest prowadzone z naruszeniem prawa przez organy obu instancji, które nie rozpoznają sprawy co do istoty. Skarżący wskazał, że złożył plan realizacyjny opracowany zgodnie z wymogami art. 34 Prawa budowlanego, w którym opisany jest przedmiotowy budynek gospodarczy jako projektowany. Nadto w toku postępowania skarżący złożył kolejne pisma domagając się merytorycznego rozpoznania sprawy.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nadto organ odwoławczy wskazał, że prowadzone jest odrębne postępowanie w sprawie zgłoszenia przez organ I instancji sprzeciwu decyzją z dnia 18 maja 2012r. w sprawie zakończenia budowy domu jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa
Przedmiotem kontroli sądu pod względem zgodności z prawem jest w rozpoznawanej sprawie postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2012r. stwierdzające niedopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia 4 października 2012r. sprawy. Podkreślić należy, że przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ II instancji nie było rozpoznanie zażalenia skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania organu I instancji. Zażalenie na bezczynność czy też na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi środka zaskarżenia na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienie i jest zażaleniem odrębnym od zażalenia przewidzianego w art. 141 kpa. W swoim zażaleniu skarżący w sposób jednoznaczny wskazał na przedmiot zaskarżenia, a mianowicie opisane zażalenie z 4 października 2012r., składając opisane w nim zarzuty.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że jest ono zgodne z prawem. Sąd podziela w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
W pierwszej kolejności zważyć należy, że odwołanie (zażalenie) przysługuje od decyzji (postanowienia), gdy przepis tak stanowi. Zatem organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania (zażalenia) ma obowiązek dokonać oceny jego dopuszczalności, co prawidłowo uczynił organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie.
W myśl bowiem art. 141 § 1 kpa na postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego służy stronie zażalenie tylko wtedy, gdy przepisy prawa wprost przewidują taką możliwość. W przypadku pozostałych postanowień stosownie do art. 142 kpa strona może je kwestionować w odwołaniu od decyzji. Wydane w sprawie postanowienie o nałożeniu obowiązku podjęte zostało na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, który to przepis nie przewiduje możliwości jego zaskarżenia poprzez wniesienie zażalenia. O braku możliwości wniesienia zażalenia skarżący został poinformowany w treści postanowienia, w którym organ I instancji wskazał, "na niniejsze postanowienie zażalenie nie przysługuje ". Tym samym skarżący będzie mógł podważać prawidłowość wydanego postanowienia w odwołaniu od przyszłej podjętej przez organ I instancji decyzji administracyjnej.
W konsekwencji organ II instancji zobowiązany był do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia, albowiem przepisy prawa nie przewidują takiego środka zaskarżenia od ww. postanowienia. Ustalenie przez organ, że wniesiono zażalenie na postanowienie w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ obowiązek stwierdzenia w formie postanowienia, jego niedopuszczalności. Stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia nie zezwala na ocenę zaskarżonego postanowienia, jak i na rozpatrywanie zarzutów skarżącego przez organ odwoławczy.
Kontroli Sądu pod względem zgodności z prawem podlegało zaskarżone postanowienie z dnia 19 maja 2010r., które ma charakter proceduralny i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. W konsekwencji Sąd będąc związany przedmiotem zaskarżenia, nie może badać zasadności podnoszonych przez skarżącego zarzutów, iż nie dopuścił się samowoli budowlanej oraz orzekać co do istoty sprawy. Kwestia ta może bowiem stanowić przedmiot kontroli Sadu w przypadku ewentualnego zaskarżenia orzeczenia podlegającego zaskarżeniu w postępowaniu administracyjnym.
Mając powyższe na uwadze oraz działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.