Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 9 czerwca 2008 r., na podstawie art. 123 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) wstrzymał prowadzone przez T. K. roboty budowlane polegające na przebudowie mieszkania nr [...] w budynku przy ul. [...] w S., wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę, oraz nakazał inwestorowi przedstawienie w terminie 30 dni ekspertyzy technicznej dotyczącej dotychczas wykonanych robót.
W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek sąsiada, W. Ż., który poinformował o realizowaniu robót budowlanych na poddaszu budynku przy ul. [...] w S. bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W związku z tą informacją organ nadzoru w dniu 17 grudnia 2007 r. przeprowadził wizję lokalną i ustalił, że na poddaszu budynku przy ul. [...] w S. wykonano szereg robót budowlanych polegających na rozebraniu ściany wewnętrznej pomiędzy łazienką mieszkania nr [...] a strychem, oraz ściany pomiędzy ubikacją i strychem, a także usunięciu drzwi wejściowych wraz z częścią ściany oddzielającej strych od korytarza klatki schodowej. Ponadto stwierdzono, że wejście do ubikacji umiejscowiono na korytarzu klatki schodowej. Przystąpiono także do ustawienia nowej ściany wydzielającej część klatki schodowej o wymiarach ok. 0,39 m x ok. 2,5 m. Ustalono, że do dnia kontroli zrealizowano roboty budowlane polegające na wstawieniu 2 nowych ościeżnic wyposażonych w skrzydła drzwiowe. Wykonano także nową ścianę wraz z drzwiami wydzielającą ubikację od strychu, ustawiono nową ścianę wewnętrzną w pokoju od strony wschodniej, istniejący pokój podzielono na 2 pomieszczenia, kuchnię przebudowano na łazienkę, w części uprzednio istniejącej łazienki ustawiono ścianę z otworem drzwiowym, wykonano docieplenie połaci dachowej w obrębie uprzednio istniejącego strychu, w pokoju, po stronie wschodniej budynku, wykonano docieplenie od strony wewnętrznej połaci dachowej w obrębie dachu mansardowego, przebudowano także część instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej i elektrycznej.
Ustalono także, że roboty prowadzone są od marca 2007 r..
Ponadto ustalono, że w dniu 1 lutego 2008 r. Prezydent Miasta, pismem z dnia 2 stycznia 2008 r. wyraził sprzeciw w sprawie robót budowlanych zgłoszonych przez T. K., prowadzonych w lokalu mieszkalnym położonym przy ul. [...] w S. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę dnia 9 kwietnia 2008 r..
Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 marca 2008 r., nakazano wytrzymanie przedmiotowych robót. Następnie, po rozpoznaniu odwołania T. K., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 10 kwietnia 2008 r. uchylił powyższe postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia organu drugiej instancji wskazano wówczas, że zgodnie z oświadczeniem inwestora, roboty polegające na przebudowie mieszkania nr [...] i pomieszczenia strychowego przy ul. [...]w S. w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia były już zakończone, czyli brak było podstaw do ich wstrzymywania.
W czasie ponownej wizji lokalnej, przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji w dniu 6 czerwca 2008 r. stwierdzono, że przy ul. [...] w S. prowadzone są nadal roboty polegające na przebudowie mieszkania nr [...] i części strychu.
W związku z powyższym organ uznał za zasadne, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wstrzymanie prowadzonych przez T. K. robót budowlanych, do wykonywania których przystąpiono bez wymaganego pozwolenia na budowę, a także nałożenie na inwestora określonych obowiązków.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł T. K., zarzucając naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., polegające na braku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Wskazał również na naruszenie przepisów art. 8, art. 7, art. 10, art. 85, art. 89, art. 33 § 3, art. 36, art. 123 i art. 124 § 1 k.p.a., oraz przepisów prawa materialnego przez wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, mimo że inwestor prowadził je zgodnie z przepisami.
W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowe roboty prowadzone były zgodnie z wymaganym zgłoszeniem, którego kopia znajduje się w aktach sprawy. Roboty budowlane miały polegać na wymianie drzwi i futryn. T. K. wskazał także, że istotne w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy wykonywane roboty budowlane mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, bądź zagrożenie środowiska.
Podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak wskazania dokładnych podstaw faktycznych i przepisu prawa materialnego. Organ nie wyjaśnił bowiem, dlaczego prowadzone roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę.
Następnie zarzucił, że art. 50 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do robót zakończonych, zasadnym jest więc umorzenie toczącego się postępowania.
T. K. wskazał ponadto, że organ pierwszej instancji nie podał podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Oznacza to, że rozstrzygniecie zostało pozbawione konstytutywnych elementów, jakie ustawa wymaga dla prawidłowej struktury decyzji. Wywiódł także, że organ nadzoru nie rozpoznał sprawy co do istoty, ponieważ nie wskazał w stosunku do których z wymienionych prac posiada wątpliwości do ich charakteru prawnego i faktycznego. Stwierdził, że organ mimo istniejących wątpliwości, nie przeprowadził postępowania dowodowego w tej kwestii.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2008 r., na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu organ ten podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że przedmiotowe roboty stanowiły przebudowę w świetle przepisu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i wymagały pozwolenia na budowę.
Wskazał jednakże, że w trakcie postępowania doszło do naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezagwarantowanie stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.
Podkreślono, że w aktach sprawy znajduje się pismo pełnomocnika T. K. z dnia 9 maja 2008 r., z wnioskiem o przesłanie kopii pism złożonych w toku postępowania, jednakże z akt sprawy nie wynika, aby organ pierwszej instancji niniejsze kopie stronie przesłał, czy udzielił jej odpowiedzi na powyższe pismo.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że w imieniu T. K. podczas kolejnych wizji występowali E. K. oraz R. S., którzy złożyli stosowne pełnomocnictwa. Za niezasadne PINB uznał stanowisko organu pierwszej instancji, że złożone przez R. S. pełnomocnictwo, wobec nie wniesienia opłaty skarbowej, nie wywołało skutków prawnych. Podkreślono, że fakt nie złożenia opłaty winien być przez organ nadzoru budowlanego zgodnie z ustawą o opłacie skarbowej z dnia 16 listopada 2006r. (Dz. U. z 2006r. Nr 255, poz. 1635) zgłoszony do właściwego organu podatkowego.
Ponadto stwierdzono, że wydanie przez organ pierwszej instancji zaskarżonego postanowienia w dniu 9 czerwca 2008 r. podczas gdy wizja lokalna odbyła się w dniu 6 czerwca 2008 r. uniemożliwiało stronie odniesienie się do protokołu sporządzonego podczas wizji.
W ocenie organu odwoławczego powyższe uchybienia organu pierwszej instancji naruszające przepisy art. 10 i 77 k.p.a. uzasadniają uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Odnosząc się zaś do zarzutów przedstawionych w zażaleniu organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem, że roboty wykonywano na podstawie zgłoszenia, bowiem z akt sprawy jednoznacznie wynikało, że już podczas wizji w dniu 17 grudnia 2007 r. organ pierwszej instancji stwierdził wykonywanie robót. Zgłoszenie zaś wpłynęło do organu administracji architektoniczno-budowlanej w dniu dopiero 2 stycznia 2008 r., w trakcie przedmiotowych robót, nie mogło zatem odnieść skutku prawnego, co powoduje, że przedmiotowe roboty budowlane należy ocenić jako samowolne.
Podkreślono, że Prezydent Miasta decyzją z dnia 1 lutego 2008r. zgłosił sprzeciw w sprawie robót budowlanych objętych zgłoszeniem T. K., natomiast Wojewoda decyzją z dnia 9 kwietnia 2008 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy.
Organ nie podzielił również stanowiska strony postępowania, że przedmiotowe roboty budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę. W ocenie organu jednoznacznie ustalono, że przedmiotowe roboty stanowią przebudowę i w związku z tym wymagają pozwolenia na budowę.
Odnośnie argumentu dotyczącego ukończenia przedmiotowych robót budowlanych stwierdzono natomiast, że w czasie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 6 czerwca 2008r. przy udziale stron postępowania ustalono ponad wszelką wątpliwość, że roboty budowlane prowadzone przez T. K. w uprzednio istniejącym pomieszczeniu strychowym stanowiącym z mieszkaniem nr 28 integralną całość nie zostały ukończone. Ponadto stan tych robót wynika z dołączonej do protokołu wizji dokumentacji fotograficznej.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł W. Ż., właściciel mieszkania położonego bezpośrednio pod mieszkaniem T. K., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia w zakresie dotyczącym uchylenia nakazu wstrzymania robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczeń użytkowych na pomieszczenie mieszkalne przy ul. [...] w G. przez T. K. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wskutek wydania zaskarżonego postanowienia bezprawne roboty budowlane mogą być kontynuowane.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że zaskarżone postanowienie nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, ponieważ merytorycznego rozstrzygnięcia dokona organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skorzystanie zatem z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy decyzja, od której wniesiono odwołanie, była dotknięta jedynie uchybieniami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (art. 136 k.p.a.).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że powodem wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej były drobne uchybienia postępowania dowodowego, polegające na nie udzieleniu przez organ pierwszej instancji odpowiedzi na pismo pełnomocnika T. K. z dnia 9 maja 2008 r., a także wydanie przez organ pierwszej instancji zaskarżonego postanowienia w dniu 9 czerwca 2008 r. podczas gdy ostatnia czynność w postępowaniu, wizja lokalna, odbyła się w dniu 6 czerwca 2008 r., co uniemożliwiało stronie odniesienie się do protokołu sporządzonego podczas wizji.
Biorąc pod uwagę okoliczność, że co do zasady organ drugiej instancji jest także organem merytorycznym, a decyzja kasacyjna może być wydana jedynie w ściśle określonych przypadkach, należy wskazać, że nie było przeszkód w uzupełnieniu tych drobnych uchybień przez organ odwoławczy.
Skarżący T. K. miał możliwość zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu wizji lokalnej, w której uczestniczył jego pełnomocnik R. S., w treści zażalenia na decyzję organu pierwszej instancji, jednakże z treści zażalenia nie wynika, aby do tej czynności dowodowej zgłaszał jakiekolwiek uwagi. Natomiast uwagi sygnalizowane w piśmie z dnia 22 lipca 2008 r., uzupełniającym zażalenie, dotyczą jedynie daty rozpoczęcia robót, którą skarżący kwestionuje.
Także odpowiedź na pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 26 maja 2008 r., z wnioskiem o przesłanie kopii pism złożonych w toku postępowania, nie przekracza kompetencji organu odwoławczego. Zaznaczyć należy także, że zgłoszone w piśmie żądanie dotyczy protokołu z wizji lokalnej z dnia 17 grudnia 2007 r. w której uczestniczył ojciec skarżącego E. K. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.