Uzasadnienie
M. C. i K.C. złożyli skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 13 sierpnia 2020 r., sygn. [..], którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.
Zaskarżone postanowienie wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Postanowieniem z 14 lutego 2020 r. Wójt Gminy odmówił M. C. i K. C. wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestycji: "Rozbudowa budynku usługowego o taras konstrukcji drewnianej na terenie działki numer [..] położonej przy ul. M. w miejscowości S.".
Pismem z 27 lutego 2020 r. M. C. i K. C. złożyli zażalenie na powyższe postanowienie, żądając jego uchylenia i wydania zaświadczenia o żądanej treści, ewentualnie - przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z 6 kwietnia 2020 r., sygn. akt SKO [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.
Pismem z 19 maja 2020 r. M. C. i K. C. złożyli zażalenie na postanowienie Wójta Gminy z 14 lutego 2020 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na ww. postanowienie. Treść zażalenia z 19 maja 2020 r. okazała się taka sama jak w zażaleniu z 27 lutego 2020 r.
Postanowieniem z 13 sierpnia 2020 r., sygn. [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wskazano, że z akt sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie Wójta zostało skutecznie doręczone w dniu 21 lutego 2020 r., zatem termin do wniesienia zażalenia upływał w dniu 28 lutego 2020 r. Strony zostały prawidłowo pouczone w postanowieniu o terminie do wniesienia zażalenia. W konsekwencji zażalenie z 19 maja 2020 r., które nadano w placówce pocztowej 19 maja 2020 r., zostało wniesione po ustawowym terminie do wniesienia zażalenia. Niezależnie, postanowieniem z 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt SKO [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stronom przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.
W skardze na powyższe postanowienie Kolegium skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu i przedwczesne rozstrzygnięcie w sprawie, gdyż postanowienie w przedmiocie odmowy przewrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie stało się prawomocne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało wydaniem przez organ postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 13 sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy (sygn. SKO [..]), a także przedmiotowe postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Tym samym organ naruszył przepisy postępowania, ponieważ w ocenie skarżących wydanie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia jest możliwe jedynie po uprawomocnieniu się postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Stwierdzenie bowiem, że uchybiono terminowi wywołuje konsekwencje w postaci niemożliwości nadania biegu postępowaniu wywołanym wniesieniem odwołania bądź zażalenia po terminie. Zatem jakkolwiek postanowienie o odmowie przywrócenia terminu jest postanowieniem o charakterze wpadkowym, to dla postępowania głównego ma ono, zdaniem skarżących, doniosły charakter.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż podniesione w skardze.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 13 sierpnia 2020 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia zgodnie z art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a.
Przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że było ono dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. zaskarżone postanowienie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym.
Jak wynika z akt sprawy postanowienie organu I instancji, tj. Wójta Gminy z 14 lutego 2020 r. zostało doręczone skarżącym w dniu 21 lutego 2020 r. Zatem, stosownie do treści art. 141 § 2 k.p.a., termin do złożenia zażalenia upłynął w dniu 28 lutego 2020 r. Skarżący zaś nadali zażalenie z 27 lutego 2020 r. w dniu 29 lutego 2020 r., a więc jeden dzień po upływie ustawowego terminu do wniesienia zażalenia. W konsekwencji, postanowieniem z 6 kwietnia 2020 r., sygn. akt [..], Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. Z akt administracyjnych i uzasadnienia powyższego postanowienia wynika jednocześnie, że skarżący nie złożyli wówczas wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, który podlegałby rozpoznaniu w pierwszej kolejności. Powyższe postanowienie Kolegium o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia doręczono skarżącym w dniu 30 kwietnia 2020 r. prawidłowo pouczając, że jest ono ostateczne i przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie to nie zostało zaskarżone skargą do sądu administracyjnego.
Następnie, w dniu 19 maja 2020 r. skarżący nadali do Kolegium dwa pisma: wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia oraz zażalenie. Kolegium zaś, w następstwie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia wydało dwa postanowienia: postanowienie z 13 sierpnia 2020 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia (będące przedmiotem postępowania sądowego toczącego się pod sygn. II SA/Gd 770/20) oraz – będące przedmiotem niniejszej skargi – postanowienie z 13 sierpnia 2020 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia - po raz kolejny orzekające w tym samym przedmiocie.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zażalenie musi być wniesione w terminie. Rozpatrzenie odwołania (i odpowiednio zażalenia) wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 11/98, ONSA 1999/1/4). Terminy wnoszenia środków odwoławczych są terminami ustawowymi, a więc nie mogą być przedłużane ani skracane przez organ administracji publicznej, są zarazem terminami procesowymi obliczanymi według przepisów k.p.a. oraz terminami zawitymi, których upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. Wniesienie zażalenia po terminie może spowodować dwojakiego rodzaju skutki procesowe, w zależności od okoliczności sprawy i chronologii dokonywanych czynności procesowych. Jeżeli wnoszący zażalenie nie zwrócili się równocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia (art. 58 § 2 k.p.a.), organ odwoławczy jest obowiązany wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego – z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie na etapie wnoszenia zażalenia w piśmie z 27 lutego 2020 r. Znacznie częściej strony wraz z zażaleniem składają wniosek o przywrócenie terminu (art. 58 § 2 k.p.a.).
W takiej sytuacji, organ drugiej instancji, jak słusznie argumentuje się w skardze, musi najpierw rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu i wydać postanowienie w tej kwestii (przy czym na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu służy zażalenie – art. 59 § 1 k.p.a.). Dopiero kiedy zapadnie ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu – może postanowić o uznaniu odwołania (zażalenia) za wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu.
W okolicznościach niniejszej sprawy natomiast, strony najpierw wniosły zażalenie w piśmie z 27 lutego 2020 r., co do którego Kolegium wydało postanowienie z 6 kwietnia 2020 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. W dalszej zaś kolejności, skarżący wnieśli wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, a wraz z nim – zażalenie. W razie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, organ powinien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a. (co uczynił w postanowieniu z 6 kwietnia 2020 r.), w dalszej zaś kolejności, w razie ewentualnego wniesienia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, organ powinien rozpoznać ten wniosek według przepisów art. 58 i 59 § 2 k.p.a. W razie nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu – nie ma potrzeby ponownego orzekania w przedmiocie zażalenia tych samych stron, bowiem orzeczono o nim już uprzednio.
Zestawienie zaś wyżej wymienionych postanowień Kolegium z 6 kwietnia 2020 r. oraz z 13 sierpnia 2020 r. w zakresie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia prowadzi do wniosku, że organ dwukrotnie orzekł w tym samym przedmiocie, tj. w kwestii stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia oraz w odniesieniu do tych samych stron (skarżących).
Wypływająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje (i odpowiednio postanowienia) obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Z uwagi na swoją doniosłość zasada ta, zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego, została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) - tzw. res iudicata, przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy. Co prawda, powyższy przepis odnosi się do decyzji administracyjnych, jednakże w myśl art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109 -113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.
Okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje, wymaga ustalenia tożsamości ocenianych spraw. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony lub ich następcy prawni. Tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy oznacza tożsamość podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Zatem sankcja nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., będzie miała zastosowanie w przypadku zaistnienia tożsamości sprawy.
Istnienie w obrocie prawnym ostatecznego i prawomocnego aktu (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż nie zaskarżono postanowienia z 6 kwietnia 2020 r. do sądu) czyni niedopuszczalnym ponowne orzekanie przez organ w objętym nim zakresie. Oznacza to zarazem, że postanowienie z 13 sierpnia 2020 r. o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia przez skarżących, jako kolejne w tym samym przedmiocie, jest dotknięte ww. kwalifikowaną wadą prawną, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności. Zdaniem sądu, w sytuacji, kiedy organ odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, co do którego orzeczono już uprzednio o stwierdzeniu uchybienia terminowi do jego wniesienia, nie było potrzeby ponownego stwierdzania tej okoliczności prawnej poprzez wydawanie kolejnego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi. Ewentualnie, gdyby z okoliczności sprawy jasno wynikało, że strony domagają się ponownego orzeczenia w przedmiocie ich "kolejnego" zażalenia, a nie jest ono wyłącznie formalnym załącznikiem do zgłoszonego wniosku o przywrócenie terminu (co z treści ich zażalenia nie wynika) – uwzględniając fakt funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia z 6 kwietnia 2020 r. - należałoby rozważyć wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia.
Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 714 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które składają się: wpis sądowy w wysokości 200 złotych, 480 złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego (zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych) oraz 34 zł z tytułu opłaty skarbowej za pełnomocnictwa.
Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.