Uzasadnienie
Skarga R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 17 lipca 2023 r., nr SKO Gd/1894/23 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Starogardu Gdańskiego z 2 lutego 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką I. K., została wniesiona w następującym stanie sprawy:
Podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia przez organ I instancji był wiek I. K., w którym stała się ona osobą niepełnosprawną oraz brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją R. B. z zatrudnienia czy też jego niepodejmowania a opieką sprawowaną nad matką I. K. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji w kwestii zaistnienia w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust 1b u.ś.r.. W ocenie Kolegium nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art.17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z art. 32 ust.1 Konstytucji RP /wyrok z 21 pażdziernika 2014r., sygn.. K38/13 /. Odwołując się do judykatury Kolegium podniosło, że ww. wyrok przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która została przez TK uznana za niekonstytucyjną.
Natomiast organ odwoławczy przychylił się do stanowiska o brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją R. B. z zatrudnienia czy też jego niepodejmowania a opieką sprawowaną nad matką I. K. W dniu 4 stycznia 2023r. skarżący wniósł o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny -matką I. K. I. K. rocznik 1946 jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Legitymuje się orzeczeniem PZOd/sN w Starogardzie Gdańskim z 13 czerwca 2022r. i orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 7 października 2022r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Z przedłożonej dokumentacji medycznej wynika, że w dniu 6 września 2022r. I. K. przeszła operację amputacji nogi na wysokości uda z powodu cukrzycy, miała zawal serca. Oprócz tego choruje na cukrzycę, nadciśnienie tętnicze, ma problemy z sercem, miażdżycę, reumatyzm.
Według oświadczenia skarżącego matka jest częściowo samodzielna. Radzi sobie z czynnościami higienicznymi, jedzeniem, dawkowaniem i zażywaniem leków, robi sobie zastrzyki z insuliny. Skarżący pomaga jej przy myciu nalewając wodę do miski i pomaga umyć plecy. Matka zostaje sama w domu, gdy skarżący wychodzi np. po zakupy czy zarejestrować mamę do lekarza. Do zakresu wymaganych czynności skarżący zalicza: mycie poranne i wieczorne, manicure i pedicure, wymiana pieluchomajtek, przemywanie, zapobieganie odleżynom, pomoc w ubieraniu i przygotowywaniu ubrań, utrzymanie porządków wokół chorej, zmiana koszuli, pościeli, pranie, sprzątanie całego mieszkania, ćwiczenia gimnastyczne, podawanie leków (rozdrabnianie), oklepywanie, prowadzenie gospodarstwa domowego, zakupy, pranie, sprzątanie, gotowanie, wizyty u lekarza.
Odnośnie swojej sytuacji zawodowej złożył oświadczenie w dniu 16 stycznia 2023r., gdzie wskazał, że nigdzie nie pracuje i nie pobiera żadnych świadczeń. Pracował w grudniu 2022r. przy roznoszeniu ulotek. Gdy pracował, to jego mama była sama w domu. W razie potrzeby był pod telefonem. Obecnie opiekuje się mamą i pomaga jej w egzystencji. Dozuje tabletki rano i wieczorem, pomaga mamie, jak ją boli to ją masuje, chodzą o kulach. Pani I. jest osobą pampersowaną, cewnikowana i porusza się przy jego pomocy za pomocą kuli, ale nie wychodzi z domu. Od lutego 2023r. będzie miała rehabilitację w domu. Skarżący wraz z matką utrzymują się z jej emerytury. Stan zdrowia odwołującego się pozwala mu na sprawowanie opieki nad matką. Nie ma żadnego orzeczenia o niepełnosprawności.
Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 16 stycznia 2023r. w miejscu zamieszkania I. K. i skarżącego wynika, że pracownik socjalny zauważył, że pomimo swojej niepełnosprawności Pani I. jest częściowo samodzielna, dba o swoją higienę osobistą, myje się w łóżku, a syn przygotowuje jej tylko przybory. Raz w tygodniu prosi znajomą by pomogła jej umyć się pod prysznicem. Pani I. sama spożywa posiłki, które syn jej przygotowuje. Przyjmuje leki oraz sama robi sobie zastrzyk z insuliny. Pozostaje sama w domu, gdy syn wychodzi np. po zakupy. W ciągu dnia Pani I. czyta lub ćwiczy sama lub przy pomocy syna.
Skarżący podczas opieki nad matką przygotowuje posiłki, robi zakupy, sprząta mieszkanie, wykupuje leki, rejestruje matkę do lekarzy, wykonuje z nią ćwiczenia. Skarżący ma jednego brata mieszkającego za granicą. Brat przyrodni odwołującego się, Ł. ma żonę i troje dzieci i nie może wspierać matki finansowo. W ciągu roku dwa razy odwiedza matkę. Skarżący wraz z matką mieszkają w mieszkaniu tego brata, które 15 lat temu Pani I. przepisała na niego.
Skarżący podał, że opiekuje się matką, ale w grudniu 2022 r. pracował i również opiekował się nią. Był pod telefonem i pracował na terenie miasta Starogard Gdański. W razie potrzeby mógł przyjść do matki. Pracownik socjalny zauważył, że przy takim zaangażowaniu w opiekę, która w głównej mierze sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego, odwołujący się mógłby podjąć pracę, zakres czynności opiekuńczych jakich wymaga matka nie jest tak szeroki, że uniemożliwia zatrudnienie skarżącego.
Skarżący nie przedstawił dokumentów dotyczących zatrudnienia, bo jak wyjaśnił zgubił je. Ustalono jedynie, że odwołujący się był zarejestrowany w PUP i nie podejmował zatrudnienia. Zatrudniony był od 19 października 2021r. do 27 listopada 2021r. oraz od 1 do 31 grudnia 2021r.Organ I instancji ustalił jednak, że skarżący nie posiadał stałego zatrudnienia od 20 lutego 2009r., pozostawał zarejestrowany jako bezrobotny w PUP, podejmował sporadycznie prace dorywcze.
Organ odwoławczy oceniając powyżej ustalony stan sprawy uznał, że skarżący wykonywałaby wszystkie wskazane przez siebie czynności nawet, gdyby jego matka nie była osoba niepełnosprawną, bowiem opisywane czynności winien on wykonywać niezależnie od niepełnosprawności Pani I. Pani I. ma 77 lat i jest osobą schorowaną i choćby z tego powodu wymaga pomocy syna. Obowiązki w tym zakresie wynikają bowiem z moralnego obowiązku wspierania rodziców i osób starszych. Są to również obowiązki wynikające z przepisu art. 87 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W związku z tym taka opieka nie jest opieką, która uzasadnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium podkreśliło, że opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a jej zakres wykluczać możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, tak więc związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być rzeczywisty.
Skarżący posiada wykształcenie podstawowe, ale korzystał ze szkoleń prowadzonych przez PUP, wykonywał pracę w piekarni i zdaniem Kolegium mógłby podjąć zatrudnienie odpowiadające jego wykształceniu i możliwościom zawodowym.
Natomiast świadczenie pielęgnacyjne, z założenia, ma charakter rekompensaty za niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnację z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W niniejszym przypadku nie może pełnić takiej roli, bo nie istnieją ku temu przesłanki uprawniające do przyznania odwołującemu się prawa do tegoż świadczenia. Świadczenie to nie może stanowić dla skarżącego alternatywnego źródła dochodu. Trudno bowiem przyjąć by faktycznie sprawowana przez skarżącego opieka nad matką była rzeczywistą i jedyną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia.
Odwołujący się długo był bezrobotnym i korzystał z pomocy MOPS. Jest jednak, jak oświadczył osobą zdrową i może w związku z tym, zdaniem Kolegium, podjąć zatrudnienie. Skarżący ma dopiero 54 lata i powinien pracować, by otrzymać emeryturę. Świadczenie pielęgnacyjne w tym przypadku nie może stanowić jego zastępczego źródła dochodu.
We wniesionej skardze pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W uzasadnieniu pełnomocnik zakwestionował uznanie przez organy, że zakresu świadczonej przez skarżącego opieki wobec matki, nie wyklucza możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżanych decyzji z prawem.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390), zwanej dalej "u.ś.r." lub "ustawą", a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z powołanych wyżej unormowań wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18).
Omawiane świadczenie, co należy podkreślić, nie jest jednak przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia, powodowanych koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie wykonuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza aby opiekun miał możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.
Zadaniem organów była ocena, czy zakres sprawowanej opieki stanowi w niniejszej sprawie oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, powodując faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia w celu jej sprawowania. Do oceny w tym zakresie konieczne było stwierdzenie, czy istotnie powodem (celem) rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego była konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, tj. rozważenie tego, czy wymiar faktycznie sprawowanej przez skarżącego i koniecznej w związku ze specyfiką niepełnosprawności jego matki opieki rzeczywiście stoi na przeszkodzie możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia. Jedną z podstawowych bowiem przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej.
Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Wadliwie identyfikuje skarżący rozważania w tym zakresie jako kwestionowanie potrzeby opieki czy też kwestionowanie, że on tą opiekę świadczy. Ocenie podlega czy konieczne ze względu na stan zdrowia matki czynności wykonywane przez skarżącego w istocie uniemożliwiają mu podjęcie jakiejkolwiek pracy, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Tym samym analiza istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem zatrudnienia) wymaga oceny i zbadania kilku obszarów. Po pierwsze, istotny jest stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w tym w szczególności ocena zakresu czynności, które jest w stanie wykonać samodzielnie, a w jakim wymaga stałej i długotrwałej opieki. Przy czym ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza w żadnej mierze kwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może jednak wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21).
Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez Kolegium w zaskarżonej decyzji dotycząca sprawowanej przez skarżącego opieki i braku związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a zakresem niezbędnej sprawowanej przez niego opieki i pomocy matce jest prawidłowa.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z uwzględnieniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Posiada także orzeczenie orzecznika ZUS o tożsamej treści.
Zarówno organy, jak i Sąd, nie są uprawnieni w niniejszym postępowaniu do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności.
Z dokonanych przez organy ustaleń wynika jednak, że podopieczna – I. K. radzi sobie z większością czynności życia codziennego (samodzielne jedzenie i picie, zażywanie leków, robienie zastrzyków z insuliny, nie korzysta z toalety, jest pampersowana). Podopieczna nie porusza się samodzielnie, jest po amputacji nogi nad kolanem. Czynności opiekuńcze wykazane przez skarżącego w oświadczeniach składanych w toku postępowania skupiają się generalnie na wspieraniu matki w potrzebach życia codziennego, jak zakupy, umawianie wizyt, przygotowywanie posiłków, sprzątanie.
Natomiast skarżący od wielu lat jest osobą nieaktywną zawodowo, w grudniu 2022 r. roznosił ulotki na terenie miejscowości, w której zamieszkuje a matka wymagała takiego zakresu opieki jak w dacie składnia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i w toku postępowania, przy czym skarżący wyjaśnił, że był pod telefonem, ale matka sama przebywała w mieszkaniu.
Zgodzić się należy ze skarżącym, że treść orzeczenia o niepełnosprawności determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 tej ustawy, zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. zob. wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1334/21 oraz z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21).
Odnosząc powyższe rozważania do oceny przedmiotowej sprawy uznać należy, że ustalone przez organy okoliczności wskazują, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem w rzeczywistości jego matka nie wymaga opieki w tak znacznym zakresie, że wykluczałoby to możliwość podjęcia przez niego zatrudnienia choć w niepełnym zakresie. Pomimo znacznych ograniczeń zdrowotnych matka skarżącego radzi sobie pozostając sama w domu. Ponadto skarżący sam wskazał, że zostawiając matkę na czas wykonywania pracy zarobkowej "był pod telefonem" i nie wskazał na brak możliwości pozostawienia matki samej w domu. Gdyby sytuacja się zmieniła może skarżący zawnioskować do organu pomocy społecznej o przyznanie matce usług opiekuńczych, żeby mieć pewność wsparcia jej w czasie, gdy on sam będzie pracował.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku stron o rozpoznanie sprawy w tym trybie.
Powołane wyżej orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl.