Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 3 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 776/19

Uzasadnienie

Wojewoda, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej u.s.g.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy nr [..] z 7 sierpnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego W. domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie:

1. 1. § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), poprzez niezastosowanie w załącznikach graficznych do uchwały barwnego wypełnienia poszczególnych obszarów planu pozwalającego na rozróżnienie przeznaczenia danego terenu, w sytuacji, gdy na projekcie rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy stosować podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów w sposób przejrzysty, zapewniający czytelność projektu rysunku planu miejscowego, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony;
2. 2. art. 17 pkt 6 lit. b tiret 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 poz. 1945 ze zm. - zwana dalej "u.p.z.p.") w związku z art. 166 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) poprzez brak wystąpienia o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w sytuacji kiedy część obszaru objętego planem znajduje się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, co skutkuje koniecznością wystąpienia przez organ wykonawczy gminy w trybie art. 17 pkt 6 lit. b tiret 10 u.p.z.p. w związku z art. 166 ust. 2 pkt 5 Prawa Wodnego o uzgodnienie projektu planu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie;
3. 3. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez wskazanie w § 3 ust. 9 uchwały, że nie określa się parametrów i wskaźników zabudowy dla dopuszczonych ustaleniami planu obiektów budowlanych, obiektów energetyki, obiektów sakralnych, budowli rolniczych, sportowych, urządzeń wodnych, budowli obronnych, ochronnych, obiektów produkcyjnych, oczyszczalni ścieków, obiektów zaopatrzenia w wodę, w sytuacji, gdy dla tych obiektów oraz budowli konieczne jest określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu;
4. 4. art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez dopuszczenie w § 16 ust. 9 pkt 8, § 26 ust. 3 pkt 5 oraz § 27 ust. 2 pkt 8 uchwały lokalizacji obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW na terenach produkcyjnych oraz terenach zabudowy usługowej i techniczno-produkcyjnej bez jednoczesnego określenia granic terenów przeznaczonych pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz granic ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko;
5. 5. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez:
6. 1) dopuszczenie w § 26 ust. 3 pkt 2 i § 27 ust. 2 pkt 4 uchwały na kartach terenów oznaczonych symbolami U,P i P (tj. tereny zabudowy usługowej i techniczno-produkcyjnej oraz tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów) funkcji mieszkaniowej, w sytuacji gdy przeznaczenia te wzajemnie się wykluczają i powinny być rozgraniczone liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;
7. 2) dopuszczenie w § 28 ust. 2 pkt 1 uchwały na kartach terenów oznaczonych symbolem R.1 (tj. tereny użytkowane rolniczo, tereny rolnicze) również lokalizacji budynków mieszkalnych, obiektów usługowych oraz obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą bez określenia, że mają być związane z produkcją rolną, w sytuacji gdy funkcje terenów użytkowanych rolniczo, terenów rolniczych są funkcjami wykluczającymi jednoczesne zagospodarowanie tych terenów pod funkcje mieszkaniowe, usługowe czy gospodarcze niezwiązane z produkcją rolną, a w planie miejscowym rozgranicza się obowiązkowo tereny o różnych zasadach zagospodarowania;
8. 3) dopuszczenie w § 29 ust. 3 pkt 1 uchwały na kartach terenów oznaczonych symbolem RM (tj. tereny użytkowane rolniczo zabudowy zagrodowej) również lokalizacji obiektów usługowych oraz obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą bez określenia, że mają być związane z produkcją rolną, w sytuacji gdy funkcje terenów użytkowanych rolniczo zabudowy zagrodowej są funkcjami wykluczającymi jednoczesne zagospodarowanie tych terenów pod funkcje usługowe i gospodarcze niezwiązane z produkcją rolną, a w planie miejscowym rozgranicza się obowiązkowo tereny o różnych zasadach zagospodarowania;
9. 4) dopuszczenie w § 25 ust. 2 uchwały na karcie terenów oznaczonych symbolem U.8 (tj. tereny zabudowy usługowej) przeznaczenia fakultatywnego: tereny użytkowane rolniczo, obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, leśnych, lokalizacja obiektów małej architektury, tereny zieleni, w sytuacji gdy przeznaczenie podstawowe i przeznaczenia fakultatywne wzajemnie się wykluczają, a w planie miejscowym obowiązkowo określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;
10. 5) nierozgraniczenie w § 30 ust. 1 uchwały na kartach terenów oznaczonych symbolem R,WS (tj. tereny rolnicze oraz wód powierzchniowych śródlądowych) terenów rolniczych i terenów wód powierzchniowych śródlądowych, w sytuacji gdy przeznaczenia te wzajemnie się wykluczają i powinny być rozgraniczone liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;
11. 6) dopuszczenie w § 30 ust. 2 pkt 1 i 6 uchwały na kartach terenów oznaczonych symbolem R, WS (tj. tereny rolnicze oraz wód powierzchniowych śródlądowych - bez rozgraniczenia tych przeznaczeń) lokalizacji małej architektury, urządzeń wodnych i zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy w planie miejscowym obowiązkowo rozgranicza się tereny o różnych zasadach zagospodarowania;
12. 7) nierozgraniczenie w § 31 ust. 1 uchwały na kartach terenów oznaczonych symbolami R,ZL (tj. tereny rolnicze, lasy) terenów rolniczych i lasów, w sytuacji gdy przeznaczenia te wzajemnie się wykluczają i powinny być rozgraniczone liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;
13. 8) dopuszczenie w § 31 ust. 2 uchwały na kartach terenów oznaczonych symbolem R, ZL (tj. tereny rolnicze, lasy) przeznaczenia fakultatywnego: zabudowa zagrodowa, zabudowa gospodarki leśnej, przy jednoczesnym braku rozgraniczenia tych przeznaczeń, w sytuacji gdy przeznaczenie podstawowe i niektóre przeznaczenia fakultatywne wzajemnie się wykluczają, np. lasy i zabudowa zagrodowa, a w planie miejscowym obowiązkowo określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;
14. 9) dopuszczenie w § 31 ust. 3 pkt 7 uchwały na kartach terenów oznaczonych

R, ZL (tj. tereny rolnicze, lasy - bez rozgraniczenia tych przeznaczeń) lokalizacji budynków i urządzeń produkcji rolniczej, przetwórstwa rolno- spożywczego, budynków mieszkalnych, obiektów usługowych, agroturystycznych, obiektów małej architektury, sportu i rekreacji, obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą, w sytuacji gdy w planie miejscowym obowiązkowo rozgranicza się tereny o różnych zasadach zagospodarowania;

1. 10) nierozgraniczenie w § 39 ust. 1 uchwały na kartach terenów oznaczonych symbolem ZL,R,WS (tj. lasy, tereny rolnicze, tereny wód powierzchniowych) lasów, terenów rolniczych i terenów wód powierzchniowych, w sytuacji gdy przeznaczenia te wzajemnie się wykluczają i powinny być rozgraniczone liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;
2. 11) dopuszczenie w § 39 ust. 2 uchwały na kartach terenów oznaczonych symbolem ZL,R,WS (tj. lasy, tereny rolnicze, tereny wód powierzchniowych) przeznaczenia fakultatywnego: tereny rolnicze z rozproszoną zabudową zagrodową, urządzeń wodnych i zabudową gospodarki leśnej, przy jednoczesnym braku rozgraniczenia tych przeznaczeń, w sytuacji gdy przeznaczenie podstawowe i niektóre przeznaczenia fakultatywne wzajemnie się wykluczają, np. lasy i zabudowa zagrodowa, a w planie miejscowym obowiązkowo określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;
3. 12) dopuszczenie w § 39 ust. 3 pkt 4 uchwały na kartach terenów oznaczonych symbolem ZL,R,WS (tj. lasy, tereny rolnicze, tereny wód powierzchniowych -bez rozgraniczenia tych przeznaczeń) lokalizacji budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej, przetwórstwa rolno-spożywczego, budynków mieszkalnych, obiektów usługowych, agroturystycznych, obiektów małej architektury, sportu i rekreacji, obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą, w sytuacji gdy w planie miejscowym obowiązkowo rozgranicza się tereny o różnych zasadach zagospodarowania;
4. 6. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 i w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez:

1. 1) dopuszczenie w § 16 ust. 9 pkt 8 (przepisy ogólne), w § 26 ust. 3 pkt 5 (tereny zabudowy usługowej i techniczno-produkcyjnej, oznaczone symbolem U,P) oraz w § 27 ust. 2 pkt 8 (tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, oznaczone symbolem P) lokalizacji obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100kW, w sytuacji gdy na terenach odpowiadających w Studium swoim zakresem terenom oznaczonym w planie symbolami U,P i P brak jest informacji o rozmieszczeniu na tych obszarach urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW w studium ustala się ich rozmieszczenie;
2. 2) określenie w § 21 ust. 5 pkt 5 uchwały - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczone symbolem MW - wskaźnika minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni budowlanej na poziomie 25%, w sytuacji gdy w Studium dla tego obszaru, oznaczonego jako D.2 (obejmującego swoim zakresem obszar MW.1 z załącznika graficznego do planu) dla terenów zabudowy o dominującej funkcji mieszkaniowej wskaźnik ten określono na poziomie minimum 35% (strona 149 Studium);
3. 3) określenie w § 27 ust. 4 pkt. 4 i 5 uchwały - tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów oznaczone symbolem P i numerem wyróżniającym - wskaźnika minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni budowlanej na poziomie 10% dla terenów oznaczonych w załączniku graficznym do planu symbolami P.1 - P.7, zaś wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie do 70% dla wszystkich obszarów oznaczonych w załączniku graficznym do planu symbolami P i numerem wyróżniającym, w sytuacji gdy tereny oznaczone w załączniku graficznym do planu symbolami P.1, P.2 i P.3 odpowiadają swoim zakresem obszarom w Studium oznaczonym symbolem D.2, gdzie dla zabudowy o dominującej funkcji usługowo-produkcyjnej wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na poziomie minimum 20%, natomiast wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy określono na poziomie 45% (strona 149 Studium), a dla terenu oznaczonego w załączniku graficznym do planu symbolem P.8, odpowiadającego swoim zakresem obszarom oznaczonym w Studium symbolem A, dla zabudowy o dominującej funkcji usługowo-produkcyjnej wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu określono na poziomie 40% (strona 147 Studium);
4. 4) dopuszczenie w § 24 ust. 3 pkt 3 uchwały, dotyczącym kart terenów zabudowy usługowej oznaczonych symbolami U.5 i U.7, również funkcji mieszkaniowych w pomieszczeniach mieszkalnych, mieszkaniach, budynkach mieszkalnych, zaś w § 24 ust. 4 uchwały wskazano parametry i wskaźniki zabudowy dla zabudowy ogólnie, bez podziału na zabudowę usługową i mieszkaniową, co powoduje niezgodność w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy mieszkaniowej ze Studium, ponieważ w uchwale określono:
5. a) dla karty terenu oznaczonego symbolem U.5 wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej na poziomie 20%, w sytuacji gdy w Studium dla obszaru D.2 (w granicach którego położona jest karta terenu oznaczonego symbolem U.5) dla zabudowy o funkcji mieszkaniowo-usługowej wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na poziomie minimum 30% (str. 149 studium);
6. b) dla karty terenu oznaczonego symbolem U.7 wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej na poziomie 15% i wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie 40%, w sytuacji gdy w Studium dla obszaru F (w granicach którego położona jest karta terenu oznaczonego symbolem U.7) dla zabudowy o funkcji mieszkaniowo-usługowej wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na poziomie minimum 30%, a wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy określono na poziomie maksymalnie do 35% (str. 149 studium);
7. 5) dopuszczenie w § 26 ust. 3 pkt 2 uchwały, dotyczącym kart terenów zabudowy usługowej i techniczno-produkcyjnej oznaczonych symbolem U,P i numerem wyróżniającym, również funkcji mieszkaniowych, zaś w § 26 ust. 4 uchwały wskazano parametry i wskaźniki zabudowy dla zabudowy ogólnie, bez podziału na zabudowę usługową, techniczno-produkcyjną i mieszkaniową, co powoduje niezgodność w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy mieszkaniowej ze Studium, ponieważ w uchwale określono:
8. a) dla kart terenów oznaczonych symbolami U,P.1 i U,P.2 wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej na poziomie 20%, natomiast wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie 45%, w sytuacji gdy w Studium dla obszaru D.2 (w granicach którego położone są karty terenów oznaczonych symbolami U,P.1 i U,P.2) dla zabudowy o funkcji mieszkaniowej wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na poziomie minimum 35%, a wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy określono na poziomie maksymalnie do 35% (str. 149 studium),
9. b) dla karty terenu oznaczonego symbolem U,P.3 wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej na poziomie 25%, natomiast wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie 45%, w sytuacji gdy w Studium dla obszaru D.1 (w granicach którego położona jest karta terenu oznaczonego symbolem U,P.3) dla zabudowy o funkcji mieszkaniowej wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na poziomie minimum 30%, a wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy określono na poziomie maksymalnie do 35% (str. 149 studium);
10. 6) dopuszczenie w § 27 ust. 2 pkt 4 uchwały, dotyczącym kart terenów obiektów produkcyjnych, składów, magazynów oznaczonych symbolem P i numerem wyróżniającym, również funkcji mieszkaniowych, zaś w § 27 ust. 4 uchwały wskazano parametry i wskaźniki zabudowy dla zabudowy ogólnie, bez podziału na zabudowę obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i mieszkaniową, co powoduje niezgodność w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy mieszkaniowej ze Studium, ponieważ w uchwale określono:
11. a) dla kart terenów oznaczonych symbolami P.1, P.2 i P.3 wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej na poziomie 10%, natomiast wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie do 70%, w sytuacji gdy w Studium dla obszaru D.2 (w granicach którego położone są karty terenów oznaczonych symbolami P.1, P.2 i P.3) dla zabudowy o funkcji mieszkaniowej wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na poziomie minimum 35%, a wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy określono na poziomie maksymalnie do 35% (str. 149 studium);
12. b) dla kart terenów oznaczonych symbolami P.4, P.5, P.6 i P.7 wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej na poziomie 10%, natomiast wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie do 70%, w sytuacji gdy w Studium dla obszaru D.1 (w granicach którego położone są karty terenów oznaczonych symbolami P.4, P.5, P.6 i P.7) dla zabudowy o funkcji mieszkaniowej wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na poziomie minimum 35%, a wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy określono na poziomie maksymalnie do 35% (str. 149 studium); c) dla karty terenu oznaczonego symbolem P.8 wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej na poziomie 15%, natomiast wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie do 70%, w sytuacji gdy w Studium dla obszaru A (w granicach którego położona jest karta terenu oznaczonego symbolem P.8) dla zabudowy o funkcji mieszkaniowej wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na poziomie minimum 35%, a wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy określono na poziomie maksymalnie do 30% (str. 147 studium).

W skardze zawarto obszerne uzasadnienie sformułowanych zarzutów, z kolei w odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Gminy szczegółowo odniosła się do postawionych zarzutów nie uznając, aby Gmina w istotnym sposób dopuściła się naruszenia przepisów podczas procedowania planu.

W związku z wnioskiem Rady Gminy o skierowanie sprawy do postępowania uproszczonego oraz brakiem sprzeciwu Wojewody sprawa na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.), zaś uprawnione są do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związane zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), zaś odbywa się co do zasady z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie uchwalania aktu prawa miejscowego.

Sądowa kontrola legalności aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ogranicza się jedynie do badania ich zgodności z prawem, nie może natomiast dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych rozstrzygnięć.

Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) - zwaną dalej: u.s.g.. Powołana ustawa, która ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzając wymóg wyczerpania środków zaskarżenia przed wnoszeniem skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1 u.s.g.), nie przewiduje jednak takowego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżona uchwała nie podlegała dotąd sądowej kontroli legalności, stąd rozpoznawana jest w granicach określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1278/06). W przedmiotowej sprawie wiążącym przedmiotem zaskarżenia jest kwestionowana uchwała, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów (tak np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 85/11, LEX nr 896586).

W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego uprawniony był do jej zaskarżenia w trybie art. 93 u.s.g.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 3 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja normatywna stanowi więc wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, a zatem statuuje, że to rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazać przy tym jednak należy, że rada gminy w zakresie posiadanej samodzielności winna przestrzegać określonych w powyższej ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak bowiem wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 marca 2008 r. (sygn. akt IISA/Kr 31/08), podzielonym przez tutejszy Sąd - "ustalenia planu miejscowego, mimo, że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są znaczące zarówno dla gminy, jak i właścicieli nieruchomości i inwestorów".

Mając zatem na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sankcje związane z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie bowiem z powyższą regulacją normatywną naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy zaś wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

We wniesionej skardze jej autor podniósł w zarzut naruszenia art. 17 pkt 6 lit. b tiret 10 u.p.z.p., a więc zarzut dotyczący trybu sporządzania planu miejscowego. Pozostałe zarzuty zaliczyć należy do drugiej spośród wymienionych wyżej grup zarzutów – naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Z uwagi na wagę naruszenia procedury planistycznej zarzut z pkt 2 skargi zostanie oceniony przez Sąd jako pierwszy.

Wojewoda wskazał tutaj, że zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 10 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy występuje o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Zgodnie z art. 166 ust. 2 pkt 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 – dalej: Prawo wodne) projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wymagają uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Z dokumentacji planistycznej dołączonej do uchwały wynika, że część terenów objętych planem leży na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Zgodnie z art. 548 ust. 1 Prawa wodnego do projektów m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a także ich zmian, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie ustawy podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ogłoszono w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie o wyłożeniu projektu studium lub planu do publicznego wglądu - stosuje się przepisy dotychczasowe.

Ustawa Prawo wodne weszła wżycie 1 stycznia 2018 r., natomiast uchwała planistyczna została podjęta w oparciu o uchwałę Nr [..] Rady Gminy z dnia 16 kwietnia 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego W. w gminie K. Następnie ww. uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu została zmieniona uchwałą Rady Gminy Nr [..] z dnia 14 maja 2019 r. w sprawie zmiany uchwały nr [..] z dnia 16 kwietnia 2015 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego W. w gminie K. Obwieszczenie oraz ogłoszenie w prasie miejscowej o wyłożeniu projektu planu nastąpiło jednak 5 listopada 2018 r., a zatem już po wejściu w życie ustawy Prawo wodne.

Mając na uwadze powyższe wywodzi Wojewoda, że uchwała planistyczna powinna zostać uzgodniona z Wodami Polskimi w nowym trybie określonym w art. 166 ust. 2 pkt 5 Prawa wodnego. W przekazanych do organu nadzoru materiałach dokumentujących procedurę uchwalenia planu brak jest dokumentu potwierdzającego wystąpienie do Wód Polskich o uzgodnienie planu, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 10 u.p.z.p., co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia planu w rozumieniu art. 28 u.p.z.p.

Odnosząc się do tego zarzutu Rada Gminy wskazała, że jest chybiony, bowiem projekt planu został uzgodniony w zakresie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej jako organem właściwym i poprzednikiem prawnym Wód Polskich. W toku prac nad projektem planu miejscowego, w dniu 1 stycznia 2018 r., weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która zastąpiła dotychczasowe regulacje w zakresie procedury planistycznej i uzgodnienie w trybie art. 4a pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) w związku z art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie ustawy o planowaniu przestrzennym w brzmieniu przed dniem 1 stycznia 2018 r.

Dokonując oceny tego zarzutu Sąd wskazuje, że z uwagi na położenie części obrębu geodezyjnego W. na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią to na jego obszarze obowiązują zakazy i ograniczenia w zagospodarowaniu. W tej sytuacji poza sporem pozostaje, że projekt planu miejscowego tego obrębu geodezyjnego wymagał uzgodnienia z właściwym organem w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Zasadnie Rada Gminy powołała przepis art. 548 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, bowiem to jego treść przesądza o trafności zarzutu organu nadzoru. Zgodnie z art. 548 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, jeśli przed dniem jej wejścia w życie podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu miejscowego, ogłoszono w prasie miejscowej i dokonano obwieszczenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, należy stosować przepisy dotychczasowej ustawy Prawo wodne.

Cytowany przepis jednoznacznie przesądza, że można było zastosować w procedurze planistycznej tryb uzgodnienia z poprzednikiem prawnym Wód Polskich tylko jeśli przed dniem 1 stycznia 2018 r., czyli przed dniem jej wejścia w życie "nowej" ustawy Prawo wodne, podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu miejscowego, ogłoszono w prasie miejscowej i dokonano obwieszczenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu.

Z materiałów planistycznych wynika, że uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu podjęto 15 kwietnia 2015 r., zmieniono ją uchwałą z 14 maja 2019 r. poprzez ograniczenie terenu, dla którego sporządzano plan. Obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego W. datowane jest na dzień 2 listopada 2018 r. (wywieszone było od 5 listopada 2018 r. do 8 stycznia 2019 r.), w lokalnej prasie ogłoszone zostało w dniu 6 listopada 2018 r.. Bezsporne jest, że oba wydarzenia miały miejsce po dniu wejścia w życie "nowego" Prawa wodnego. Determinuje to wniosek, że projekt planu wymagał dla prawidłowej procedury planistycznej uzgodnienia z organem Wód Polskich przed ostatecznym uchwaleniem. Zarzut organu nadzoru należy uznać zatem za słuszny.

Oceniając wagę tego uchybienia zasadom sporządzania planu wskazać należy, że na tle unormowań u.p.z.p. procedura planistyczna ma charakter sformalizowanych i podejmowanych w określonej kolejności czynności proceduralnych, w ramach których można wyróżnić m.in. następujące etapy: podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1), ogłoszenie i zawiadomienie przez organ wykonawczy gminy o tej okoliczności oraz o możliwości składania wniosków do planu (art. 17 pkt 1 i 2), sporządzenie przez organ wykonawczy gminy projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i rozpatrzenie zgłoszonych wniosków (art. 17 pkt 4), a następnie zapewnienie przez ten organ wymogów co do współdziałania z właściwymi organami (art. 17 pkt 6), wprowadzenie zmian wynikających z uzyskanych opinii i uzgodnień (art. 17 pkt 9), ogłoszenie o wyłożeniu i wyłożenie projektu planu wraz z prognozą do publicznego wglądu (art. 17 pkt 9), zgromadzenie wniosków i uwag do projektu planu oraz ich rozpatrzenie (art. 17 pkt 11 i 12), wprowadzenie zmian do projektu wynikających z rozpatrzenia uwag i w niezbędnym zakresie ponowienie uzgodnień (art. 17 pkt 13), a w końcu przedstawienie przez organ wykonawczy gminy projektu planu radzie gminy do podjęcia odpowiedniej uchwały wraz z listą nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 14), ewentualne ponowienie w niezbędnym zakresie procedury planistycznej w przypadku stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu - w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu (art. 19), i ostatecznie podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie planu miejscowego wraz z rozstrzygnięciem uwag do projektu planu (art. 20 ust. 1).

Jak wynika z powyższego wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego kolejno dokonuje wskazanych w art. 17 u.p.z.p. czynności składających się na postępowanie planistyczne, w tym występuje o uzgodnienie projektu planu z wymienionymi w u.p.z.p. organami, m.in. z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (art. 17 pkt 6 lit. b tiret dziesiąte u.p.z.p.), a następnie wprowadza zmiany wynikające z dokonanych uzgodnień (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 24 u.p.z.p. organy, o których mowa m.in. w art. 17 pkt 6 u.p.z.p., w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego.

Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 1). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić (ust. 2).

Uzgodnienie, zgodnie z treścią przywołanych przepisów, stanowi zatem jeden z obligatoryjnych elementów postępowania planistycznego, a jego konsekwencją jest wynikający z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. obowiązek wójta, burmistrza lub prezydenta miasta wprowadzenia w projekcie zmian wynikających z dokonanych uzgodnień. Podstawę kontynuowania procedury w zakresie uchwalania planu miejscowego stanowi tylko pozytywne uzgodnienie lub uzgodnienie na określonych warunkach, wiążących organ wykonawczy, w zakresie konieczności wprowadzenia zmian w projekcie wynikających z tych warunków. Jedynie brak określenia przez organ, o którym mowa m.in. w art. 17 pkt 6 u.p.z.p. warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, uprawnia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do uznania, na podstawie art. 24 ust. 2 u.p.z.p., projektu planu miejscowego za uzgodniony. Ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega zatem na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu.

Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, w tym z właściwym organem w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może więc skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2024/12 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Pominięcie zaś stanowiska organu uzgadniającego, stanowi tak istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, że co do zasady skutkuje ono stwierdzeniem nieważnością uchwały w sprawie planu miejscowego.

Jak już wyżej wywiedziono w kontrolowanej sprawie przyjąć należy, że uzgodnienie z organem właściwym w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nie miało miejsca. Argumentacja pełnomocnika Rady Gminy, że pozostawało w mocy uzgodnienie z poprzednikiem prawnym organu właściwego po 1 stycznia 2018 r. jest wadliwa z uwagi na treść art. 548 Prawa wodnego.

Sąd z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nie objętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w związku z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. Natomiast analiza treści zaskarżonej uchwały pod kątem postawionych przez skarżącego zarzutów doprowadziła Sąd do przekonania, że zarzuty skargi w części okazały się zasadne.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi dotyczących merytorycznej zawartości planu miejscowego (część tekstowa, graficzna, załączniki) to zarzut z pkt 1 skargi odnoszący się do braku zastosowania w załącznikach graficznych barwnego wypełnienia poszczególnych obszarów planu pozwalających na rozróżnienie przeznaczenia danego terenu Wojewoda uzasadnił, że ze względu na skalę oraz duży obszar, który planem jest objęty, bezbarwne załączniki graficzne do planu są nieczytelne, a zatem nie spełniają podstawowych wymogów w zakresie ustalenia przeznaczenia terenów objętych planem.

W odpowiedzi organ uchwałodawczy wyjaśnił, że rysunek planu miejscowego części obrębu geodezyjnego W. (załącznik graficzny do uchwały) sporządzono w sposób czytelny, w odpowiedniej skali 1:1000, zgodnie z warunkami określonymi w § 5,6,7,8,9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej rozporządzenie w sprawie projektu). Zaznaczyła pełnomocnik Rady, że w szczególności, w związku ze specyfiką i zakresem ustaleń, mając na uwadze względy racjonalnego i oszczędnego postępowania, rysunek sporządzono zgodnie warunkami określonymi w §9 ust. 2,3,4,5 rozporządzenia w sprawie projektu. Zastosowano mieszane oznaczenia barwne i jednobarwne oraz literowe i cyfrowe (zgodnie §9 ust. 4). Zastosowana jednobarwna i barwna technika graficzna wystarczająco i czytelnie wyjaśnia ustalenia planu, w tej sytuacji stosowanie barwnych oznaczeń nie jest wymagane (zgodnie §9 ust.5).

Wydruk rysunku w skali 1:1000 wykonany na wielkoformatowej drukarce monochromatycznej dołączono do dokumentacji planistycznej. Pełnomocnik Rady wskazała, że przedmiotowa uchwała zawierała załączniki graficzne obejmujące barwne oznaczenia graficzne. Projekt w wersji ostatecznie uchwalonej 7 sierpnia 2019 r. (z załącznikiem częściowo barwnym), został w dniu 30 lipca 2019 r. przekazany radnym gminy. Taka też wersja została podjęta na sesji Rady Gminy dnia 7 sierpnia 2019 r. (załączniki w formacie pdf). Tym samym za obowiązujące ustalenie m.p.z.p. obrębu W. oraz załączników graficznych należy uznać treść zawartą w wersji uchwalonej na posiedzeniu Rady Gminy w dniu 7 sierpnia 2019 r., a nie błędnie wysłany do Wojewody wydruk czarno-biały.

W świetle wyjaśnień pełnomocnika Rady Sąd uznaje zarzut naruszenia § 9 ust. 1 i ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przekroczenia władztwa planistycznego za nieuzasadniony. W otrzymanych przez sąd materiałach znajduje się rysunek planu z częściowo naniesioną kolorystyką, zaś część bez kolorystyki jest na tyle czytelna, że można ustalić jednostki planistyczne i ich granice. Mimo wszystko brak zachowania kolorystyki dla oznaczenia terenów o konkretnym przeznaczeniu doprowadziło do naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie projektu planu, gdyż terenowi oznaczonemu w kontrolowanym planie symbolem literowym R,Zl (tereny rolnicze, lasy, tereny wód powierzchniowych śródlądowych) przypisano białe oznaczenie barwne, podczas gdy kolor biały jest zarezerwowany dla terenów dróg publicznych.

W tej sytuacji, zdaniem sądu, wybrane oznaczenie barwne dla jednostki planistycznej oznaczonej symbolem R/Zl z pewnością nie nawiązuje do oznaczeń wynikających z cytowanego rozporządzenia i załącznika nr 1 do niego, co prowadzi do wniosku, że doszło do naruszenia cytowanych przepisów.

W pkt 3 skargi organ nadzoru sformułował zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez wskazanie w § 3 ust. 9 uchwały, że nie określa się parametrów i wskaźników zabudowy dla dopuszczonych ustaleniami planu obiektów budowlanych, obiektów energetyki, obiektów sakralnych, budowli rolniczych, sportowych, urządzeń wodnych, budowli obronnych, ochronnych, obiektów produkcyjnych, oczyszczalni ścieków, obiektów zaopatrzenia w wodę, podczas gdy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nakazuje, aby w planie miejscowym zawarte były obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalna i minimalna intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalna wysokość zabudowy, minimalna liczba miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Zdaniem Wojewody skoro w planie dopuszcza się kształtowanie zabudowy poprzez sytuowanie budynków oraz innych obiektów budowlanych, to zgodnie z przytoczonym przepisem ustawy należy określić wszystkie obligatoryjne zasady kształtowania tej zabudowy i odpowiednie wskaźniki, czego Rada zaniechała.

Odpierając ten zarzut pełnomocnik Rady wskazała, że Wojewoda w skardze przytoczył treść §3 ust. 9 uchwały umieszczony w części ogólnej aktu normatywnego.

Podczas gdy szczegółowe zapisy w kartach terenu określają wszystkie obligatoryjne zasady kształtowania zabudowy i odpowiednie wskaźniki zgodnie z uwarunkowaniami obszaru z uwzględnieniem wymagań, o jakich mowa w treści art.15 ust.2 pkt 6 ustawy u.p.z.p. Przykładowo wskazano na parametry i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu zawarte w § 19 ust.4, §20 ust.6, §21 ust.5, §22 ust4, §23 ust.4, §24 ust.4, §25 ust.4, §26 ust.4, §27 ust.4, §28 ust.3, §29 ust.4, §30 ust.3, §31 ust5, §36 ust.3, §38 ust.6, §39 ust.5.

Oceniając ten zarzut zaznaczyć należy, że przepis a art. 4 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Art. 15 ust. 2 pkt 6 w obowiązującym brzmieniu statuuje obowiązek określenia w planie zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Z kolei w świetle § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie projektu planu ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

W doktrynie wskazuje się, że użycie w art. 15 ust. 2 zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności w uzasadnionych przypadkach odstępstw od tej zasady. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu i charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2, ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (...). W przypadku odstąpienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od określenia któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, np. w uzasadnieniu uchwały" (A. Kosicki, Komentarz aktualizowany do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, teza 9, LEX/el.; por. też powołane tam orzecznictwo).

Niemniej jednak brak któregokolwiek z wymaganych ustaleń - w tym ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem bądź też wręcz do jego niewykonalności (por. tamże, teza 24).

Kwestionowany przez Wojewodę zapis jest przede wszystkim wadliwie sformułowany, gdyż w istocie wskazuje, że w planie nie określono parametrów i wskaźników zabudowy dla wymienionych tam obiektów, gdyż plan nie przewiduje ich lokalizacji na terenie objętym opracowaniem albo ich określenie zostało przewidziane w innych jednostkach planistycznych, określonych w planie. Zapis ten ocenić należy jako zbędny w treści planu, nic nie wnoszący, a wręcz wprowadzający w błąd. Natomiast nie można temu zapisowi przypisać naruszenia jakiegokolwiek przepisu. Tym samy tak sformułowany zarzut ocenia sąd jako chybiony.

Kolejny zarzut (pkt 4 skargi) dotyczy naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. W § 16 ust. 9 pkt 8 uchwały dopuszczono lokalizację obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW na terenach produkcyjnych (oznaczonych na rysunku symbolem P), terenach zabudowy usługowej i techniczno-produkcyjnej (oznaczonych na rysunku symbolem U,P).

Następnie wskazano, że: "uszczegółowienie okoliczności realizacji inwestycji - zgodnie z przepisami odrębnymi". W przepisach dotyczących konkretnych kart terenów (§ 26 ust. 3 pkt 5 i § 27 ust. 2 pkt 8 uchwały) powielono zapis dopuszczający lokalizację obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW. W uchwale, zarówno w części tekstowej jak i graficznej, nie określono granic terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz granic ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko, co stanowi istotne w ocenie organu nadzoru naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, tj. art. 15 ust. 3 pkt 3 a u.p.z.p. Za spełnienie wymogu określenia granic stref ochronnych nie można zdaniem Wojewody uznać ustaleń zawartych w § 16 ust. 9 pkt 8 uchwały, gdzie wskazano, że "strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie i zagospodarowaniu terenów w związku z eksploatacją tych urządzeń powinny zawierać się w granicach terenów, gdzie dopuszcza się lokalizację obiektów, oraz terenów, do których inwestor posiada tytuł prawny, zgodnie z przepisami odrębnymi".

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady wskazała, że ustalenia planu w zakresie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii wynikają z rozpoznanych potrzeb, uwarunkowań i ustaleń obowiązującego studium. Rada Gminy stwierdziła, że w tym przypadku nie ma potrzeby ustalania granic stref ochronnych i innych. Zgodnie z planem miejscowym granice wyznaczają linie rozgraniczające wskazanych terenów i granice terenów, do których inwestor posiada tytuł prawny.

Analizując ten zarzut wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Stosownie zaś do art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się przeznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium określa się ich rozmieszczenie. W przypadku zatem, gdy przewidziano przeznaczenie konkretnych obszarów gminy, na których będą rozmieszczone elektrownie wiatrowe o mocy przekraczającej 100 kW, wyznaczyć także należy w studium ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu terenu. Z treści przepisu art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika obowiązek rozmieszczenia stref ochronnych w wypadku wyznaczenia obszarów, na których rozmieszczane mogą być urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW.

Takie rozumienie przepisu wynika już chociażby z jego literalnego jego brzmienia. Przepis składa się z dwóch części – jedna dotycząca wyznaczania obszarów na których rozmieszczane będą urządzenia oraz – druga dotycząca wyznaczania stref ochronnych, połączonych są spójnikiem "także". W językoznawstwie spójnik "także" uważany jest za nieodmienną część mowy łączącą zdania lub ich części, zaliczany do spójników łącznych, takich jak "i", "oraz". Wobec powyższego, wyznaczając tereny pod urządzenia odnawialnych źródeł energii, należy wyznaczyć ich rozmieszczenie oraz strefy ochronne w studium.

W orzecznictwie nie jest kwestionowane, że organ uchwałodawczy gminy przy ustalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może przewidzieć wyznaczenie na terenie gminy obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (czyli m.in. elektrownie wiatrowe, farmy fotowoltaiczne, biogazownie), a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Wtedy też powinien w studium ustalić rozmieszczenie takich obszarów. Jeżeli takie obszary zostaną w studium wyznaczone to wówczas w treści uchwalonego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania powinny być określone zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. granice terenów pod budowę tego typu urządzeń i ich stref ochronnych (por. wyrok NSA z 2 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2807/16 i z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1470/18).

Obowiązek ustalenia stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania na środowisko, w przypadku wyznaczenia terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jest w planach miejscowych niekwestionowany. Brak wyznaczenia stref ochronnych w planach miejscowych prowadziłoby do przekazania procesu decyzyjnego w tym zakresie inwestorowi na etapie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę konkretnej elektrowni, a to w świetle przepisów art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. jest niedopuszczalne. Wobec powyższego wyznaczenie stref ochronnych winno następować już w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wynika w zasadzie wprost z art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Powyższe zatem należy odnieść przede wszystkim do postanowień studium, które jest pierwotnym źródłem ustaleń w zakresie dopuszczenia lokalizacji obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Na stronach 146 - 147 tego studium zawarto ustalenia, zgodnie z którymi: w granicach gminy dopuszcza się lokalizację innych obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW, w szczególności biogazowni i ogniw fotowoltaicznych. Dopuszcza się lokalizację tych obiektów w szczególności w terenach produkcyjnych i produkcyjno - usługowych użytkowanych obecnie w ten sposób, przeznaczonych na ten cel w obowiązujących planach miejscowych i wskazywanych w studium obszarach, tzw. nowych terenach inwestycyjnych (jako instalacje wolnostojące), a także w wyznaczonym w studium docelowym obszarze zwartej zabudowy wsi, jako instalacje ogniw fotowoltaicznych montowane na budynkach. Strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie i zagospodarowaniu terenów w związku z eksploatacją tych urządzeń powinny zawierać się w granicach terenów, gdzie dopuszcza się lokalizację obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW oraz terenów, do których inwestor posiada tytuł prawny.

Przewiduje się także możliwość budowy urządzeń wykorzystujących energię słoneczną do produkcji energii elektrycznej - ogniw fotowoltaicznych w zespołach, tzw. farmach solarnych, na gruntach rolnych niezabudowanych, poza obszarami wyznaczonymi jako rozwojowe w gminie, tam gdzie badania środowiska wykażą potencjał do produkcji energii ze słońca oraz gdzie będzie możliwość odprowadzenia wytworzonej energii do sieci elektroenergetycznej. Na obszarze gminy przewiduje się możliwość lokalizacji lokalnych biogazowni i innych instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego - paliwa gazowego otrzymywanego z surowców rolniczych, produktów ubocznych rolnictwa, płynnych lub stałych odchodów zwierzęcych, produktów ubocznych lub pozostałości przemysłu rolno - spożywczego lub biomasy leśnej w procesie fermentacji metanowej. Lokalizacja takich obiektów nie została ustalona; konieczne jest sporządzenie stosownych analiz w celu poszukiwania optymalnej lokalizacji.

Konfrontacja postanowień studium w zakresie dopuszczalności lokalizacji obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW obrębu W. z postanowieniami kontrolowanego planu w pierwszej kolejności wymaga zaznaczenia, że dokument obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy w obszarze, dla którego został sporządzony zaskarżony m.p.z.p. wskazuje, że m.in. obręb W. jest predysponowany dla lokalizacji elektrowni wiatrowych (str. 134). Jednocześnie studium determinuje, że zmiany miejscowych planów dla tych obszarów należy sporządzać w przypadku przystępowania dla realizacji inwestycji w zakresie budowy elektrowni wiatrowych. Co do pozostałych obiektów produkujących energię ze źródeł odnawialnych to studium statuuje, że obszar oddziaływania tych przedsięwzięć zawiera się w wyznaczonych w studium obszarach. W planie zostały wyznaczone strefy ochronne poprzez wskazanie, że strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie i zagospodarowaniu terenów w związku z eksploatacją tych urządzeń powinny zawierać się w granicach terenów gdzie dopuszcza się lokalizację obiektów oraz terenów do których inwestor posiada tytuł prawny.

Dokonując oceny prawidłowości zapisów planu w porównaniu z zapisami Studium zaznaczyć należy, że Studium dzieli źródła produkujące energię ze źródeł odnawialnych na instalacje farm wiatrowych i pozostałe źródła (fotowoltaika i biogazownie) dopuszczając ich lokalizację odmiennie. Pomimo wskazanie obszaru W. jako predysponowanego pod lokalizację farm wiatrowych to w Studium te lokalizacje nie zostały określone, nie sprecyzowano ich ani w części tekstowej, ani graficznej (jedynie wyznaczono tereny do potencjalnych badań w kierunku lokalizacji elektrowni wiatrowych). Oznacza to, że w istocie na obszarze objętym postanowieniami planu nie jest dopuszczalna lokalizacja elektrowni wiatrowych o mocy ponad 100 kW, a byłaby możliwość lokalizowania innych źródeł. Tym samy należy uznać, że plan nie wprowadzając tego rozróżnienia, a dopuszczając lokalizację wszelkich źródeł produkujących energię ze źródeł odnawialnych nie koreluje z postanowieniami Studium.

Co prawda zapisy planu, że dopuszcza się lokalizację obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW na terenach obiektów produkcyjnych (oznaczonych symbolem P) terenach zabudowy usługowej i techniczno-produkcyjnej (oznaczonych symbolem U,P) nie są sprzeczne ze Studium to w tej sytuacji, bez uszczegółowienia jakiego rodzaju mogą być to źródła, jednakowoż są wadliwe. Zarzut Wojewody ocenić należy jaki błędny, natomiast z urzędu Sąd dokonał analizy zgodności postanowień planu z obowiązującym Studium uznając, że w zakresie tym warunek braku naruszenia przez plan zapisów Studium nie jest zachowany.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 5 skargi Wojewoda wskazał, że na kartach terenów oznaczonych symbolami U,P oraz P i numerem wyróżniającym (§ 26 ust. 3 pkt 2 i § 27 ust. 2 pkt 4 uchwały) dopuszczono również funkcję mieszkaniową. W ocenie organu nadzoru przeznaczenie terenów pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, a także tereny zabudowy usługowej i techniczno-produkcyjnej, wyklucza możliwość dopuszczenia funkcji mieszkaniowej, szczególnie w przypadku nieustalenia żadnych proporcji oraz podterenów. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

W ocenie pełnomocnika Rady Gminy na obszarze, którego przeznaczeniem jest zabudowa usługowa i techniczno produkcyjna oraz tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, nie jest sprzeczne z prawem dopuszczenie lokowania obiektów mieszkaniowych. Na obszarach zabudowy usługowej i techniczno produkcyjnej oraz terenach obiektów produkcyjnych, składów, szczególnie na wsi, celem zapewnienia rozwoju tych obszarów, zasadne jest stworzenie dostępności do wprowadzenia uzupełniającej funkcji mieszkaniowej, gdyż wielokrotnie inwestorzy na tych obszarach zamieszkują tam gdzie prowadzą działalność. Funkcje mieszkaniowe i produkcyjne nie zawsze się wykluczają. Bardzo często funkcje te uzupełniają się bez naruszania zasad zrównoważonego rozwoju i przepisów odrębnych. Zwróciła pełnomocnik uwagę na powszechnie występujące na terenach wiejskich zjawisko lokalizacji funkcji mieszkaniowej przy obiektach produkcyjnych np. związanych z rolnictwem.

Podkreśliła pełnomocnik, że na terenie gminy powszechne jest, że na jednej działce występuje zarówno funkcja mieszkalna, jaki i funkcja zabudowy związanej z działalnością gospodarczą. W związku z tym, nie można mówić o sprzeczności, a także o konieczności dokonania podziału linią rozgraniczającą w ramach jednego terenu na te, które będą przewidywać pierwotne przeznaczenie terenu i teren na którym ma być zapewnione zagospodarowanie uzupełniające.

Odnosząc się do argumentacji obu stron Sąd wskazuje, że co do zasady, nie ma wątpliwości, że dozwolone jest ustanawianie dla poszczególnych terenów mieszanych funkcji, jednak z pewnym ograniczeniem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2013 r. OSK 2490/12, "Gmina, realizując zadanie własne polegające na kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim terenie, w granicach wynikających z u.p.z.p., w tym art. 15 ust. 2 pkt 1, może w tym samym terenie realizować różne zadania pod warunkiem, że nie są one wzajemnie sprzeczne. Możliwe jest określenie podstawowego przeznaczenie terenu poprzez wskazanie funkcji alternatywnych, które nie są wzajemnie sprzeczne ani się nie wykluczają, realizowanych osobno lub łącznie". Podobnie wskazał NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r., II OSK 2488/12, LEX nr 1559617: " Zarówno przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i regulacja § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczają określenie dla tego samego terenu zadań o różnym przeznaczeniu, pod warunkiem, że nie różnią się od siebie w sposób zasadniczy i się wzajemnie nie wykluczają". "Z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy u.p.z.p. wynika obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Ograniczenie władztwa planistycznego gminy w tym przypadku polega na tym, że gmina ma możliwość określenia różnych funkcji zagospodarowania realizowanych na danym terenie, jednak nie mogą one wzajemnie się wykluczać, gdyż w przeciwnym razie konieczne jest rozgraniczenie terenów na których występują, jako terenów o różnym przeznaczeniu:" – tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r., IV SA/Wa 1539/16, LEX nr 2394736.

W ocenie Sądu, jeśli przeznaczeniem podstawowym dla terenu U, P jest, jak w tym wypadku (§26 planu) - jest zabudowa usługowa i techniczno-produkcyjna, a dla terenu P (§27 planu) tereny obiektów produkcyjnych, składy i magazyny, a jednocześnie dopuszczono tutaj funkcje mieszkaniowe przy jednoczesnym nakazie (§ 27 ust. 2 pkt 10 planu) wprowadzenia pasa zieleni izolacyjnej wysokiej od strony terenów zabudowy mieszkaniowej to włączanie tamże zabudowy mieszkaniowej oznacza łączenie funkcji całkowicie odrębnych i nieprzystających z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego i interesów czy to przedsiębiorców, czy mieszkańców. Możliwym i zazwyczaj celowym jest przeznaczanie terenów pod zabudowę mieszkaniową i nieuciążliwe usługi, gdyż te służą mieszkańcom. W wypadku łączenia terenów przeznaczonych pod zabudowę produkcyjną, magazynową czy uciążliwe usługi z zabudową mieszkaniową, nie mamy do czynienia z uzupełnianiem się tych przeznaczeń, a przeciwnie, najczęściej produkcja czegoś na danym obszarze będzie kolidować z interesami mieszkańców terenu.

Wobec tego połączenie tych funkcji stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu. Tym samym przyznaje Sąd rację Wojewodzie, że zapisy § 26 ust. 3 pkt 2 i § 27 ust. 2 pkt 4 uchwały naruszają przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.. Natomiast pełnomocnikowi Rady wskazać należy, że z istoty siedliska rolniczego wynika, że zabudowa tego rodzaju stanowi połączenie funkcji mieszkaniowej z prowadzeniem produkcji rolniczej. Natomiast nie jest to argument przemawiający za możliwością dopuszczenia funkcji mieszkaniowej na terenach produkcyjnych, składów magazynowych czy uciążliwych usług, gdyż współistnienie tych w sąsiedztwie wielokrotnie prowadzi do konfliktów w związku z uciążliwością dla funkcji mieszkaniowej.

W drugim i trzecim zarzucie z pkt 5 Wojewoda zakwestionował dopuszczenie w § 28 ust. 2 pkt 1 uchwały na kartach terenów oznaczonych symbolem R.1 (tj. tereny użytkowane rolniczo, tereny rolnicze) lokalizacji obiektów mieszkalnych, obiektów usługowych oraz obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą bez określenia, że mają być związane z produkcją rolną. Takie uregulowanie umożliwia zlokalizowanie na terenach rolnych, do których zastosowanie mają przede wszystkim zasady zagospodarowania określone w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), także mieszkań oraz obiektów związanych z dowolnymi usługami i z dowolną działalnością gospodarczą, a nie związanych z produkcją rolną, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie obowiązku rozgraniczenia terenów o różnych zasadach zagospodarowania. Wskazał organ nadzoru na § 29 ust. 3 pkt 1 uchwały, gdzie na kartach terenów oznaczonych symbolem RM i numerem wyróżniającym tj. tereny użytkowane rolniczo zabudowy zagrodowej dopuszczono także lokalizację obiektów usługowych oraz obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą, bez określenia, że mają być one związane z produkcją rolną, co stanowi sprzeczność z rolniczym przeznaczeniem.

Rada odnosząc się do tych zarzutów podniosła, że postulat organu nadzoru dotyczący ewentualnego ustanowienia zakazów lokalizacji dopuszczonej planem zabudowy jest jej zdaniem zbyt rygorystyczny i może być stosowany tylko w sytuacjach koniecznych. Plan odpowiednie i konieczne zakazy i ograniczenia ustala. Zwrócono uwagę na wynikającą z zapisów ustawy okoliczność braku zakazu stosowania mieszanego, wielofunkcyjnego zagospodarowania terenów. Jedna strefa (obszar, działka obiekt budowlany, instalacja) może być przeznaczona w planie dla realizowania więcej niż jednej funkcji. Lokalizowanie na terenach użytkowanych rolniczo obiektów wykorzystywanych na cele nierolnicze nie powoduje konieczności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych. Funkcje mieszkaniowe, usługowe, infrastruktura techniczna nie są sprzeczne i nie wykluczają się z użytkowaniem rolniczym terenów.

Oceniając ten zarzut w pierwszej kolejności Sąd zaznacza, że wykorzystanie terenów o przeznaczeniu rolnym na funkcje nie związane z działalnością rolną wymaga zmiany przeznaczenia terenów rolnych na nierolne. Ponadto tryb przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne statuuje art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Bezspornie Rada Gminy nie uzyskała w tym trybie zgody na przeznaczenie nierolne, co już stanowi o wadliwym dopuszczeniu lokalizacji obiektów mieszkalnych, obiektów usługowych oraz obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą w tej jednostce planistycznej.

Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny. Oznacza powyższe, że jakakolwiek zabudowa nie korelująca z funkcją rolniczą jest niedopuszczalna na terenach rolnych. Zasadnie zatem Wojewoda sformułował zarzut 5.2 i 5.3 w skardze i sąd podziela jego zasadność. Taką samą argumentacje należy przyjąć dla § 29 ust. 3 pkt 1 uchwały (zarzut 5.3 skargi), gdzie na kartach terenów oznaczonych symbolem RM i numerem wyróżniającym tj. tereny użytkowane rolniczo zabudowy zagrodowej dopuszczono także lokalizację obiektów usługowych oraz obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą, bez określenia, że mają być one związane z produkcją rolną.

Kolejny zarzut skargi 5.4 kwestionujący legalność § 25 ust. 2 uchwały, gdzie na terenie U.8 (tj. tereny zabudowy usługowej) dopuszczono przeznaczenie fakultatywne: tereny użytkowane rolniczo, obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, leśnych, lokalizacja obiektów małej architektury, tereny zieleni także jest zasadny, gdyż przewidziane funkcje terenu wzajemnie się wykluczają. Gospodarka rolna czy leśna nie może być prowadzona na gruntach przeznaczonych pod funkcję usługową wbrew temu co twierdzi pełnomocnik Rady. Także zabudowa usługowa nie może zostać uzupełniona o funkcję rolną czy leśną. Rację ma organ nadzoru, że tereny o wykluczającym się przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania należy zatem rozgraniczyć liniami rozgraniczającymi, a brak tego rozgraniczenia w sposób istotny narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.. Twierdzi pełnomocnik Rady, że funkcje usługowe i użytkowanie rolnicze i leśne nie wykluczają się.

Przeciwnie, mogą się uzupełniać, tworząc warunki i możliwości zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego. Tereny oznaczone symbolem U.8 mają być wykorzystywane na potrzeby pasieki i pszczelarstwa. Dla terenu uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne i nieleśne. Argumentacja ta jest niewłaściwa, gdyż skoro Rada występowała do Marszałka Województwa o zgodę na przeznaczenie terenu rolnego na cele zabudowy usługowej w postaci pasieki to zdecydowała o wprowadzeniu na tym terenie nieleśnego gospodarowania. Brakiem konsekwencji jest aktualna argumentacja, że na terenie zabudowy usługowej należy dopuścić lokalizację pasieki jako funkcję związaną z gospodarką rolną.

Zakwestionował kolejno Wojewoda legalność § 30 ust. 1 i 2 pkt. 1 i 6 uchwały, który dotyczy kart terenów oznaczonych symbolem R,WS i numerem wyróżniającym. Na kartach tych określono przeznaczenie terenów jako tereny rolnicze oraz wód powierzchniowych śródlądowych. Zdaniem Wojewody oba rodzaje terenów wzajemnie się wykluczają i posiadają różne zasady zagospodarowania określone w ustawach, tj. ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Przede wszystkim na wodach powierzchniowych śródlądowych nie można dopuścić zabudowy zagrodowej, a na terenach użytkowanych rolniczo lokalizacji urządzeń wodnych jak uczyniono w § 30 ust. 2 pkt 1 i 6 uchwały.

Oceniając kwestionowane zapisy skarżonego planu Sąd zauważa, że zezwolenie na lokalizowanie w ramach ustalonego przeznaczenia terenów rolnych i terenów wód śródlądowych obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i sieci uzbrojenia terenu, obiektów liniowych, małej architektury, urządzeń wodnych oraz zabudowy zagrodowej, nie świadczy o naruszeniu zasad sporządzania planu.

Nie dostrzega Sąd takiego konfliktu pomiędzy tymi przeznaczeniami, żeby wnioskować o sprzeczności przeznaczenia. Natomiast uzasadnienie organu nadzoru jest ogólnikowe i nieprzekonujące. Raczej naturalnym jest, że zabudowa zagrodowa nie powstanie na terenie wód, zaś urządzenie wodne na terenie rolnym.

Analogiczny zarzut sformułował organ nadzoru pod adresem § 31 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 7 uchwały, dotyczących kart trenów oznaczonych symbolem R,ZL oraz numerem wyróżniającym. W ustępie 1 tego przepisu uchwały przeznaczenie terenu określono jako tereny rolnicze i lasy, nie dokonując jednak rozgraniczenia tych terenów liniami rozgraniczającymi, w sytuacji kiedy ww. przeznaczenia wzajemnie się wykluczają. Ma to o tyle istotne znaczenie zdaniem Wojewody, że w § 31 ust. 2 pkt 7 na kartach terenów oznaczonych symbolem R,ZL dopuszczono również przeznaczenie fakultatywne w postaci zabudowy zagrodowej, zabudowy gospodarki leśnej, przy jednoczesnym braku rozgraniczeń tych przeznaczeń, w sytuacji gdy przeznaczenia podstawowe i przeznaczenia fakultatywne wzajemnie się wykluczają, bowiem niedopuszczalne jest na przykład przeznaczenie lasów pod zabudowę zagrodową.

Dodatkowo, oprócz nierozgraniczenia funkcji lasów i terenów rolniczych, a także funkcji fakultatywnych, na kartach terenów oznaczonych symbolem R,ZL dopuszczono również lokalizację budynków i urządzeń produkcji rolniczej, przetwórstwa rolno-spożywczego, budynków mieszkalnych, obiektów usługowych, agroturystycznych, obiektów małej architektury, sportu i rekreacji, obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą (§ 31 ust. 3 pkt 7 uchwały).

Odnosząc się do kwestii braku rozgraniczenia terenów rolniczych od terenów leśnych wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym wyrażono stanowisko, iż nie są to funkcje wykluczające się. Wskazuje się też, że organ planistyczny może ustalić mieszany charakter terenu i nie ma sprzeczności w braku rozdzielenia terenów upraw leśnych i rolnych co do zasady (por. wyrok WSA w Olsztynie z 8 stycznia 2020 r., II SA/Ol 952/19, Lex nr 2772489). Punktem wyjścia dla takiej oceny, którą sąd orzekający w niniejszym składzie akceptuje, jest analiza przepisów regulujących problematykę gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny.

Zauważyć należy, że gruntem leśnym są grunty oznaczone jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej, pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Z kolei lasem określa się grunt:

1. 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:
2. a) przeznaczony do produkcji leśnej lub
3. b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo
4. c) wpisany do rejestru zabytków;
5. 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne (art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach - Dz. U. z 2020 r., poz. 6).

Z uwagi na powyższe, w ocenie sądu, zezwolenie na lokalizowanie w ramach ustalonego przeznaczenia terenów rolnych i terenów leśnych, nie świadczy o naruszeniu zasad sporządzania planu, bowiem na terenach tych nie obowiązują zasady zagospodarowania, których nie da się ze sobą pogodzić, co wykluczałoby ich objęcie jedną jednostką planistyczną (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 675/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również wprowadzenie na tych terenach obszarów wód powierzchniowych nie wyklucza się. Wprowadzenie na tych terenach zabudowy zagrodowej, terenów komunikacji, lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz sieci uzbrojenia terenu, tereny obiektów liniowych, zabudowa gospodarki leśnej nie wyklucza się wzajemnie, a zatem w odniesieniu do tych zarzutów sąd ocenił je jako nieuzasadnione.

W kwestionowanym § 31 Sąd podziela stanowisko organu nadzoru o wadliwości przepisu w ust. 2 pkt 7. Jak już wyżej wykazano, tereny role i leśne wykluczają zabudowę nie związaną z funkcjami rolnymi czy leśnymi. Bez powielania przywoływanej już wyżej argumentacji wskazać jedynie należy, że obiekty usługowe, agroturystyczne, obiekty sportu i rekreacji, obiekty i urządzenia związane z działalnością gospodarczą, jako nie związane z działalnością rolniczą i nie mieszczące się w zabudowie zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, nie mogą być na tych terenach wprowadzone, gdyż nie są z nią powiązane, a w niektórych sytuacjach pozostają w wyraźnej sprzeczności z funkcją gospodarstwa rolnego (np. obiekty sportu i rekreacji).

Za niezasadny uznaje Sąd zarzut dotyczący § 39 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 4 uchwały (punkt 5.10., 5.11. i 5.12. petitum skargi) dotyczących kart terenów oznaczonych symbolem ZL,R,WS oraz numerem wyróżniającym. W ustępie 1 tego przepisu uchwały przeznaczenie terenów określono jako lasy, tereny rolnicze i tereny wód powierzchniowych, nie dokonując jednak rozgraniczenia tych terenów liniami rozgraniczającymi, w sytuacji kiedy ww. przeznaczenia wzajemnie się wykluczają. Ma to o tyle istotne znaczenie zdaniem Wojewody, że w § 31 ust. 2 na kartach terenów oznaczonych symbolem ZL,R,WS dopuszczono również przeznaczenie fakultatywne w postaci terenów rolniczych z rozproszoną zabudową zagrodową, urządzeń wodnych i zabudowy gospodarki leśnej, przy jednoczesnym braku rozgraniczeń tych przeznaczeń, w sytuacji gdy niektóre przeznaczenia podstawowe i przeznaczenia fakultatywne wzajemnie się wykluczają, bowiem niedopuszczalne jest na przykład przeznaczenie lasów pod zabudowę zagrodową.

Odnosząc się do kwestii braku rozgraniczenia terenów rolniczych od terenów leśnych wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym wyrażono stanowisko, iż nie są to funkcje wykluczające się, o czym była już mowa wyżej. Wskazuje się, że organ planistyczny może ustalić mieszany charakter terenu i nie ma sprzeczności w braku rozdzielenia terenów upraw leśnych i rolnych co do zasady (por. wyrok WSA w Olsztynie z 8 stycznia 2020 r., II SA/Ol 952/19, Lex nr 2772489). Punktem wyjścia dla takiej oceny, którą sąd orzekający w niniejszym składzie akceptuje, jest analiza przepisów regulujących problematykę gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny.

Zauważyć należy, że gruntem leśnym są grunty oznaczone jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej, pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Z kolei lasem określa się grunt:

1. 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:
2. a) przeznaczony do produkcji leśnej lub
3. b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo
4. c) wpisany do rejestru zabytków;
5. 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne (art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach - Dz. U. z 2020 r., poz. 6)

Zgodnie z art. 18 - 22 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2020, poz. 310 ze zm.) wody dzielą się na wody powierzchniowe i wody podziemne. Wody, z wyłączeniem morskich wód wewnętrznych i wód morza terytorialnego, są wodami śródlądowymi. Wodami powierzchniowymi są wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne oraz śródlądowe wody powierzchniowe. Śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na śródlądowe wody płynące oraz śródlądowe wody stojące. Śródlądowymi wodami płynącymi są wody w: 1) ciekach naturalnych oraz źródłach, z których te cieki biorą początek;

1. 2) jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych;
2. 3) sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących;
3. 4) kanałach. Zgodnie z art. 24 ustawy Prawo wodne śródlądowymi wodami stojącymi są wody śródlądowe w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi śródlądowymi wodami płynącymi. Przepisy o śródlądowych wodach stojących stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędących stawami (art. 23 ust. 2).

Wyjaśnić należy, że zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019, poz.1065), przez "zabudowę zagrodową" należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Tym samym, dopuszczenie na terenie leśnym zabudowy zagrodowej nie jest sprzeczne z funkcją leśną. Pokrewieństwo przeznaczenia terenu powoduje swobodę w sąsiadowaniu tego typu funkcji terenu.

Natomiast niezgodne z prawem jest dopuszczenie na tych terenach funkcji fakultatywnych, w postaci przetwórstwa rolno-spożywczego, budynków mieszkalnych, obiektów usługowych, agroturystycznych, obiektów małej architektury, sportu i rekreacji, obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą (§ 39 ust. 3 pkt 4 uchwały). Tego typu zagospodarowanie terenu pozostaje w sprzeczności z funkcją terenów oznaczonych jako lasy, tereny rolnicze i tereny wód powierzchniowych.

Ostatnia grupa zarzutów postawionych w petitum skargi (punkt II.6.1-6) dotyczy niezgodności planu ze Studium, co stanowi naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Tytułem wprowadzenia do tej części rozważań Sądu zaznaczyć należy, że jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności ich treści ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, również w tej sprawie należało zbadać zaskarżony plan miejscowy pod względem jego zgodności z ustaleniami studium. Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 u.p.z.p..

Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność".

Zauważyć w tym miejscu należy, że w świetle obowiązującego art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć.

Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W literaturze prawniczej wskazuje się, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07 (LEX nr 384313), zaznaczył, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości postanowień tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Zauważył też, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne.

Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781).

Analiza tekstu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalonego uchwałą Rady Gminy z dnia 12 listopada 2014 r. nr [..] pozwoliła na wniosek, że jest to akt dosyć szczegółowo wyznaczający kierunki rozwoju gminy, określający jednoznacznie wskaźniki minimalnej powierzchni działki budowlanej, maksymalnej powierzchni zabudowy i minimalnej powierzchni zabudowy dla każdego obszaru, jak również pozwalający w toku procedowania planów miejscowych na niewielką swobodę co do kształtowania kierunków sposobu zagospodarowania.

W pierwszym zarzucie z grupy zarzutów odnoszących się do niezgodności zapisów planu ze Studium wskazał Wojewoda na przepis § 16 ust. 9 pkt 8 uchwały, zawierającym ustalenia dotyczące zasad uzbrojenia terenu m.in. w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, gdzie dopuszczono lokalizację obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100kW na terenach obiektów produkcyjnych (oznaczonych symbolem P), terenach zabudowy usługowej i techniczno-produkcyjnej (oznaczonych symbolem U,P). W dalszej części planu w § 26 ust. 3 pkt 5 (tereny zabudowy usługowej i techniczno-produkcyjnej, oznaczone symbolem U,P) oraz w § 27 ust. 2 pkt 8 (tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, oznaczone symbolem P) zawarto przepis, zgodnie z którym na tych terenach " dopuszcza się lokalizację obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100kW.

Uszczegółowienie okoliczności realizacji inwestycji zgodnie z przepisami odrębnymi". Zauważył Wojewoda, że zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Jak wynika z uchwały Nr [..] Rady Gminy z dnia 12 listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyłączeniem nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi: [..]-[..] oraz części nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi: [..]-[..] położonych w obrębie geodezyjnym G. z późniejszymi zmianami, na terenach odpowiadających w Studium swoim zakresem terenom oznaczonym w planie symbolami U,P i P brak jest informacji o rozmieszczeniu na tych obszarach urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Wobec powyższego treść § 16 ust. 9 pkt 8, § 26 ust. 3 pkt 5 oraz § 27 ust. 2 pkt 8 uchwały w sposób istotny narusza Studium, a co za tym idzie - zasady sporządzania planu.

Tytułem wstępu do oceny tak sformułowanego zarzutu powinna być uwaga, że Studium składa się z części tekstowej oraz graficznej. I o ile w części graficznej i tekstowej brak jest wyznaczenia terenów predysponowanych pod lokalizację elektrowni wiatrowych na terenie objętym postanowieniami planu o tyle znajdują się ustalenia stanowiące o lokalizacji pozostałych urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW w części tekstowej (regulacje są zawarte w dziale 4.3.3 - str. 134 i następne). Oddzielnie omówione są potencjalne lokalizacje elektrowni wiatrowych i pozostałych obiektów produkujących energię ze źródeł odnawialnych przekraczających 100 kW, w szczególności biogazowi i ogniw fotowoltaicznych. Studium na str. 136 zawiera zapis, że dopuszcza się lokalizację tych obiektów w szczególności na terenach produkcyjnych i produkcyjno-usługowych użytkowanych obecnie w ten sposób oraz przeznaczonych na ten cel w obowiązujących planach miejscowych i wskazywanych w studium obszarach tzw. nowych terenach inwestycyjnych oznaczonych literą UP (jako instalacje wolnostojące), a także w wyznaczonym w studium obszarze zwartej zabudowy wsi jako instalacje ogniw fotowoltaicznych montowane na budynkach.

W ocenie Sądu z uwagi na stopień ogólności aktu jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu trudno wymagać, aby aż tak precyzyjnie określało na terenie całej gminy tereny które są bądź zostaną przeznaczone pod produkcję bądź funkcje produkcyjno-usługowe. Jednak poczynienie takiego zapisu pozwala na wyprowadzenie wniosku, że właśnie na terenach U,P i P, co bezzasadnie zakwestionował organ nadzoru, winny zostać zlokalizowane urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Kontrolowany plan te zalecenia Studium uwzględnia, co czyni zarzut Wojewody chybionym. Studium stanowi o lokalizację tych obiektów w szczególności na terenach produkcyjnych i produkcyjno-usługowych użytkowanych obecnie w ten sposób oraz przeznaczonych na ten cel w obowiązujących planach miejscowych i wskazywanych w studium obszarach tzw. nowych terenach inwestycyjnych oznaczonych literą UP (jako instalacje wolnostojące), zatem dopuszczenie w planie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na terenie P i U,P stanowi realizacje postanowień Studium z uwagą poczyniona uprzednio, że o wadliwości planu stanowi brak rozróżnienia pomiędzy elektrowniami wiatrowymi i pozostałymi źródłami energii w sytuacji, gdy Studium oddzielnie traktuje o możliwości ich lokalizacji.

Kolejny zarzut niezgodności ze studium odnosi się do w § 21 ust. 5 pkt 5 uchwały, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczone symbolem MW i ustalenie wskaźnika minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni budowlanej na poziomie 25%, w sytuacji gdy w Studium dla tego obszaru, oznaczonego jako D.2 (obejmującego swoim zakresem obszar MW.1 z załącznika graficznego do planu) dla terenów zabudowy o dominującej funkcji mieszkaniowej wskaźnik ten określono na poziomie minimum 35% (strona 139 Studium).

Z analizy tabeli określającej m.in. minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na obszarze w Studium oznaczonym D.2 wynika, że ustalono go na poziomie 35%, podczas gdy zasadnie Wojewoda wskazał, że znajdujący się na tym obszarze teren MW.1 planu ma wskaźnik ten ustalony na poziomie 25%, co jednoznacznie narusza ustalenia studium i czyni zasadnym podniesiony zarzut.

Zakwestionował Wojewoda treść § 27 ust. 4 pkt. 4 i 5 uchwały, tj. tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów oznaczone symbolem P i numerem wyróżniającym, poprzez ustalenie wskaźnika minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni budowlanej na poziomie 10% dla terenów oznaczonych w załączniku graficznym do planu symbolami P.1 - P.7, zaś wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie do 70% dla wszystkich obszarów oznaczonych w załączniku graficznym do planu symbolami P i numerem wyróżniającym. Tereny oznaczone w załączniku graficznym do planu symbolami P.1, P.2 i P.3 odpowiadają swoim zakresem obszarom oznaczonym w Studium symbolem D.2, gdzie dla zabudowy o dominującej funkcji usługowo-produkcyjnej wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na poziomie minimum 20%, natomiast wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy określono na poziomie 45% (strona 139 Studium), a dla terenu oznaczonego w załączniku graficznym do planu symbolem P.8, odpowiadającego swoim zakresem obszarom oznaczonym w Studium symbolem A, dla zabudowy o dominującej funkcji usługowo-produkcyjnej wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu określono na poziomie 40% (strona 138 Studium).

Tutaj również rację przyznaje Sąd organowi nadzoru, natomiast argumentacja pełnomocnika Rady jest nieprzekonująca. Przy jednoznacznym określeniu w Studium omawianych parametrów w planie winny znaleźć się wartości dopuszczone postanowieniami Studium. Sądowi znany jest pogląd orzecznictwa o niedopuszczalności przenoszenia wprost zapisów Studium do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jednak w sytuacji, gdy Studium precyzyjnie określa pewnie parametry zabudowy zdaniem Sądu w takiej wyjątkowej sytuacji zapisy obu aktów planistycznych mogą zostać powielone.

Podobnie słuszny jest zarzut niezgodności planu ze Studium dotyczący dopuszczenia w § 24 ust. 3 pkt 3 uchwały dotyczącym kart terenów zabudowy usługowej oznaczonych symbolami U.5 i U.7, również funkcji mieszkaniowych w pomieszczeniach mieszkalnych, mieszkaniach, budynkach mieszkalnych, w sytuacji gdy w § 24 ust. 4 uchwały wskazano parametry i wskaźniki zabudowy dla zabudowy ogólnie, bez podziału na zabudowę usługową i mieszkaniową. Powoduje to niezgodność w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy mieszkaniowej ze Studium, ponieważ w uchwale określono dla karty terenu znaczonego symbolem U.5 wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej na poziomie 20%, w sytuacji gdy w Studium dla obszaru D.2 (w granicach którego położona jest karta terenu oznaczonego symbolem U.5) dla zabudowy o funkcji mieszkaniowo-usługowej wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na poziomie minimum 30% (str. 139 studium).

Za słuszny Sąd uznaje kolejny zarzut dotyczący wadliwego dla karty terenu znaczonego symbolem U.7 (§24 ust. 3 pkt 3 uchwały) oznaczenia wskaźnika minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej na poziomie 15%, a wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie do 40%, w sytuacji, gdy w Studium dla obszaru F (w granicach którego położona jest karta terenu oznaczonego symbolem U.7) dla zabudowy o funkcji mieszkaniowo-usługowej wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na poziomie minimum 30%, a wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy określono na poziomie maksymalnie do 35% (str. 140 studium).

Analogicznie potraktować należy zarzut dopuszczenia w § 26 ust. 3 pkt 2 uchwały, dotyczącym kart terenów zabudowy usługowej i techniczno-produkcyjnej oznaczonych symbolem U,P i numerem wyróżniającym, również funkcji mieszkaniowych, w sytuacji gdy w § 26 ust. 4 uchwały wskazano parametry i wskaźniki zabudowy dla zabudowy ogólnie, bez podziału na zabudowę usługową, techniczno-produkcyjną i mieszkaniową. Powoduje to niezgodność w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy mieszkaniowej ze Studium, ponieważ w uchwale określono dla kart terenów oznaczonych symbolami U,P.1 i U,P.2 wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej na poziomie 20%, natomiast wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie 45%, w sytuacji gdy w Studium dla obszaru D.2 (w granicach którego położone są karty terenów oznaczonych symbolami U,P.1 i U,P.2) dla zabudowy o funkcji mieszkaniowej wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na poziomie minimum 35%, a wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy określono na poziomie maksymalnie do 35% (str. 149 studium).

Dla karty terenu oznaczonego symbolem U,P.3 wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej określono w planie na poziomie 25%, natomiast wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie do 45%, w sytuacji gdy w Studium dla obszaru D.1 (w granicach którego położona jest karta terenu oznaczonego symbolem U,P.3) dla zabudowy o funkcji mieszkaniowej wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na poziomie minimum 30%, a wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy określono na poziomie maksymalnie do 35% (str. 139 studium).

Podsumowanie powyższych wywodów prowadzi do wniosku, że został naruszony zarówno tryb sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak dokonania uzgodnienia z właściwym organem wobec objęcia postanowieniami zaskarżonej uchwały terenów położonych na obszarach zagrożonych powodzią, jak również zasady sporządzenia planu. O ile jednak uwzględnienie zarzutów zawartych poza pkt 1.2 skargi mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w określonej części, o tyle uwzględnienie zarzutu wymienionego w punkcie 1.2 skargi, jest kluczowe dla wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego w całości. Brak zachowania procedury uchwalania planu nie pozwala na pozostawienie jej w obrocie prawnym w jakiejkolwiek części. Powoduje to konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości, w oparciu o art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z tych względów orzeczono jak w sentencji, w oparciu o art.147 § 1 p.p.s.a..

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz Wojewody od organu zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).