Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 777/18

Uzasadnienie

I. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 października 2018 r. orzekającej o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia 17 kwietnia 2018 r. w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał na przepisy: art. 138 § 2 w związku z art. 10, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej

"K.p.a.", art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 i art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." oraz § 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem".

Decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 28 grudnia 2016 r. I. S. wystąpiła do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na działce nr [..] w G., obręb [..], przy ul. S., istniejącej rozbudowy w celu dokończenia robót budowlanych i prawnego ustalenia istniejącego stanu budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz dopuszczające adaptację istniejącej zabudowy po rozbudowie zgodnie z obrysem istniejącego budynku mieszkalnego i utrwalonymi odległościami od granic jak na rysunku mapy geodezyjnej.

W dniu 3 marca 2017 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji legalizacji rozbudowy budynku mieszkalnego.

W pkt. 3 decyzji ustalono m.in. następujące warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: linia zabudowy - 5 m od granicy działki z ulicą; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - do 0,40; szerokość elewacji frontowej - 10m z tolerancją 20%; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na przedłużeniu krawędzi gzymsu lub attyki budynku przy S.[...] i [...], tj. max do 7,5 m od poziomu terenu przy wejściu do budynku; geometria dachu - dach płaski.

Decyzja zawierała również ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.

Na skutek odwołania I. S. oraz stron postępowania: I. i I. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało m.in., że z treści odwołania wynika, iż inwestor wniósł o określenie innych parametrów inwestycji niż określone w zaskarżonej decyzji. Treść odwołania stanowi doprecyzowanie pierwotnego wniosku z dnia 28 grudnia 2016 r., w którym strona nie wnosiła o ustalenie konkretnych parametrów inwestycji. W tej sytuacji rozstrzygnięcie doprecyzowanego wniosku inwestora wymagało przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w znacznej części.

Ponadto organ pierwszej instancji nie dokonał szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Obowiązek dokonania takiej analizy oraz analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu jak też jego zabudowy wynika z art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W sprawie nie dokonano też szczegółowego ustalenia aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy przedmiotowej działki, w tym zwłaszcza odnośnie budynku, którego dotyczy wniosek. Organ nie wyjaśnił, czy wnioskodawca chce rozbudować położony na działce budynek, czy jedynie zalegalizować już istniejący budynek. Nie ustalono również, czy w sprawie toczy się postępowanie legalizacyjne.

Kolegium podkreśliło ponadto, że organ pierwszej instancji nie może analizować przedmiotowej sprawy w oderwaniu od stanu faktycznego, z którego wynika, iż decyzja dotyczy obiektu już istniejącego (ewentualnie jego rozbudowy), będącego prawdopodobnie w jakiejś części samowolą budowlaną, a ustalenie warunków zabudowy ma umożliwić jego legalizację.

Z tych względów organ uznał, że uzasadnienie decyzji zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. Poza podaniem poszczególnych parametrów inwestycji i przepisu rozporządzenia w oparciu o który je ustalono organ nie uzasadnił szczegółowo (w oparciu o konkretne dane dotyczące zabudowy w obszarze analizowanym) przyjęcia takich a nie innych parametrów.

W trakcie ponownego rozpoznawania sprawy przez Prezydenta Miasta wnioskodawczyni w piśmie z dnia 4 września 2017 r. wyjaśniła, że wydanie na jej wniosek decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest uzasadnione, gdyż rozbudowa nie została jeszcze zrealizowana (postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2002 r. budowa została wstrzymana). We wniosku z 2016 r. wskazano inną inwestycję dotyczącą zabudowy wielorodzinnej. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 4 sierpnia 1998 r. wydana w związku z planowaną rozbudową budynku została wyeliminowana z obrotu prawnego w 1999 r. (decyzja ta zawierała w swojej treści dyspozycję, że zachowuje ważność w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym stała się ostateczna), a na jej podstawie wydane zostało pozwolenie na budowę.

Strona wyjaśniła, że rozbudowa budynku mieszkalnego przy ul. S. nie została zrealizowana. Rozbudowę podjęto legalnie po uzyskaniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 marca 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę.

Od czasu wstrzymania prac budowlanych upłynęło 14 lat. W tym czasie zmieniło się zagospodarowanie ulicy S., budynki zostały rozbudowane, powstały budynki wielorodzinne, zmieniły się gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych, zmieniła się linia zabudowy w oparciu o budynek przy S. [..] oraz intensywność wykorzystania terenu. Zmieniło się Prawo budowlane. Aby móc zrealizować rozbudowę budynku mieszkalnego w celu uzyskania budynku wielorodzinnego niezbędna jest nowa decyzja o warunkach zabudowy.

W piśmie z dnia 11 września 2017 r. wnioskodawczyni podkreśliła, że we wniosku z dnia 28 grudnia 2016 r. ubiegała się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wielorodzinnego budynku mieszkalnego. Nie użyła słowa "legalizacja", a organ nie sygnalizował, że wniosek jest nieprecyzyjny. W piśmie z dnia 2 stycznia 2017 r. Architekt Miejski stwierdził, że w sytuacji odnoszącej się do przedmiotowej nieruchomości należy wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na realizację rozbudowy przedmiotowego budynku.

Wnioskodawczyni potwierdziła, że odwołanie stanowiące dokument będący integralną częścią postępowania zawiera jej wolę jako inwestora co do kształtu inwestycji (8 punktów).

Organ pierwszej instancji przeprowadził analizę stanu faktycznego i prawnego, funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz opracował projekt decyzji o warunkach zabudowy, a następnie w dniu 4 października 2017 r. powiadomił strony o możliwości zapoznania się z całością akt.

Wnioskodawczyni wniosła o określenie innych parametrów inwestycji, niż w sporządzonym projekcie podkreślając, że ponownie wnosi o określenie parametrów podanych we wniosku z dnia 28 grudnia 2016 r. uszczegółowionym w odwołaniu do z dnia 17 marca 2017 r., również przywołanych w piśmie do Urzędu Miasta z dnia 11 września 2017 r.:

1. 1. Rodzaj inwestycji: rozbudowa i nadbudowa jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz zmiana jego przeznaczenia na budynek wielorodzinny z wyodrębnionymi dwoma lokalami mieszkalnymi.
2. 2. Rodzaj zabudowy: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z wyodrębnionymi dwoma lokalami mieszkalnymi.
3. 3. Obowiązująca linia zabudowy – 5 m od granicy działki z ulicą do lica ściany frontowej budynku i 3,5 m do przekrytych części zewnętrznych budynku wspartych na filarach, albo obowiązująca linia zabudowy - kontynuacja linii zabudowy na działkach sąsiednich i 3,5 m do przekrytych części zewnętrznych budynku dotyczące ochrony wspartych na filarach (sposób zabudowy na posesji przy ul. S. budynek vis a vis z 1997 r.),
4. 4. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - 12 metrów wysokości nad poziomem terenu do krawędzi gzymsu lub attyki mierzonej od poziomu terenu przy wejściu do budynku (posesje sąsiednie S. [..]-[..], itd.),
5. 5. Balkon 1,5 m od frontu z kontynuacją na stronie bocznej budynku.

Wnioskodawczyni wyjaśniła, że pierwotny wniosek nie był wnioskiem określonym jako istniejącej rozbudowy budynku mieszkalnego, gdyż na podstawie istniejących dokumentów w tej sprawie nie może być to legalizacja, a jedynie podjęcie nowej inwestycji na bazie już istniejącej, niezakończonej, niezrealizowanej budowy. Rozbudowę podjęto na podstawie pozwolenia na budowę i wstrzymano postanowieniem nadzoru. W sprawie nie toczy się postępowanie legalizacyjne, gdyż nie ma do niego przesłanek. Nie jest to legalizacja samowoli budowlanej. Zatem parametry i wskaźniki zabudowy określone w decyzji o warunkach zabudowy nie muszą dokładnie odpowiadać wartościom ustalonym dla inwestycji w decyzji z dnia 4 sierpnia 1998 r.

W dniu 19 grudnia 2017 r. wpłynęło kolejne pismo wnioskodawczyni precyzujące wniosek, w którym określono rodzaj inwestycji jako: rozbudowa i nadbudowa jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz zmiana jego przeznaczenia na budynek mieszkalno-usługowy z wyodrębnionymi dwoma lokalami mieszkalnymi i wydzielonym lokalem użytkowym dla usług nie zakłócających funkcji mieszkaniowej. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zmieniono na 10,50 m.

W związku z tym opracowany został kolejny projekt decyzji o warunkach zabudowy i pisemnie powiadomiono strony o możliwości zapoznania się z analizą oraz projektem decyzji.

W dniu 22 stycznia 2018 r. inwestor złożył ponownie uwagi dotyczące zapisu wysokości budynku oraz zapisu o kształtowaniu wysokości budynku oraz jego usytuowania w oparciu o analizę zacienienia i przesłaniania budynków istniejących, jak i projektowanych, a także wniósł o zmianę wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 0,50.

W zakresie przedstawionego żądania organ pierwszej instancji ustalił, że w przeprowadzonej analizie średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 0,28. Poszczególne wskaźniki na działkach są bardzo zróżnicowane i wynoszą od 0,19 do 0,40. Na terenie tym nie ma jednakże działki zabudowanej budynkiem o wskaźniku większym niż 40. Brak jest więc przesłanek umożliwiających ustalenie wskaźnika 0,50 dla wnioskowanej inwestycji. Opracowano więc projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Po zapoznaniu się z projektem pismem z dnia 6 marca 2018 r wnioskodawczyni przedłożyła korektę wniosku, zmieniając wskaźnik powierzchni zabudowy na 0,40.

W dniu 17 kwietnia 2018 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy działki nr [..] obręb [..] przy ul. S. w G. oraz działki nr [..] dla realizacji infrastruktury technicznej:

1. 1. Rodzaj inwestycji: rozbudowa i nadbudowa jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz zmiana jego przeznaczenia na budynek mieszkalno-usługowy (2 lokale mieszkalne i lokal usługowy).
2. 2. Rodzaj zabudowy: zabudowa mieszkalno-usługowa (ozn. graf. M/U).
3. 3. Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wynikające z analizy obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak na załączniku graficznym oraz z przepisów odrębnych:
4. 4. Linia zabudowy - 5 m od granicy działki z ulicą; dopuszcza się odsunięcie części elewacji od linii zabudowy, przy czym min 50% elewacji powinna przylegać do tej linii;
5. 5. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - do 0.40;
6. 6. Szerokość elewacji frontowej 10 m z tolerancją 20%;
7. 7. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - na przedłużeniu krawędzi gzymsu lub attyki budynku przy S., tj. do 10,5 m od istniejącego poziomu terenu przy wejściu do budynku;
8. 8. Geometria dachu -dach płaski.

W decyzji zawarto również ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania interesów osób trzecich.

Odwołania od decyzji Prezydenta Miasta złożyły I. K. i I. K., wnosząc o uchylenie decyzji w całości. Zdaniem odwołujących się, w trakcie postępowania nie zapewniono im czynnego udziału na każdym etapie postępowania. Stronom doręczono jedynie rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz Prezydenta Miasta z dnia 17 kwietnia 2018 r. Strony nie otrzymały natomiast zawiadomień z dnia 4 października 2017 r. oraz pism z dnia 3 stycznia 2018 r. i z dnia 12 marca 2018 r.

Ponadto w decyzji brak jest informacji na temat zasadniczego powodu ustalania warunków zabudowy, tj. legalizacji istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, którą zgodnie z pierwotnym wnioskiem inwestora zawierała uchylona przez Kolegium decyzja z dnia 3 marca 2017 r.

Zdaniem odwołujących, rozbudowa realizowana była w sposób istotnie odbiegający od warunków i ustaleń określonych w decyzji Prezydenta Miasta. Z tego względu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie wstrzymujące roboty budowlane, które w trybie rozpatrywania zażalenia zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2003 r. Równolegle (w dniu 28 października 2002 r.) wydana została decyzja nakładająca na I. S. obowiązek przedłożenia, do dnia 30 kwietnia 2003 r. inwentaryzacji, orzeczenia technicznego oraz projektu dokończenia robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. S. w G. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2003 r.

Decyzja z dnia 17 kwietnia 2018 r. nie zawiera ponadto doprecyzowania wnioskowanych i dopuszczonych w orzeczeniu usług, które miałyby się pojawić w realizowanym budynku. Informacja o dopuszczeniu szerokiego wachlarza usług: biura, handel, rzemiosło (ust. 4 decyzji) jest nieprecyzyjna i nie pozwala ocenić na ile będą to usługi nieuciążliwe. Decyzja dopuszcza ponadto przekształcenie budynku jednorodzinnego pozostającego w zabudowie bliźniaczej z budynkiem jednorodzinnym przy ul. S. na budynek wielorodzinny. Podkreślono w związku z tym, że planowany do rozbudowy i nadbudowy budynek znajduje się w zabudowie bliźniaczej z dwukondygnacyjnym budynkiem jednorodzinnym przy ul. S. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia 17 kwietnia 2018 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W ocenie Kolegium, wbrew wskazówkom zawartym w decyzji Kolegium z dnia 24 maja 2017 r., rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji nie zebrał w całości i nie rozpatrzył materiału dowodowego, który pozwoliłby na dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i jej załatwienie z uwzględnieniem słusznego interesu stron postępowania. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, postępowanie zakończone jej wydaniem wymaga powtórzenia w całości.

W aktach sprawy brak jest szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Obowiązek dokonania takiej analizy oraz analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikającej z przepisów odrębnych nakłada na organy art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Nie dokonano szczegółowego ustalenia aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy przedmiotowej działki, w tym zwłaszcza odnośnie budynku, którego dotyczy wniosek. Organ nie wyjaśnił, jakie są aktualne parametry przedmiotowego budynku, co z kolei pozwoliło na szczegółowe ustalenie zakresu planowanej rozbudowy. W ocenie Kolegium, takie ustalenia są szczególnie ważne w przedmiotowej sprawie z na uwagi fakt, że rozbudowa budynku była już prowadzona na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 4 sierpnia 1998 r. i pozwolenia na budowę z dnia 30 marca 2011 r., jednak została ona wstrzymana postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2002 r.

Dokonanie tych ustaleń pozwoliłoby na wyjaśnienie, czy wnioskodawczyni chce rozbudować położony na działce budynek i dostosować do aktualnego zagospodarowania ulicy S., które zmieniło się przez kilkanaście lat, czy też w jakiejś części zalegalizować istniejącą obecnie zabudowę.

W treści wniosku (precyzowanego kilkakrotnie) wskazano, że dotyczy on również rozbudowy budynku, jednak nie określono dokładnie na czym ta rozbudowa ma polegać (kierunek rozbudowy, parametry). Z treści załącznika graficznego analizy wynika, że obecna powierzchnia zabudowy działki nr [..] wynosi 0.39. W treści zaskarżonej decyzji dopuszczono wskaźnik 0,40, co prawie wyklucza możliwość jakiekolwiek rozbudowy (maksymalna rozbudowa budynku o 4,36 m2 - przy pow. działki 436 m2).

Powołując się na rozbieżności w materiale dowodowym Kolegium stwierdziło, że organ prowadzący powinien szczegółowo ustalić stan faktyczny dotyczący aktualnie istniejącej na działce zabudowy, jej parametrów, a ustalając ten stan wyjaśnić, czy wobec tej zabudowy prowadzone jest postępowanie legalizacyjne i jaki to ma wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie do sporządzonej na potrzeby postępowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu Kolegium stwierdziło, że zarówno analizowany obszar, jak i szerokość elewacji frontowej ustalone zostały prawidłowo.

Wątpliwości wzbudziło natomiast wyznaczenie pozostałych parametrów inwestycji. Parametr linia zabudowy, wyznaczono na 5 m od granicy działki z ulicą, z dopuszczeniem odsunięcia części elewacji od linii zabudowy, przy czym min 50% elewacji powinna przylegać do tej linii. Wbrew twierdzeniom uzasadnienia decyzji parametr ten nie został ustalony w całości w oparciu o § 4 ust. 1 rozporządzenia.

W ocenie Kolegium, parametr ten wyznaczono w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia, przy czym osoba sporządzająca analizę nie uzasadniła racjonalnie takiego wyznaczenia tego parametru. Niewystarczające jest stwierdzenie w analizie, że w celu urozmaicenia bryły budynku dopuścić można odsunięcie części elewacji frontowej od linii zabudowy. Uzasadnienie odstępstwa od ogólnych zasad ustalania parametrów inwestycji powinno nawiązywać do reguł ładu przestrzennego, a także istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Z treści załącznika graficznego do decyzji wynika, że w rzeczywistości część budynku przylega do wyznaczonej linii zabudowy, a część jest od niej odsunięta. Podobną linię zabudowy (w części cofniętą) mają również niektóre budynki w obszarze analizowanym, co mogłoby również uzasadniać wyznaczenie takiej linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Powinno to jednak wynikać z analizy i być w niej racjonalnie uzasadnione z uwzględnieniem reguł zachowania ładu przestrzennego.

Odnośnie do wskaźnika powierzchni zabudowy, co do zasady wyznacza się go na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wyznaczył ten wskaźnik w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia, a w analizie wskazano, że poszczególne wskaźniki na działkach są bardzo zróżnicowane i wynoszą od 0,19 do 0,40 dla wnioskowanej inwestycji przyjąć można wskaźnik 0,40 jako maksymalny (jak w budynkach S. [..] i [..]). Takie lakoniczne stwierdzenie nie stanowi prawidłowego uzasadnienia, skoro średni parametr powierzchni zabudowy ustalony dla całego analizowanego obszaru wynosi 28%, a więc jest dużo niższy od dopuszczonego przez organ pierwszej instancji w tej sprawie. W szczególności nie wyjaśniono, dlaczego tak wysoki wskaźnik powierzchni zabudowy nie wpłynie na ład przestrzenny na terenie analizowanym. Brak tych wyjaśnień powoduje, że sporządzona w tej kwestii analiza nie może zostać uznana za wiarygodną.

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalono bowiem dowolnie, w oparciu o wskaźnik powierzchni zabudowy działek, które nawet nie sąsiadują z terenem inwestycji, dopuszczając tym samym znacznie większą zabudowę niż na działkach sąsiednich. Ustalając wskaźnik powierzchni zabudowy organ pierwszej instancji nie wyjaśnił również, czy wziął pod uwagę, że działka nr [..] jest już zabudowana w 39% i jaki wpływ na ustalenie przedmiotowego parametru miał ten fakt.

Z treści analizy nie wynika też, czy prawidłowo ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej zabudowy. Wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji wskaźnik ten nie został wyznaczony zgodnie z treścią § 7 ust. 1 rozporządzenia. Ustalając ten parametr wzięto pod uwagę jedynie wysokość zabudowy na jednej działce sąsiedniej, przy ul. S. i jednej dalej położonej przy ul. S., a pominięto zupełnie wysokość budynku w zabudowie bliźniaczej (z budynkiem wnioskodawczym) przy ul. S. Organ pierwszej instancji, ani osoba sporządzająca analizę nie wyjaśniły, jaka jest wysokość budynku przy ul. S. [..].

Rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien przede wszystkim sporządzić szczegółową analizę aktualnego stanu faktycznego zagospodarowania działki nr [..], a następnie uzupełnić sporządzoną w sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wskazaniami zawartymi w decyzji Kolegium.

Osoba sporządzająca analizę powinna ponownie rozważyć, czy w świetle wskazówek zawartych w decyzji Kolegium i mając na uwadze średnie parametry zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym zasadne jest ustalenie dla przedmiotowej zabudowy takich jej parametrów jak linia zabudowy, powierzchnia zabudowy, wysokość krawędzi elewacji frontowej w oparciu o przepisy § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia, czy też możliwe jest ustalenie tych parametrów z odstępstwem od ogólnych zasad wynikających z wymienionych przepisów rozporządzenia. Wszelkie odstępstwa od ustalenia parametrów i wskaźników zabudowy jako średniej na obszarze analizowanym powinny zostać szczegółowo uzasadnione w analizie urbanistycznej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 8/16, uzasadnienie odstąpienia od ogólnych zasad ustalania poszczególnych parametrów inwestycji, wynikających z przepisów rozporządzenia powinno nawiązywać do reguł dotyczących ładu przestrzennego i to te reguły powinny decydować o ewentualnym odstąpieniu od tych ogólnych zasad.

Stanowisko organu powinno znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym i uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Obowiązkiem organu jest również szczegółowe wyjaśnienie w trakcie postępowania i ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszelkich wniosków i zarzutów składanych przez strony.

W dniu 7 listopada 2018 r. (data nadania) I. S. wniosła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 października 2018 r.

Zdaniem skarżącej Kolegium nie zapoznało się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy wynikającym z zebranych dokumentów od 1998 r. znajdujących się w aktach sprawy, co doprowadziło do błędów w poczynionych ustaleniach. Wskazanymi dokumentami są:

1. 1. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana przez Urząd Miasta Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 1998 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [..] k. m. [..] położonej przy ul. S. w G. w związku z planowaną rozbudową budynku mieszkalnego. Rodzaj inwestycji: rozbudowa budynku mieszkalnego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: strefa planistyczna oznaczona symbolem H 12 MN - teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną z usługami. Klauzula w przedmiotowej decyzji: Decyzja zachowuje ważność w terminie 12 m-cy od dnia, w którym stała się ostateczna.
2. 2. Decyzja Miasta Wydział Architektoniczno-Budowlany z dnia 22 listopada 1999 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji: rozbudowa budynku mieszkalnego położonego na działce przy ul. S. w G.
3. 3. Odwołania i wydana w ich następstwie decyzja Urzędu Miasta Wydział Architektoniczno-Budowlany z dnia 22 maja 2000 r. po zmianie projektu budowlanego zatwierdzającą projekt budowlany i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji: rozbudowa budynku mieszkalnego położonego na działce przy ul. S. w G.
4. 4. Odwołania i wydana w ich następstwie decyzja Urzędu Miasta Wydział Architektoniczno-Budowlany decyzji z dnia 30 marca 2001 r. zatwierdzająca projekt budowlany i wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji: rozbudowa budynku mieszkalnego położonego na działce przy ul. S. w G.
5. 5. Odwołania i wydana w ich następstwie decyzja Wojewody z dnia 7 czerwca 2001 r utrzymująca w mocy ww. decyzję.
6. 6. Decyzja Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2002 r. w sprawie zgodności realizowanej budowy z warunkami decyzji pozwolenia na budowę z dnia30 marca 2001 r.
7. 7. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2003 r. utrzymująca w mocy ww. decyzję w części dotyczącej nałożonego obowiązku i ustalająca termin wykonania obowiązku do 30 czerwca 2003 r.
8. 8. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 2017 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej działki dla rodzaju zabudowy: rozbudowa jednorodzinnego budynku mieszkalnego, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.
9. 9. Odwołania i wydana w ich następstwie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 maja 2017 r. uchylająca zaskarżoną decyzję w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia pierwszej instancji.
10. 10. Decyzja o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta z dnia 17 kwietnia 2018 r. ustalająca warunki zabudowy przedmiotowej działki dla inwestycji: rozbudowa i nadbudowa jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz zmiana jego przeznaczenia na budynek mieszkalno-usługowy (2 lokale mieszkalne i lokal usługowy) - rodzaj zabudowy: zabudowa mieszkalno-usługowa.
11. 11. Odwołania i wydana w ich następstwie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 października 2018 r. uchylająca zaskarżoną decyzję w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zdaniem skarżącej Kolegium naruszyło przepisy postępowania niezasadnie uznając I. K. i I. K. za strony postępowania poprzez zastosowanie automatyzmu i pomijając fakt, że zamierzona inwestycja nie ma wpływu na korzystanie z nieruchomości nr [..].

Organ odwoławczy naruszył też przepis art. 61 u.p.z.p. poprzez drastyczne ograniczenie wolności zagospodarowania terenu w G. przy ul. S. przez jego właścicieli.

W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że rozbudowę podjęto legalnie po uzyskaniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 marca 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę z dnia 7 czerwca 2001 r.

Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2002 r. roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego położonego przy ul. S. w G. zostały wstrzymane. Następnie, ostateczną decyzją z dnia 28 października 2002 r., nałożono na inwestora obowiązki wykonania wymienionych w niej czynności. Wydział Architektoniczno-Budowlany Urzędu Miasta potwierdził powyższe pismem z dnia 15 września 2017 r., w którym poinformował inwestora, że decyzja z dnia 30 marca 2001 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę nie została uchylona.

W sprawie zgodności realizowanej budowy z warunkami wymienionej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w trakcie którego dnia 28 października 2002 r. wydał decyzję nakładającą obowiązek wykonania wymienionych czynności i dokumentacji w celu doprowadzenia realizowanej budowy w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienia.

Po odwołaniu inwestora Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W związku z tym, że obie decyzje wydane zostały na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie miał podstaw prawnych do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 30 marca 2001 r.

Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 4 sierpnia 1998 r. wydana przez Prezydenta Miasta w związku z planowaną rozbudową została wyeliminowana z obrotu prawnego w 1999 r., gdyż decyzja ta zawierała w swojej treści dyspozycję, że zachowuje ważność w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym stała się ostateczna oraz na jej podstawie wydane zostało pozwolenie na budowę.

Inwestor otrzymał również pismo z dnia 2 stycznia 2017 r. z Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta informujące, że w przedmiotowej sprawie należy wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na realizację rozbudowy budynku przy ul. S. Inwestor skierował pismo z dnia 4 września 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie uchylenia decyzji z dnia 28 października 2002 r. nakładającej obowiązki inwestora oraz umorzenie postępowania naprawczego oraz pismo z dnia 24 sierpnia 2017 r. o udzielenie informacji, czy toczy się postępowanie legalizacyjne, jeśli nie to czy toczy się postępowanie naprawcze, czy w ocenie nadzoru budowlanego zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli tak to prośba o podjęcie działań prawnych umożliwiających ubieganie się przez inwestora o taką decyzję, jakie działania powinien podjąć inwestor aby aktualnie zamierzona rozbudowa została zrealizowana. Pismo to pozostało bez odpowiedzi, gdyż do legalizacji oraz postępowania naprawczego nie ma przesłanek.

Głównym argumentem wstrzymania budowy było rzekome przekroczenie obowiązującej linii zabudowy. Z dokumentacji wynika jednak, że ściana frontowa obecnego budynku przy ul. S. na całej długości nie przekracza linii zabudowy - jest znacznie odsunięta od obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tj. 5 m od granicy działki z ulicą.

Ponadto często przytaczane przez Kolegium zasady ładu przestrzennego nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do określonego działania przez organy administracji publicznej. W szczególności zasady takie nie mogą stanowić podstawy do odmówienia ustalenia warunków zabudowy. W takich przypadkach organ powinien brać pod uwagę tylko te przesłanki, które wprost wynikają z zapisów ustawy.

Według skarżącej żaden z przepisów u.p.z.p. a także Prawa budowlanego nie uzależnia możliwości zabudowy od zgody, czy akceptacji właścicieli, czy mieszkańców sąsiednich gruntów. Innymi słowy, uporczywy sprzeciw sąsiadów towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę. Kwestie ewentualnej uciążliwości planowanej inwestycji będą mogły stanowić zarzut dopiero w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Jak twierdzi skarżąca Kolegium niezasadnie uznało za stronę postępowania osoby, które nie przedstawiły jakiegokolwiek argumentu przemawiającego za istnieniem interesu prawnego w zakresie zamierzeń inwestycyjnych budynku nr [..], a o posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie decyduje tylko kwestia bezpośredniego sąsiedztwa z terenem inwestycji, ale okoliczności faktyczne występujące w konkretnej sprawie.

Od czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 4 sierpnia 1998 r. Urząd Miasta wydał kilka decyzji o warunkach zabudowy dla różnych inwestycji przy ulicy S. - budynki zostały rozbudowane w ten sposób, że powstały wysokie budynki jednorodzinne, jednorodzinne z wyodrębnionymi lokalami mieszkalnymi oraz wielorodzinne. Ponadto w obrębie 100 m od posesji nr [..] istnieją hotele oraz jest w trakcie budowy budynek wielorodzinny z usługami.

Skarżąca wyjaśniła, że nie jest jej wolą uzyskanie zezwolenia na wznowienie robót budowlanych, lecz podjęcie nowej inwestycji mającej na celu ostatecznie uzyskanie budynku wielorodzinnego (rozbudowę i nadbudowę budynku). Wola ta była jasno prezentowana w pismach procesowych w toku przedmiotowego postępowania.

Obszar obejmujący działkę nr [..] obręb [..] przy ul. S. w G. znajduje się na terenie, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Teren ten nie jest objęty obowiązkiem sporządzenia planu, jak również gmina nie przystąpiła do jego sporządzania.

Z uwagi na fakt, że wydane wcześniej akty prawne umożliwiające podjęcie inwestycji na działce nr [..] obręb [..] w G. wygasły z mocy prawa i przedawnienia, niezbędne jest uzyskania decyzja o warunkach zabudowy dla nowej inwestycji zgodnej z wolą inwestora.

Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ związany jest wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie modyfikować, czy też zmieniać podstawowych cech planowanej inwestycji. Już sama niezgodność decyzji o warunkach zabudowy z wnioskiem inwestora wskazuje na wadliwość prowadzonego postępowania.

Strona podniosła, że zasady "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie należy utożsamiać z bliskim sąsiedztwem. Oznacza to, że planowana inwestycja nie musi nawiązywać tylko do zabudowy znajdującej się na graniczących z nią nieruchomościach ale i z dalszej okolicy, pod warunkiem, że znajduje się na terenie obszaru analizowanego, jaki wytycza się w celu wydania warunków zabudowy. Również błędem jest ograniczenie analizowanego terenu jedynie do terenów położonych po tej stronie działki, która przylega do pasa drogowego.

Jak twierdzi skarżąca w okolicy występuje zabudowa, która odpowiada planowanej inwestycji, a mianowicie budynki wielorodzinne, jednorodzinne i jednorodzinne z wyodrębnionymi lokalami mieszkalnymi do 12 m wysokości. Jedynie budynek przy ul. S. jest najniższym budynkiem po stronie budynku nr [..]. Zatem budynek nr [..] odbiegający od okolicznej zabudowy nie może stanowić odniesienia dla inwestycji budynku nr [..], przez co nadanie budynkowi nr [..] przez Kolegium szczególnej roli w ocenie zamierzeń inwestycyjnych budynku nr [..] jest całkowicie nieuzasadniony i prowadzi do pomniejszenia wartości prawa własności mojej nieruchomości z uwagi na brak możliwości realizacji inwestycji porównywalnej do istniejących na analizowanym terenie.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a.

Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1).

Ustawą nowelizującą wprowadzono również do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 151a o brzmieniu:

"§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. § 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

§ 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie."

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Przy czym kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a zatem odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, czy też innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego.

Oceniając przyczyny wydania zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasacyjnej, sąd zaaprobował stanowisko, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia kontrolowanej decyzji, w ocenie Kolegium Prezydent Miasta ustalając warunki zabudowy po pierwsze nie ustalił należycie stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym inwestor przewiduje realizację inwestycji określonej we wniosku, wielokrotnie modyfikowanym. Z zebranego w sprawie materiału wynikało bowiem, na działce inwestycyjnej nr [..] znajduje się już zabudowa, przy czym jej aktualny stan prawny nie został jednoznacznie wyjaśniony, co ma istotne znaczenie dla ustalenia tak zakresu wniosku o warunki zabudowy, którego treść sam inwestor zmieniał kilkukrotnie, jak i samych warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W szczególności uzasadnione wątpliwości organu odwoławczego budziła kwestia legalności zabudowy mającej podlegać pracom budowlanym.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 u.p.z.p).

Natomiast w myśl art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu bada się na podstawie rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako rozporządzenie, poprzez wytyczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego, na którym to przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Sporządzenie analizy ma na celu określenie istniejącego ładu przestrzennego w obszarze analizowanym i uzyskania odpowiedzi co do możliwości wpisania w ten ład inwestycji objętej wnioskiem.

Zarówno zatem prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jak i właściwie przeprowadzona na tym obszarze analiza mają decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygania o wniosku inwestora. Przy czym to treść wniosku stanowi punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu i dla podjętego rozstrzygnięcia. Dlatego też w pierwszej kolejności konieczne jest precyzyjne ustalenie, jaka jest treść żądania wnioskodawcy, tj. jaki charakter mają mieć planowane roboty. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy wniosek dotyczy terenu, na którym znajduje się już zabudowa, a treść wniosku sugeruje, że inwestycja dotyczyć będzie tego istniejącego obiektu. W tej sytuacji trudno więc pominąć zabudowę już istniejącą na działce inwestora, gdyż zabudowa taka wraz z zabudową posadowioną na innych działkach współtworzy pewien ład przestrzenny na terenie wyodrębnionym jako obszar analizowany.

Skoro organ wydaje decyzję o warunkach zabudowy na podstawie zastanego stanu faktycznego, służącego następnie do przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, to ustalenie, że na działce objętej planowaną inwestycją istnieje wybudowany obiekt, co do którego toczy się albo nie, ale też nie zostało zakończone postępowanie naprawcze powoduje, że warunki zabudowy nie mogą być ustalane z pominięciem tej okoliczności faktycznej. W szczególności w takim wypadku otwarta pozostaje kwestia legalności istniejącej zabudowy, a możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi pozostać w ścisłym związku z ewentualnym postępowaniem naprawczym, o którym świadczą przywoływane też przez stronę decyzje wydana przez organy nadzoru budowlanego.

Należy bowiem zauważyć, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji dotyczącej robót prowadzonych przy istniejącym obiekcie, którego stanu prawnego nie ustalono, lecz w przeszłości toczyło się postępowanie legalizacyjne, umożliwiłoby wnioskodawcy obejście przepisów prawa, gdyż zgodnie z art. 64 w związku z art. 55 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym za niedopuszczalne należy uznać postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenu, na którym uprzednio, we właściwym postępowaniu, stwierdzono fakt samowoli budowlanej, o której mowa w art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202), a której to samowoli nie usunięto, a przynajmniej nie wynika to z zebranego materiału dowodowego.

W niniejszej sprawie organ nie uwzględnił jednak, że działka, której dotyczy wniosek jest już zabudowana, mimo iż wynikało to wprost z treści złożonego wniosku, który był następnie kilkukrotnie zmieniany przez inwestora. W żądaniu z dnia 28 grudnia 2016 r. skarżąca domagała się bowiem ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji "istniejącej zabudowy w celu dokończenia robót budowlanych i poprawnego ustalenia stanu budowy budynku mieszkalnego oraz dopuszczające adaptację zabudowy po rozbudowie", zaś organ uznał, że inwestor ma na celu legalizację rozbudowy budynku mieszkalnego i w dniu 3 marca 2017 r. wydał warunki zabudowy w tym przedmiocie. W toku ponownie prowadzonego postępowania, w piśmie z dnia 4 września 2017 r. wnioskodawczyni wskazywała natomiast na zasadność jej wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla "rozbudowy i nadbudowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego w celu uzyskania zabudowy wielorodzinnej", a w piśmie z dnia 11 września 2017 r. podkreśliła, że we wniosku złożonym w grudniu 2016 r. ubiegała się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy "dla wielorodzinnego budynku mieszkalnego".

Potwierdziła także, że stanowiący załącznik odwołania dokument ujawnia jej wolę co do kształtu inwestycji określonej jako "rozbudowa i nadbudowa jednorodzinna budynku mieszkalnego", rodzaj inwestycji: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Z kolei w dniu 19 grudnia 2017 r. inwestor sprecyzował rodzaj inwestycji jako "rozbudowa i nadbudowa jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz zmiana jego przeznaczenia na budynek mieszkano-usługowy z wyodrębnionymi dwoma lokalami mieszkalnymi i wydzielonym lokalem użytkowym dla usług nie zakłócających funkcji mieszkalnej" oraz wskazała parametry planowanej zabudowy. To zgodnie z tym żądaniem, w dniu 17 kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta wydał warunki zabudowy, zakwestionowane następnie w zaskarżonej decyzji.

W ocenie sądu zarówno pierwotna treść wniosku jak i późniejsze jego modyfikacje i wyjaśnienia jednoznacznie wskazywały, że działka, której wniosek dotyczy jest już zabudowana. Niemniej jednak z akt sprawy i stanowiącej załącznik do decyzji analizy wynika, że Prezydent Miasta nie przeprowadził szczegółowego postępowania w zakresie stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji, ani nie zweryfikował rzeczywistego stanu sprawy z danymi przedstawianymi we wniosku przez inwestora. Tymczasem wydanie decyzji o warunkach zabudowy wiąże się z dokonaniem analizy dwóch elementów - po pierwsze jest to analiza zasad zagospodarowania terenu wynikająca z przepisów odrębnych, a więc zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem materialnym administracyjnym oraz z unormowaniami dotyczącymi charakteru samej inwestycji, a po drugie jest to analiza stanu faktycznego i prawnego dotycząca nieruchomości, na której planuje się realizację inwestycji.

W części opisowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w pkt II pkt 1.1., organ opisując położenie terenu oraz jego stan prawny ograniczył się do wskazania, że teren inwestycji znajduje się w Gminie, na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wnioskowana działka jest działką budowlaną. Zdaniem sądu, taka analiza stanu zagospodarowania działki inwestycyjnej jest niewystarczająca w sytuacji, gdy w żądaniu wniosku inwestora znajdują się zwroty: "istniejącej rozbudowy [...] istniejącego stanu budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego" (wniosek z dnia 28 grudnia 2016 r.), czy "rozbudowa i nadbudowa jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz zmiana jego przeznaczenia" (pismo z dnia 19 grudnia 2017 r.), a więc wprost wskazujące, że na działce istnieje jakiś obiekt, którego w jakimś stopniu mają dotyczyć planowane prace. Analiza w tym zakresie całkowicie pomija jednak dane przedstawione przez inwestora, bez uzasadniania przyczyn takiego działania.

Co więcej, w aktach sprawy brak jest dowodów, aby organ ten poszukiwał jakichkolwiek informacji na temat istniejącej na działce zabudowy, w szczególności w zakresie jej stanu prawnego. Tymczasem jak podniesiono w odwołaniu, prowadzona na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 marca 2001 r. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowalnego w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia 12 maja 1996 r. rozbudowa budynku jednorodzinnego została zrealizowana w sposób istotnie odbiegający od ustalonych w tych aktach warunków, zaś postępowanie legalizacyjne nie zostało zakończone. Postanowieniem z dnia 28 października 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał bowiem roboty budowlane, a decyzją z tej samej daty nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia do dnia 30 kwietnia 2003 r. określnych dokumentów. Przy czym brak jest dalszych informacji na temat dalszego toku tego postępowania legalizacyjnego, tj. czy inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki, czy też nie i z akt sprawy wynika, że takich informacji nie poszukiwał także organ pierwszej instancji.

W tej sytuacji prawidłowo Kolegium uznało, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana pomimo, iż nie przeprowadzono należytej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem w zakresie aktualnego stanu zagospodarowania, tj. zarówno legalności istniejącego obiektu jak i jego parametrów.

Uchybienia w ustaleniach faktycznych i prawnych we wskazanym zakresie powodują z kolei, że nie jest możliwe szczegółowe ustalenie zakresu planowanych robót, a przyjęte w decyzji parametry nowej zabudowy są nieprecyzyjne. Nie jest bowiem jasne, jaki kierunek i rozmiary ma mieć planowana rozbudowa, przy czym z uwagi na obecną powierzchnię zabudowy działki (wskaźnik 0,39), przyjęty przez organ wskaźnik 0,40 praktycznie uniemożliwia jakiekolwiek prace polegające na rozbudowie. Ponadto parametr ten został wyznaczony na podstawie maksymalnego wskaźnika, a nie jak stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia – średni. W analizie wskazano bowiem, że na działkach w obszarze analizy wskaźnik ten jest zróżnicowany i wynosi od 0,19 do 0,40. W tej sytuacji przyjęta przez organ wartość 0,40 odpowiada maksymalnemu wskaźnikowi, a nie średniemu, który dla całego analizowanego obszaru wynosi 28 %. Zastrzeżenia budzi też fakt, że omawiany wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalony został w oparciu o powierzchnie działek, które nie znajdują się w sąsiedztwie terenu inwestycji, co doprowadziło do tego, iż dopuszczono znacznie większą zabudowę niż na działkach sąsiednich. Ponadto organ nie wyjaśnił, czy ustalając ww. wskaźnik powierzchni zabudowy działki uwzględnił, że jest ona już zabudowana w 39 %.

Także inne parametry nowej zabudowy nie były możliwe do ustalenia na podstawie ogólnych zasad wskazanych w rozporządzeniu, zaś w decyzji nie uzasadniono w sposób wystarczający zastosowanych odstępstw. Z rozporządzenia wynika bowiem zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym, bez uzasadnienia ich zastosowania przy uwzględnieniu zarówno ładu przestrzennego jak i uzasadnionego interesu inwestora.

W rozpoznawanej sprawie odstępstwa od ustalonych w rozporządzeniu reguł zastosowano w odniesieniu do linii zabudowy wyznaczonej na 5 m od granicy działki z ulicą, z dopuszczeniem odsunięcia części elewacji od linii zabudowy, przy czym minimum 50% elewacji powinna przylegać do tej linii. Zdaniem sądu rację ma Kolegium, że w tym wypadku zastosowano nie § 4 ust. 1 rozporządzenia, lecz § 4 ust. 4 tego aktu, chociaż takie rozwiązanie nie wynika z przeprowadzonej analizy, ani nie znajduje oparcia w regułach ładu przestrzennego panującego na analizowanym terenie.

Ponadto budzi wątpliwości, czy w analizie prawidłowo ustalono wysokość górnej elewacji frontowej planowanej zabudowy. Jak bowiem trafnie zauważyło Kolegium, także i w tym wypadku organ pierwszej instancji nie zastosował ogólnej reguły z § 7 ust. 1 rozporządzenia, przewidującej wyznaczenie tej wysokości jako przedłużenie krawędzi elewacji frontowej, jego gzymsu lub attyki odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ wziął bowiem pod uwagę wysokość zabudowy tylko na jednej działce sąsiedniej przy ul. S. i jednej dalszej, położonej przy nr [..]. Pominięto natomiast, że budynek inwestora znajduje się w zabudowie bliźniaczej z budynkiem przy ul. S. i nie wyjaśniono jaka jest wysokość ww. budynku i czy tworzy uskok z wysokością budynku przy ul. S. Ponadto w analizie brak jest wyjaśnień, jaka jest średnia wielkość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, ograniczono się tylko do stwierdzenia, że budynki w tym obszarze mają wysokość od 2 kondygnacji (ok. 7,5 m) do 4 (ok. 12 m.).

Skoro prawodawca przyjął, że wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie efekty przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej. Tymczasem w niniejszej sprawie zdaniem sądu dokumentacja urbanistyczna znajdująca się w aktach sprawy nie spełnia wskazanych powyżej wymagań stawianych przed wynikami analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a co za tym idzie nie może być uznana za spełniającą wymogi prawa analizę urbanistyczno-architektoniczną.

Po pierwsze analiza ta nie uwzględniała aktualnego stanu zagospodarowania działki, który ma istotny wpływ na określenie konkretnych parametrów dla nowej zabudowy określonej we wniosku.. Ponadto była ona sporządzona niezgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. W szczególności brak było w analizie należytego uzasadnienia odstąpienia od ogólnych zasad ustalania poszczególnych parametrów inwestycji w odniesieniu do reguł dotyczących ładu przestrzennego. Tylko bowiem te reguły moją decydować o ewentualnym odstąpieniu od ww. ogólnych zasad, zaś organ takiego odniesienia nie dokonał.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że podstawą decyzji kasacyjnej była uzasadniona wadliwość przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy, która nie mogła być podstawą dla ustalonych następnie parametrów nowej zabudowy. Uprawnione jest więc stanowisko organu odwoławczego, że decyzja Prezydenta Miasta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Ze względu zaś na charakter stwierdzonych nieprawidłowości konieczne jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie aktualnej zabudowy działki, stanu prawnego tej zabudowy i jej wpływu na warunki zabudowy dla nowej inwestycji, a następnie dokonanie ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania działki. W tym celu konieczne jest podjęcie działań mających na celu zbadanie, czy znajdująca się na działce zabudowa powstała legalnie, a jeżeli nie to, czy postępowanie zmierzające do usunięcia samowoli zostało zakończone i jakie było rozstrzygnięcie.

Tylko pełne ustalenia w tym zakresie umożliwią organowi przeprowadzenie analizy, która stanie się podstawą wyznaczenia warunków zabudowy dla nowej, planowanej inwestycji. Jako że analiza taka musi zostać sporządzona na nowo, winna być szczegółowa, zawierać dokładne opisy nieruchomości objętych obszarem analizowanym, zestawienie parametrów zabudowy występującej na nieruchomościach to zasadne jest przyjęcie, że całe postępowanie wyjaśniające musi zostać przeprowadzone na nowo, od początku. To powoduje, że z racji zasady dwuinstancyjności niemożliwe jest dokonanie tego przez organ odwoławczy, gdyż wówczas to w drugiej instancji zostałoby przeprowadzone w całości postępowanie wyjaśniające i dokonano by istotnych dla sprawy ustaleń. W konsekwencji zapadłaby decyzja co do istoty sprawy, pozbawiająca strony postępowania możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, naruszająca tym samym art. 15 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. sąd uznał, że nie jest on zasadny, albowiem decyzja eliminująca z obrotu prawnego ustalone na rzecz inwestora warunki zabudowy nie ogranicza wolności zagospodarowania należącego do skarżącej terenu. Z ograniczeniem takim mielibyśmy do czynienia, gdyby w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a mimo to organ wydałby rozstrzygnięcie negatywne dla wnioskodawcy. Przy czym spełnienie ww. przesłanek musi wynikać z niewadliwie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu. Sytuacja taka nie zaistniała jednak w rozpoznawanej sprawie, albowiem postępowanie organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone w sposób wadliwy, wobec czego nie można jednoznacznie stwierdzić, że spełnione zostały przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Nietrafne są też zarzuty skargi odnoszące się do błędnego ustalenia stron postępowania i rozpatrzenia odwołania wniesionego przez właścicieli budynku znajdującego się przy ul. S [..]. Krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy wyznacza przepis art. 28 K.p.a., co oznacza, że podmiot będący stroną postępowania administracyjnego nie musi wykazywać naruszenia swego interesu prawnego. Jest zdaniem sądu oczywistym, że właściciele sąsiedniej nieruchomości mają status stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., ponieważ wnioskowana inwestycja wywołuje bezpośredni wpływ na sposób wykonywania przez nich prawa własności.

Zdaniem sądu, wobec dokonania w postępowaniu odwoławczym właściwej oceny wykonanej analizy w zakresie stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także w wyznaczeniu parametrów nowej zabudowy, Kolegium prawidłowo zastosowało art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wystąpienie wyżej wskazanych uchybień wymaga powtórnego procedowania przed organem pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.