Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 780/19

Uzasadnienie

Skarga P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 października 2019 r., nr [...], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

P.L. wnioskiem z dnia 7 lutego 2019 r. zwrócił się do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego zakwaterowania turystycznego wraz z usługami towarzyszącymi i urządzeniami budowlanymi, na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [..], obręb J., k.m. 22.

Burmistrz decyzją z dnia 17 kwietnia 2019 r., nr [..], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), odmówił ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.

Uzasadniając wydaną decyzję Burmistrz wskazał, że ustalenie warunków zabudowy w niniejszym przypadku nie jest możliwe, ponieważ działka, objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Burmistrz wyjaśnił, że planowana inwestycja byłaby sprzeczna z § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r., nr 142/VII/11, w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz.U. Woj. z 2011, nr 66, poz. 1457 ze zm.). Teren inwestycji w całości znajduje się bowiem w granicach Parku Krajobrazowego oraz w zdecydowanej większości w strefie 200 m od krawędzi brzegów klifowych, gdzie obowiązuje zgodnie z wyżej wymienioną uchwałą zakaz zabudowy. W analizowanej sprawie nie znajdują zaś uzasadnienia odstępstwa od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych, o których mowa w § 4 ust. 2 wyżej wymienionej uchwały.

Inwestycja nie dotyczy bowiem: 1. lokalizowania nowych obiektów budowlanych w nadzatokowej części pasa technicznego brzegu morskiego w określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin granicach zwartej zabudowy miejscowości: C., J., J., K. i H.;

1. 2. nadzatokowej części pasa technicznego brzegu morskiego w określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. granicach zwartej zabudowy miejscowości S., gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej poza pasem szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych, wyznaczonym poprzez połączenie północno-zachodniego narożnika działki ewidencyjnej nr [..] w linii prostej z północno-zachodnim narożnikiem działki ewidencyjnej nr [..];
2. 3. istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się modernizację istniejącego zainwestowania poprzez: rozbiórkę, rozbiórkę i budowę, nadbudowę o poddasze użytkowe w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy, a także nieprzybliżania zabudowy do brzegów wód i krawędzi brzegów klifowych oraz dopuszcza się przebudowę istniejącego zainwestowania;
3. 4. odcinków plaż nadmorskich (poza otulinami rezerwatów przyrody), na których dopuszczalne jest lokalizowanie w trybie art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. 2017 r., poz. 1332 ze zm.) sezonowych obiektów budowlanych o powierzchni zabudowy do 150 m2;
4. 5. budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych służących celom parku krajobrazowego.

Jednocześnie, Burmistrz wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyznaczono obszar analizowany. Ponieważ główny wjazd na teren objęty wnioskiem odbywa się z drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [..] za front terenu objętego wnioskiem uznano część terenu inwestycji przylegającą do tej drogi. Szerokość ustalonego w powyższy sposób frontu terenu inwestycji wynosi około 28,8 m, zatem trzykrotna szerokość frontu tego terenu wynosi 86,4 m. W związku z tym do analizy przyjęto obszar na poziomie 86,4 m w każdym kierunku od granicy terenu inwestycji.

Burmistrz wskazał, że w tak wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa, tereny dróg oraz tereny rolne i leśne. Planowana inwestycja zmieniłaby funkcję terenu w obszarze objętym wnioskiem, ale byłaby tożsama z istniejącym w pobliżu sąsiedztwem. Burmistrz wskazał także, że teren inwestycji położony jest na obszarze Parku Krajobrazowego oraz w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru Natura 2000. Jednakże, ze względu na odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie oceniono wpływu inwestycji na wymienione formy ochrony przyrody.

Ponadto, Burmistrz wskazał, że wskazany teren inwestycji położony jest przy drodze gminnej zlokalizowanej na działce nr [..]. Działka ta jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 2068 ze zm.), wobec tego, teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Co więcej, projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego objętego przedmiotowym wnioskiem.

Burmistrz wyjaśnił również, że także warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy jest spełniony i wskazując, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymagana jest jeśli taka zmiana dotyczy gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas l-III, z zastrzeżeniem ust. 2a (pkt 1), gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa (pkt 2) lub pozostałych gruntów leśnych (pkt 5). Z rejestru gruntów wynika, że teren działki nr [..] [..], znajdujący się w liniach rozgraniczających terenu inwestycji, obejmuje grunty orne (RIVb). W związku z powyższym, teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący domagał się jej uchylenia i zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, że przepisy odrębne w postaci § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa nr 142/VII/II z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego stoją w sprzeczności z możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego. W ocenie skarżącego, organ bezzasadnie uznał, że przepis ten zakazuje zabudowy na terenach położonych w obrębie Parku Krajobrazowego oraz w odległości do 200 m od krawędzi brzegów klifowych, podczas gdy przepis ten zakazuje budowy na terenach spełniających łącznie dwa warunki, tj. położenie w pasie 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego.

Skarżący podkreślił przy tym, że skoro działka nr [..], której dotyczył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie znajduje się w pasie technicznym, a jedynie leży w pasie 200 m od krawędzi brzegów klifowych, to nie został spełniony warunek wykluczający możliwość zabudowy, wynikający z § 3 pkt 8 powołanej uchwały i brak było podstaw do wydania decyzji odmownej.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 października 2019 r., nr [..], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium wskazało, że z wyniku analizy urbanistycznej i formalno-prawnej stanowiącej załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji wynika, że warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie podlegały analizie z uwagi na odmowę ustalenia warunków zabudowy, natomiast warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-4 ustawy zostały spełnione. Odmówiono zaś ustalenia warunków zabudowy z uwagi na to, iż planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w pkt 5 tegoż przepisu, tj. zgodności z przepisami odrębnymi, tj. § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa nr 142/VII/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj.Nr 66, poz.1457).

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r., poz. 2134), w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone zakazy lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Sejmik Województwa uchwałą nr 142/VII/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego wprowadził w § 3 pkt 8 na terenie parku zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Wyłączenia określone w § 4 ust. 2 uchwały nie znajdują w przedmiotowej sprawie zastosowania. Jak ustalono, teren planowanej inwestycji - działka nr [..] obręb [..], położona jest w całości w obrębie Parku Krajobrazowego oraz w zdecydowanej większości w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegu klifowego, gdzie obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych.

Zatem inwestycja w postaci budowy budynku usługowego zakwaterowania turystycznego wraz z usługami towarzyszącymi i urządzeniami budowlanymi, planowana na działce nr [..], której obszar zawarty jest w granicy 200 m od krawędzi klifu morskiego jest sprzeczna z przepisami powołanej uchwały.

Kolegium wyjaśniło przy tym, że przedmiotem ochrony Parku Krajobrazowego jest całe wybrzeże klifowe, wyznaczone przez brzeg klifowy. Pojęcie morskiego brzegu klifowego oznacza brzeg morski nachylony, a nawet pionowy, który rozwija się na skutek ciągłego podcinania przez fale morskie dolnej jego części, czego następstwem z kolei są obrywy i osuwiska oraz stałe cofanie się klifu na skutek oddziaływania fal morskich. Krawędź klifu znajduje się na jego koronie, co wynika z cech charakterystycznych brzegu klifowego. Zakaz budowy obiektów budowlanych ustanowiony w § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku, obejmuje obszar wyznaczony jako pas terenu w głąb lądu w określonej w przepisach odległości (200 m), mierzonej od miejsca, w którym przebiega granica obszaru chronionego. Obszarem chronionym jest wybrzeże klifowe, którego granica południowa przebiega górną krawędzią stoku klifowego, a nie wzdłuż linii brzegowej.

Brzeg klifowy nie jest wyznaczony w terenie jako linia, lecz jako pas terenu o zmiennej szerokości (zlokalizowany pomiędzy linią brzegową, a górną krawędzią stoku klifowego). Natomiast z tej przyczyny, że elementem wybrzeża klifowego są osuwiska, powodujące oddalanie się korony klifu od linii brzegowej morza, to korona klifu stanowi krawędź brzegu klifowego (ponieważ jego zabezpieczenie wymaga ustalenia granic terenu, na który dopuszczalna jest zabudowa). Występowanie tych zjawisk powoduje również, że granica dopuszczalnej zabudowy - aby chronić brzeg klifowy, może z czasem przesuwać się w głąb lądu. Wyłączona jest również zabudowa w pasie technicznym brzegu morskiego.

Jednocześnie Kolegium uznało za bezzasadne zarzuty odwołania i wyjaśniło, że wskazane w odwołaniu reguły interpretacyjne przepisów odwołujące się do definicji koniunkcji w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) nie determinują sposobu interpretacji wskazywanego przepisu uchwały w sprawie Parku Krajobrazowego. Interpretację przepisu należy wywieść nie tylko w oparciu o wykładnię literalną, ale także w oparciu o wykładnię celowościową, tj. w niniejszym przypadku sposób ochrony przyrody, który jest zawsze zbieżny z formą ochrony brzegu morskiego - pasa technicznego, ale także strefy niezbędnej dla utrzymania bezpieczeństwa brzegu w strefie nadmorskiej - 200 m od krawędzi brzegów klifowych.

Natomiast w sytuacji, jak wywodzi skarżący, gdyby zakaz zabudowy miałby odnosić się do terenów spełniających łącznie oba warunki, racjonalny ustawodawca wyraźnie by to wskazał w treści przepisu, jak np. uczynił to w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje także podnoszona w odwołaniu okoliczność, że na innej działce w pasie 200 m od krawędzi brzegów klifowych jest posadowiony hotel. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i wydanie decyzji z naruszeniem prawa w innym postępowaniu nie stanowi przesłanki do przyjęcia w sprawie rozpoznawanej, że istnieje możliwość zabudowy we wskazanym pasie 200 m.

Podsumowując Kolegium podkreśliło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec braku spełnienia wszystkich warunków określonych we wskazanym wyżej przepisie, w aktualnym stanie prawnym i faktycznym, brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Działka nr [..] bezspornie znajduje się w obszarze 200 m od brzegów wybrzeża klifowego i z tej przyczyny wyłączona jest spod zabudowy. W związku z tym organ nie mógł wydać decyzji o warunkach zabudowy we wnioskowanym zakresie.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. 1. naruszenie § 3 ust. 8 uchwały nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r., w sprawie Parku Krajobrazowego, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do sprzeczności z treścią przepisu art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, polegającą na bezzasadnym uznaniu, iż przepis ten zakazuje zabudowy na terenach położonych w obrębie Parku Krajobrazowego oraz w odległości do 200 m od krawędzi brzegów klifowych, podczas gdy przepis ten zakazuje zabudowy na terenach spełniających łącznie dwa warunki, tj. położenie w pasie 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz jednocześnie w pasie technicznym, co w konsekwencji doprowadziło organ do:
2. 2. naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu, w oparciu o uznanie, że przepisy odrębne w postaci § 3 ust. 8 uchwały Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r., nr 142/VII/11, w sprawie Parku Krajobrazowego, stoją w sprzeczności z możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego, co skutkowało odmową wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy;
3. 3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w rozumieniu przepisu art. 7 k.p.a. i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w sprawie w rozumieniu przepisu art. 77 § 1 k.p.a., polegające na braku odniesienia się przez organ do argumentów powołanych przez skarżącego, dotyczących sposobu wyznaczania przebiegu nadbrzeżnego pasa technicznego oraz pasa o szerokości 200 m od brzegów wybrzeża klifowego - i znaczenia tych ustaleń dla prawidłowej wykładni zastosowanych w sprawie przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolą legalności w niniejszej sprawie Sąd objął decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 października 2019 r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z dnia 17 kwietnia 2019 r., nr [..], o odmowie ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego zakwaterowania turystycznego wraz z usługami towarzyszącymi i urządzeniami budowlanymi, na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [..], obręb [..], gmina W. Kontrolowane decyzje wydane zostały w postępowaniu prowadzonym na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Z bezspornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z tego powodu organy administracji rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy procedowały na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2).

Materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć był art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest bowiem zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w ustawie warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Decyzja o warunkach zabudowy ma rozstrzygnąć przede wszystkim o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z woli ustawodawcy bowiem warunki zabudowy stanowią, alternatywny względem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, instrument kształtowania ładu przestrzennego, co wynika z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r. (II OSK 717/17, LEX nr 2456034), podkreślił, że celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości, bez jakiejkolwiek kontroli organów administracji publicznej. W toku tego postępowania dochodzi zatem do konfrontacji oczekiwań inwestora określonych we wniosku z możliwościami prawnymi. Brak zbieżności natomiast musi zaowocować odmową ustalenia warunków.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę podzielił stanowisko orzekających organów, które oceniły, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., gdyż nie jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z niezakwestionowanych w sprawie ustaleń wynika, że działka inwestycyjna nr [..], położona jest w obrębie [..], a teren inwestycji w całości znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego oraz w zdecydowanej większości w strefie 200 m od krawędzi brzegów klifowych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 55), zwanej dalej u.o.p., w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego.

Jak wynika z treści art. 17 u.o.p., organowi ustanawiającemu park krajobrazowy ustawodawca pozostawił możliwość wyboru, które zakazy – z wymienionych w tym przepisie, wprowadzi na terenie utworzonego parku. Wybór ten może zostać dokonany jedynie poprzez zamieszczenie w uchwale treści zakazów określonych w art. 17 u.o.p. Inne sformułowanie zakazów stanowiłoby niedopuszczalne przekroczenie upoważnienia ustawowego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 3 u.o.p. utworzenie parku krajobrazowego następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która m.in. określa zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ww. ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony. Skoro przepis ten dopuszcza wprowadzenie zakazu lokalizowania nowych obiektów budowlanych na określonym terenie, należy przyjąć, że konsekwencje jego ustanowienia mogą dotykać i najczęściej dotykają praw właścicieli nieruchomości na obszarze parku.

Ustanowienie jednak takich ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw jest dopuszczalne, gdy jest konieczne dla ochrony środowiska (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska może nastąpić przez poddanie obszarów ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2016 r., II OSK 3208/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.gov.pl).

W utworzonym na podstawie przepisów u.o.p. Parku zakaz przewidziany w art. 17 ust. 1 pkt 8 u.o.p. został transponowany do § 3 pkt 8 uchwały nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz.Urz.Woj. z 2011 r., nr 66, poz. 1457 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem na terenie Parku wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego.

Natomiast stosownie do treści § 4 ust. 2 powołanej uchwały zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 8, nie dotyczy:

1. 1) lokalizowania nowych obiektów budowlanych w nadzatokowej części pasa technicznego brzegu morskiego w określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin granicach zwartej zabudowy miejscowości: C., J., J., K. i H.;
2. 2) nadzatokowej części pasa technicznego brzegu morskiego w określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. granicach zwartej zabudowy miejscowości S., gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej poza pasem szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych, wyznaczonym poprzez połączenie północno-zachodniego narożnika działki ewidencyjnej nr [..] w linii prostej z północno-zachodnim narożnikiem działki ewidencyjnej nr [..];
3. 3) istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się modernizację istniejącego zainwestowania poprzez: rozbiórkę, rozbiórkę i budowę, nadbudowę o poddasze użytkowe w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy, a także nieprzybliżania zabudowy do brzegów wód i krawędzi brzegów klifowych oraz dopuszcza się przebudowę istniejącego zainwestowania;
4. 4) odcinków plaż nadmorskich (poza otulinami rezerwatów przyrody), na których dopuszczalne jest lokalizowanie w trybie art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy-prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) sezonowych obiektów budowlanych o powierzchni zabudowy do 150 m2;
5. 5) budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych służących celom parku krajobrazowego.

W ocenie Sądu, słusznie organy przyjęły, że odległość 200 m od krawędzi brzegów klifowych, wskazana w § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku, powinna być mierzona od górnej krawędzi klifu. Przez brzeg klifowy, tworzący wybrzeże klifowe, należy bowiem rozumieć plażę, podnóże klifu oraz stok klifowy. Należy przyjąć, że linia brzegowa, rozumiana jako styk morza z lądem, stanowi północną granicę brzegu klifowego od strony Morza. Drugą granicą (południową) brzegu klifowego jest górna krawędź stoku klifowego, zwana też koroną klifu. Krawędź górna stoku klifowego jest zatem miejscem, w którym przebiega granica brzegu klifowego oddzielająca go od reszty lądu. Miejsce to stanowi o charakterze wybrzeża klifowego i wyraźnie wskazuje obszar objęty ochroną.

Właśnie szczególny charakter wybrzeża klifowego, występującego m.in. w J., legł u podstaw wprowadzania ma tym terenie określonych form ochrony przyrody. W szczególności należy wskazać, że utworzenie Parku Krajobrazowego miało na celu m.in. zachowanie naturalnego charakteru brzegów morskich oraz ochronę charakterystycznych krajobrazów wybrzeży otwartego morza (wydmowych i klifowych) (por. § 2 pkt 1 i 7 uchwały Sejmiku). Niewątpliwie zatem przedmiotem ochrony Parku Krajobrazowego jest całe wybrzeże klifowe, które jest wyznaczone przez brzeg klifowy. Przez pryzmat tak sformułowanych celów i przedmiotu ochrony należy definiować pojęcie krawędzi brzegu klifowego. Dla zapewnienia realizacji celów ochrony Parku przyjąć zatem należy, że zakaz lokalizowania obiektów budowlanych – ustanowiony w § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku, winien obejmować obszar wyznaczony jako pas terenu w głąb lądu w określonej w przepisach odległości (200 m), mierzony od miejsca, w którym przebiega granica obszaru chronionego.

Obszarem chronionym w przypadku Parku Krajobrazowego jest wybrzeże klifowe, którego granica południowa przebiega górną krawędzią stoku klifowego. Ponieważ elementem wybrzeża klifowego są również powstające osuwiska, których konsekwencją jest oddalanie się korony klifu od linii brzegowej morza, to korona klifu stanowi krawędź brzegu klifowego, którego zabezpieczenie wymaga, aby od tej krawędzi ustalać granice terenu, na którym dopuszczalna jest zabudowa obiektami budowlanymi. Występowanie tych zjawisk powoduje również, że granica dopuszczalnej zabudowy – aby chronić brzeg klifowy, może z czasem przesuwać się w głąb lądu.

Z przepisów art. 17 ust. 1 pkt 8 u.o.p. i § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku, jak słusznie przyjęły orzekające w sprawie organy, wynika, że w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz lokalizowania obiektów budowlanych zarówno w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych, jak również w pasie technicznym brzegu morskiego.

Kwestia interpretacji zakazu z § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku była w niniejszej sprawie zasadniczą osią sporu ze skarżącym, według którego prawidłowa wykładnia wskazanej normy powinna prowadzić do wniosku, że przewidziany tam zakaz zabudowy aktualizuje się wyłącznie wówczas, gdy planowany obiekt budowlany ma być zlokalizowany jednocześnie w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz z pasie technologicznym brzegu morskiego. Przy tym zasadniczym argumentem przemawiającym za prawidłowością takiej wykładni jest rozumienie spójka "oraz" jako spójnika koniunkcji a nie alternatywy.

Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z poglądem skarżącego prezentowanym w sprawie, że dokonując wykładni przepisu § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku oraz tożsamego przepisu art. 17 ust. 1 pkt 8 u.o.p. występujące w nim słowo "oraz" należy czytać jako koniunkcję, a w konsekwencji, że warunki zastosowania zakazu lokalizowania obiektów budowlanych muszą być spełnione łącznie, a zatem że zakaz zabudowy aktualizuje się wyłącznie wówczas, gdy obiekt budowlany ma być zlokalizowany na obszarze znajdującym się w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego.

W teorii prawa przyjmuje się bowiem, że spójniki koniunkcyjne takie jak: "i", "oraz", "a także", "jak również", "a", "chociaż", "jak i", w tekstach prawnych występują nie tylko w znaczeniu koniunkcyjnym, ale i enumeracyjnym, czyli wyliczającym (por. S. Wronkowska, M. Zieliński "Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych" URM, Warszawa 1993 r. str. 148-151). O tym w jakim znaczeniu dany spójnik został użyty należy wnioskować z całej wypowiedzi (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 25 lutego 2002 r., FPS 13/01, ONSA 2002/3/102). Podkreśla się jednakże, że ustawodawca najczęściej nie jest konsekwentny w przestrzeganiu zalecenia Z. Ziembińskiego (Logika praktyczna, Poznań 1956, s. 46), by jako koniunkcyjny w tekstach aktów prawnych przyjmować spójnik "i", a jako enumeracyjny spójnik "oraz". Najczęściej rzecz zależy od kontekstu i adekwatności używanych zwrotów.

Wskazać należy, że w kwestii znaczenia słowa "oraz" wypowiadał się również NSA w wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II FSK 542/05, stwierdzając, że "spójnik "oraz" podobnie jak spójniki "i", "również" są spójnikami łącznymi (LEX 210969 oraz powołane tam piśmiennictwo: Słownik poprawnej polszczyzny. red. W. Doroszewski. Warszawa 1976, s. 580; P. Bąk, Gramatyka języka polskiego. Warszawa 1977, s. 426; Słownik języka polskiego. Red. M. Szymczak. Warszawa 1979, t. II, s. 537).

Uwzględniając powyższe, Sąd analizując treść przepisu art. 17 ust. 1 pkt 8 u.o.p. oraz § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku w konfrontacji z pozostałymi tam sformułowanymi zakazami uznał, że spójnik "oraz" w analizowanym przepisie użyto w enumeracyjnym, wyliczającym znaczeniu, stanowiąc zakaz lokalizowania obiektów budowlanych zarówno w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych, jak również w pasie technicznym brzegu morskiego.

Ze względu na charakter powyższych przepisów należało przyjąć, że z poprawnym językowo ich znaczeniem będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy uznamy, że ustawodawca zastosował w tym przepisie spójnik "oraz" w znaczeniu enumeracyjnym do wymienienia dwóch odrębnych kategorii zakazów. Co więcej, ten sposób wykładni językowej potwierdzają wyniki wykładni systemowej i celowościowej. Natomiast nadawanie w tych przepisach spójnikowi "oraz" znaczenia koniunkcyjnego mającego charakter alternatywy łącznej, jak tego chciałby skarżący, prowadzi do utworzenia wypowiedzi nielogicznej, zaprzeczającej racjonalności ustawodawcy. Wówczas bowiem umieszczenie w tych przepisach sformułowania "w pasie technicznym brzegu morskiego" należałoby uznać za zbędne.

Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie określenia minimalnej i maksymalnej szerokości pasa technologicznego itp. (Dz.U. z 2003 r., nr 89, poz. 820) pas techniczny przy brzegach klifowych wyznacza się uwzględniając: plaże, podnóże klifu, stok klifowy i pas terenu o szerokości od 10 do 100 m licząc od górnej krawędzi stoku. W konsekwencji, skoro pas techniczny sięga w głąb lądu na maksymalnie 100 m od górnej krawędzi stoku to nie byłoby potrzeby wyodrębniać go celem wprowadzenia w jego obrębie zakazu zabudowy, jeśli zakaz już obowiązuje w pasie 200 m od krawędzi brzegów klifowych. Wówczas zbędne byłoby wyodrębnianie w tym przepisie dwóch kategorii zakazów.

Tym samym, konstrukcja pkt 8 art. 17 u.o.p., tj. umieszczenie zakazu w myśl obu kryteriów w jednej jednostce tekstu normatywnego oraz wzgląd na racjonalność prawodawcy, nakazują przyjąć, że ustawodawca nie pozwala na różnicowanie obu zakazów chroniących brzeg klifowy jako rodzaj brzegu morskiego. Przyjąć zatem należy, jak słusznie uznały orzekające w sprawie organy, że słowo "oraz" w przepisie § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku należy rozumieć jako użyte w znaczeniu enumeracyjnym, wyliczającym.

Dlatego też, już samo usytuowanie działki inwestycyjnej w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegu klifowego uniemożliwia zlokalizowanie na niej obiektów budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie.

Usytuowanie działki inwestycyjnej nr [..] w pasie szerokości do 200 m od krawędzi klifu potwierdza zaś załączona do decyzji Burmistrza analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu z załącznikiem nr 1 w postaci mapy, na którym uwidoczniono przedmiotową działkę oraz granicę strefy 200 m od krawędzi klifu.

Jednocześnie, niekwestionowane i niewątpliwie w sprawie jest, że w stosunku do działki inwestycyjnej nie znajdują zastosowania wyłączenia określone w § 4 ust. 2 uchwały Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r., nr 142/VII/11.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że wnioskowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, t.j. § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku. W konsekwencji brak było podstaw do ustalenia dla niej warunków zabudowy z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy w zw. z § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku.

Wpływu na powyższą ocenę nie mogła mieć argumentacja strony skarżącej odwołująca się do istniejącej zabudowy hotelowej na działkach sąsiadujących z działką skarżącego, w tym na działce usytuowanej najbliżej krawędzi brzegu klifowego. Obowiązkiem organów rozpoznających wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest zbadanie zindywidualizowanych uwarunkowań planowanej inwestycji, w tym jej dopuszczalności z punktu widzenia wymogów przepisów odrębnych, a te dla każdej nieruchomości mogą być inne.

Poza tym Sądowi z urzędu wiadomym jest, że rozbudowa obiektu budowlanego, na który powołuje się skarżący, była przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r., w sprawie o sygn. IV SA/WA 2303/16, oddalił skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na modernizacji budynku hotelu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2019 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1398/17, oddalił skargę kasacyjną. Z motywów powyższych wyroków sądów administracyjnych wynika, że wskazany obiekt hotelowy już istnieje a zamierzenie inwestycyjne planowano zrealizować wykorzystując wyłączenie spod zakazu z § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku przewidziane w § 4 ust. 2 pkt 3 tej uchwały.

Powyższe oznacza, że okoliczności związane z inwestowaniem na działce, na której usytuowany jest wskazany obiekt hotelowy, są całkowicie odmienne od istniejących na działce skarżącego, która nie jest zabudowa. W tych okolicznościach posłużenie się przez skarżącego wnioskowaniem prawniczym "a maiori ad minus", opartym na stwierdzeniu, że jeśli posadowienie dużego obiektu nie ma wpływu na środowisko, to tym bardziej nie będzie go wywierała inwestycja skarżącego, jest całkowicie chybione. Wnioskowania prawnicze wykorzystywane są w procesie stosowania prawa do rekonstrukcji norm prawnych, a nie do formułowania twierdzeń o faktach.

W ocenie Sądu organ administracji wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo wykazał działanie na podstawie prawa w ciągu całego postępowania oraz przytoczył w decyzji podstawy prawne i uzasadnienie prawne, zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zarzuty skargi nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe względy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił.