Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 sierpnia 2007r. Nr [...] Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej orzekł o odmowie zmiany ostatecznych decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 4 kwietnia 1959 r. i z dnia 11 maja 1959 r. znak [...] w sprawie nadania prawa własności i oddania w posiadanie w idealnych połowach nieruchomości położonej w G. przy dawnej ul. B. nr [...], [...], [...], [...] (obecnie przy ul. R. [...]), na rzecz W.K. i H.K.
Decyzja została wydana na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia 28.02.2005r. K.W.K.- K. i B.K. – H., spadkobierczynie W.K. i H.K., wystąpiły o zmianę decyzji administracyjnych, dotyczących nadania prawa własności nieruchomości położonej w G. przy dawnej ul. B. nr [...]-[...].
Decyzją z dnia 11 lipca 2005 r. Prezydent Miasta orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany tych decyzji. Wojewoda uchylił tą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W wyniku ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy i analizy zebranego materiału dowodowego organ I instancji ustalił, że decyzje z dnia 4 kwietnia 1959 r. i z dnia 11 maja 1959 r. znak [...] zostały doręczone pełnomocnikowi W.K. i H. K. Uchwała z dnia 27.05.1959 r. Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w sprawie przyznania nieruchomości zamiennej i zezwolenia Wydziałowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej na dokonanie zamiany nieruchomości położonej w G. przy ul. B. [...], [...], [...], [...] na nieruchomość zamienną położoną G. przy ul. [...] [...] na rzecz H.K. i W.K., nie została doręczona, a więc nie została wprowadzona do obrotu prawnego. Umieszczona na decyzjach adnotacja "anulowano" oraz przekreślenie - pozbawione są mocy prawnej. A zatem wobec braku ich zaskarżenia oraz braku dowodu na ich zmianę lub wycofanie z obrotu prawnego, stały się one decyzjami ostatecznymi.
Organ stwierdził, że adresatami przedmiotowych decyzji z dnia 4 kwietnia 1959 r. i z dnia 11 maja 1959 r. znak [...] były W.K. i H.K., natomiast z wnioskiem o zmianę tych decyzji w trybie art. 155 Kpa wystąpiły K.W.K. – K. i B.K. – H. Wskazując na utrwalone orzecznictwo sądowego odnoszące się do możliwości zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kpa organ stwierdził, że nowa decyzja wydana w tym trybie nie może zostać skierowana do podmiotu, który nie był adresatem weryfikowanej decyzji. W trybie tego przepisu nie jest dopuszczalna, nawet przy wyrażeniu zgody, zmiana podmiotu decyzji administracyjnej, co miałoby miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż adresatami nowej decyzji byłyby wnioskodawczynie tj. K.W.K. – K. i B. K. – H. (vide Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Piotr Przybysz, Wyd. Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004; wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 30 sierpnia 1996 r., S.A./Wr 2545/95 - LEX nr 27292 oraz wyrok NSA z 22 lutego 1991r., IV SA 1377/90 – ONSA 1991, nr 2, poz. 37)
W odwołaniu od powyższej decyzji K.W. K.-K. i B. K.-H. zarzuciły naruszenie art. 155 Kpa w związku z art. 8 Kpa i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżące podniosły, że w sprawie nie chodzi o zmianę podmiotu decyzji, a przedmiotu, albowiem decyzja nadająca na własność nieruchomości przy ul. B. w G. stała się niewykonalna, w związku z czym organ winien wypłacić odszkodowanie albo przyznać na własność inną nieruchomość o podobnej wartości i parametrach. Wystąpienie przez następcę prawnego z wnioskiem o zmianę przedmiotu decyzji w trybie art. 155 Kpa nie może być traktowane jako zmiana podmiotu decyzji.
Decyzją z dnia 17 października 2007r. Nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając stanowisko i argumentację organu I instancji.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Prokurator Okręgowy zarzucając naruszenie art. 155 Kpa polegające na błędnym przyjęciu, że następcy prawni adresata decyzji przyznającej własność i posiadanie nieruchomości nie mogą domagać się jej zmiany z trybie tego przepisu i na tej podstawie wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
K.W. K.-K. i B. K.-H. złożyły również skargę na powyższą decyzję, powtarzając zarzuty odwołania. W odpowiedzi na ich skargę organ odwoławczy wniósł także o oddalenie skargi.
Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2008r. sprawa ze skargi K.W. K.-K. i B. K.-H. sygn. akt II SA/Gd 801/07 została połączona do wspólnego prowadzenia i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi Prokuratora Okręgowego sygn. akt II SA/Gd 787/07.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że decyzja będąca przedmiotem skargi nie narusza przepisów prawa materialnego ani też przepisów prawa procesowego, w tym także wskazanych przez skarżących.
Skarżące K.W. K.-K. i B. K.-H. wniosły o zmianę w trybie art. 155 Kpa decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 4 kwietnia 1959r. i z dnia 11 maja 1959 r. w sprawie nadania prawa własności i oddania w posiadanie po ½ W.K.-H. oraz H. K. nieruchomość położoną w G. przy ul. B. [...]-[...] (obecnie ul. R. [...]). Złożony wniosek jednoznacznie sprecyzował tryb, w jakim skarżące domagały się zmiany wskazanej decyzji. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa, bowiem organy zasadnie odmówiły zmiany decyzji wskazanych w trybie art. 155 Kpa.
Art. 155 Kpa stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 Kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym. Jego przedmiotem jest weryfikacja decyzji ostatecznej poprzez badanie czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie nie zaś ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem postępowania w trybie art. 155 Kpa jest nowa sprawa administracyjna, która może doprowadzić do zmiany ukształtowanych już praw i obowiązków, a zatem nie można w tym przepisie upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną w kolejnej instancji. W związku z tym organ nie może oceniać poprawności wcześniej wydanej decyzji. Skutkiem zaś tego również Sąd nie dokonuje oceny wcześniej wydanych decyzji, lecz tylko kontroluje decyzje, które podjęto na podstawie art. 155 Kpa.
Zmiana decyzji na podstawie art. 155 Kpa może nastąpić wyłącznie w granicach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej tą decyzją. Decyzja wydana na jego podstawie może więc dotyczyć wyłącznie zagadnień rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych.
Przedmiotem postępowania sprawy pierwotnej zakończonej decyzjami ostatecznymi Prezydium Miejskiej Rady Narodowej było nadanie prawa własności konkretnych nieruchomości. Skarżące zarówno we wniosku o zmianę tych decyzji, jak i odwołaniu podniosły, że decyzje te stały się niewykonalne, w związku z czym organ winien skarżącym wypłacić odszkodowanie albo przyznać na własność inną nieruchomość o podobnej wartości i parametrach. Jednocześnie twierdziły, że wystąpienie przez następcę prawnego z wnioskiem o zmianę przedmiotu decyzji w trybie art. 155 Kpa nie może być traktowane jako zmiana podmiotu decyzji.
Z ustawy z dnia 29 maja 1957r. o uregulowaniu spraw własności niektórych nieruchomości nierolniczych na Ziemiach Odzyskanych i na terenach b.W.M. Gdańska (Dz. U. nr 31, poz. 137 ze zm.) wynikają niezależne żądania. Osoby uprawnione mogą mianowicie domagać się oddania nieruchomości w posiadanie, nadania własności, przyznania nieruchomości zamiennej lub wynagrodzenia pieniężnego. Poprzedniczki prawne skarżących wystąpiły o nadanie prawa własności nieruchomości położonej przy ul. B. i wniosek ten został uwzględniony decyzjami Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 4 kwietnia 1959 r. i z dnia 11 maja 1959 r.
Wniosek skarżących dotyczył zmiany zarówno przedmiotu jak i adresata poprzednio wydanych decyzji, skoro wniosły one o przyznanie nieruchomości zamiennej lub wypłatę odszkodowania na ich rzecz.
Przede wszystkim stwierdzić należy, że powyższe żądanie nie mieści się w granicach określonych w art. 155 Kpa. Przyznanie nieruchomości zamiennej lub odszkodowania doprowadziłoby bowiem do zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji ostatecznej, wykraczającej poza granice sprawy poprzednio rozstrzygniętej. Zmiana decyzji z trybie art. 155 Kpa może być natomiast dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, który stanowi istotny materialno-prawny element decyzji, wyznaczając jednocześnie granice sprawy. Nie można zatem przyjąć, że w takiej sytuacji zostałaby zachowana tożsamość sprawy administracyjnej.
W ocenie Sądu nie jest również dopuszczalne dokonywanie zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa z powodu niewykonania decyzji i niemożności zrealizowania uprawnień w niej określonych, a taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.
Wprawdzie zdaniem Sądu następca prawny adresata decyzji jest legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji skierowanej do jego poprzednika prawnego, jednakże brak jest podstaw prawnych do dokonywania zmiany decyzji w zakresie adresata decyzji w związku z dziedziczeniem. Zmiana podmiotu uprawnionego, która nastąpiła po wydaniu decyzji, spowodowana na przykład dziedziczeniem, w żadnym razie nie uzasadnia zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa.
W tej sytuacji orzekające w sprawie organy administracji zasadnie oddaliły wniosek skarżących o zmianę decyzji nadających poprzedniczkom prawnym skarżących prawo własności nieruchomości położonej w G. przy dawnej ul. B. nr [...], [...], [...], [...], a obecnie ul. R. [...].
Wskazać przy tym należy, że wbrew twierdzeniom skargi Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2003r. wydanym w sprawie II SA/GD 3286/01 nie zalecił dokonania zmiany decyzji, a jedynie stwierdził, że w świetle treści pism skarżących należałoby rozważyć zastosowanie art. 155 Kpa.
Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku oraz K. W. K.-K. i B. K.-H. jako bezzasadne na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.