Uzasadnienie
A. (dalej jako "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność Prezydenta Miasta (dalej jako Prezydent Miasta), pismo Zarządu Dróg i Zieleni Miejskiej z dnia 14 października 2019 r., o odmowie uzgodnienia w trybie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U z 2018 r., poz. 1496 ze zm.), dalej jako specustawa mieszkaniowa, wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy al. [..], działka nr [..], obręb [..].
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., wskazując, że sprawa nie podlega właściwości sądu administracyjnego. Według organu jedną z przesłanek dopuszczalności zaskarżenia czynności w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest zewnętrzny charakter aktu lub czynności podejmowanej w toku postępowania, co oznacza, że akt ten lub czynność muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Takiego charakteru nie ma czynność polegająca na uzgodnieniu lub odmowie uzgodnienia lokalizacji inwestycji, dokonywana w trybie specustawy mieszkaniowej, bowiem wójt (burmistrz, prezydent miasta) jedynie przekazuje inwestorowi stanowisko odnośnie uzgodnienia wniosku bez możliwości ustosunkowania się do tej czynności przez inwestora.
Ponadto organ zaznaczył, że w sytuacji, gdy uzgodnienie wydawane jest de iure przez ten sam organ, który prowadzi postępowanie główne, nie można mówić o formie uzgodnienia jako postanowieniu, które mogłoby podlegać zaskarżeniu do sądu. Takie swoiste "uzgodnienie wewnętrzne" w zakresie obsługi komunikacyjnej nie musi przybrać formy postanowienia wydanego w trybie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga podlegała odrzuceniu.
Przepisy art. 3 § 2 i 3 oraz art. 5 p.p.s.a. określają zakres kognicji sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji pod względem legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.). Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Uzupełnieniem wskazanych regulacji jest art. 5 p.p.s.a., który w pkt 1-5 wymienia rodzaje spraw, w których wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych.
Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co ma miejsce, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych kognicją sądu wynikającą z art. 3 § 2 i 3 lub art. 4 p.p.s.a., albo gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości sądów administracyjnych zgodnie z art. 5 p.p.s.a. W myśl art. 58 § 3 ustawy sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie uzgodnienia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, w trybie specustawy mieszkaniowej, dokonana pismem Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 14 października 2019 r. Podstawą prawną zaskarżenia był art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który statuuje kompetencję sądu administracyjnego w zakresie innych niż określone w pkt 1-3 tego przepisów aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a.
W ocenie sądu wojewódzkiego zaskarżona czynność nie mieści się w dyspozycji ww. przepisu.
Zdaniem sądu o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Podmiot, którego uprawnienia do ochrony praw lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Ponadto konieczne są pewne obligatoryjne cechy, jakimi powinny się charakteryzować czynności organu w rozumieniu ww. przepisu, żeby można było je zakwalifikować do kategorii działań podlegających kontroli sądowej i cechy te muszą występować łącznie: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia; muszą mieć charakter publicznoprawny, czyli mieścić się w zakresie działalności administracji publicznej; muszą być skierowane do indywidualnie oznaczonego podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie lub służbowo; muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa rozumianych jako bezpośrednio wynikające z przepisów prawa obowiązki lub uprawnienia tego podmiotu do którego skierowany jest akt lub czynność (zob. postanowienia NSA: z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 581/08, LEX nr 573469; z dnia 12 października 2008 r., sygn. akt II GSK 340/08, LEX nr 515325).
Zgodnie z art. 7 ust. 1 specustawy mieszkaniowej w przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy. Przy czym wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie później niż w terminie 3 dni od dnia zamieszczenia wniosku na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej gminy, a jeżeli gmina nie ma strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej gminy, występuje o uzgodnienie wniosku z właściwym zarządcą drogi - w zakresie, w jakim projektowana inwestycja przebiega przez nieruchomości wchodzące w skład pasa drogowego, przylega do nieruchomości wchodzących w skład pasa drogowego lub powoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania pasa drogowego (art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy). Organ uzgadniający dokonuje uzgodnienia w terminie 21 dni od dnia otrzymania wystąpienia.
Nieprzedstawienie stanowiska w tym terminie uznaje się za uzgodnienie wniosku. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) przekazuje inwestorowi do wiadomości stanowisko nie później niż w terminie 3 dni od otrzymania stanowiska w tej sprawie (art. 7 ust. 15 specustawy).
W myśl art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej jako u.d.p., w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta. Przy czym, stosownie do treści art. 21 ust. 1 i 1a u.d.p. zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych.
Jak wynika z akt sprawy, w ramach wnioskowanej inwestycji planowana jest obsługa komunikacyjna z Al. [..] przez istniejące zajazdy. Ulica ta stanowi drogę powiatową – zbiorczą i znajduje się na terenie miasta na prawach powiatu. Zatem zarządcą drogi, z którym należało dokonywać uzgodnień inwestycji mieszkaniowej był Prezydent Miasta. Przy czym podmiot ten wykonuje obowiązki zarządcy drogi przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi - Zarządu Dróg i Zieleni. W tych warunkach ten sam organ (Prezydent Miasta) był w niniejszej sprawie właściwy zarówno do wydania decyzji lokalizacyjnej, jak i do uzgodnienia projektu tej decyzji jako zarządca drogi.
Nie można zatem uznać, że jednostka organizacyjna gminy, jaką jest dany wyodrębniony zarząd dróg miejskich, czy też wydział mienia i geodezji urzędu miasta, byłaby innym organem w myśl art. 106 § 1 k.p.a. W takim wypadku, jak słusznie zauważył w odpowiedzi na skargę organ, to swoiste "uzgodnienie wewnętrzne" w zakresie obsługi komunikacyjnej nie musi, a co więcej - nawet nie może w takiej sytuacji procesowej przybrać formy postanowienia wydanego w trybie art. 106 § 5 k.p.a., na które przysługiwałoby zażalenie. W przypadku gdy właściwym organem do uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej jest zarazem organ właściwy do wydania decyzji o warunkach, opinia w tym przedmiocie po prostu nie ma formy postanowienia.
Spełniona została zatem forma czynności lub aktu, aby można ją było kwalifikować w kontekście art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie ulega też wątpliwości, że mieści się ona w zakresie działalności administracji publicznej. Nie sposób jednak uznać, że owo uzgodnienie ma charakter zewnętrzny i jest skierowane do indywidualnego, konkretnego podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie organowi.
Wyjaśniono już bowiem, jakie relacje prawne zachodzą między Prezydentem Miasta a ZDiZ w zakresie zarządu drogami publicznymi na terenie miasta i nie ulega wątpliwości, że są to relacje wewnętrzne, oparte na zasadzie podległości organizacyjnej. Podejmowane przez Prezydenta Miasta czynności w procedurze lokalizacji inwestycji mieszkaniowej dotyczą m.in. dróg publicznych, które zarządzane są przez ZDiZ, jednostkę organizacyjną, przy pomocy której Prezydent wykonuje obowiązki w zakresie zarządu drogami publicznymi. Tym samym podejmowane przez ten Zarząd czynności nie mają charakteru zewnętrznego, nie mają bowiem adresata indywidualnego, do którego są kierowane i tym samym nie rozstrzygają o prawach albo obowiązkach nieistniejącego adresata. Dokonując przedmiotowego uzgodnienia Zarząd działa w ramach organizacyjnego podporządkowania Prezydentowi Miasta w zakresie zarządu drogami publicznymi, lecz czynności te pozostają czynnościami Prezydenta, a więc organu, który prowadzi postępowanie główne, w związku z którym dokonywane jest uzgodnienie. W takim wypadku uzgodnienie to nie jest kierowane do podmiotu zewnętrznego, ani władczo nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych konkretnego podmiotu w indywidualnej sprawie.
Mając to na uwadze należy stwierdzić, że czynność objęta skargą Spółki nie stanowi czynności o charakterze zewnętrznym i nie jest skierowana do indywidualnie oznaczonego podmiotu, o którego prawach lub obowiązkach rozstrzyga, lecz jest to czynność podejmowana w ramach organizacyjnego podporządkowania i skierowana do podmiotu, któremu Zarząd podlega – Prezydenta Miasta. Natomiast, aby uznać, że przedmiot zaskarżenia mieści się w kategorii aktów lub czynności, o których mówi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., konieczne jest posiadanie łącznie wszystkich cech charakteryzujących taki akt lub czynność. W ocenie sądu kwestionowana czynność Prezydenta Miasta – pismo ZDiZ z dnia 14 października 2019 r. w przedmiocie uzgodnienia wniosku o lokalizację inwestycji mieszkaniowej nie spełnia warunku, aby jej adresatem był indywidualnie oznaczony podmiot niepodporządkowany organizacyjnie lub służbowo.
Oceny tej nie zmienia fakt, że o braku uzgodnienia wniosku inwestora, które zostało dokonane ww. pismem Prezydent Miasta poinformował Spółkę, gdyż czynność ta miała charakter wyłącznie informacyjny, a jej celem nie było umożliwienie inwestorowi zakwestionowanie przekazanego stanowiska, lecz dokonanie przez niego odpowiednich modyfikacji złożonego wniosku tak, aby spełniał wymogi wskazane przez Zarząd.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.
O zwrocie z urzędu uiszczonego wpisu od skargi sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.