Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 10 października 2017 r. Prezydent Miasta Gdańska (dalej: "Prezydent") ustalił na rzecz D. Sp.j. z siedzibą w Gdańsku warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...], [...], [...] i części działki nr [...] obręb [...] z dojazdem od ul. E w Gdańsku.
Decyzją z 14 maja 2019 r. Prezydent, na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", przeniósł decyzję z 10 października 2017 r. z D. Sp. j. z siedzibą w Gdańsku na rzecz A. S.A. z siedzibą w C. Wnioskami z 1 i 2 grudnia 2019 r. K. Ł. i J. Ł oraz A. K. (dalej: "Wnioskodawcy", "Skarżący"), na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", wystąpili do Prezydenta o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 10 października 2017 r. argumentując, że nie brali udziału na prawach strony w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji.
Postanowieniem z 27 stycznia 2020 r. Prezydent wznowił postępowanie w ww. sprawie, po którego przeprowadzeniu decyzją z 7 lipca 2020 r. odmówił uchylenia swojej decyzji z 10 października 2017 r. uznając, że Wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "Organ") decyzją z 10 grudnia 2020 r. utrzymało ją w mocy.
Na ww. decyzję Kolegium Wnioskodawcy wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku"), który wyrokiem z 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 102/21 oddalił je.
Pismem z 2 stycznia 2021 r. K. Ł. i J. Ł., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpili do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z 10 października 2017 r. zarzucając jej rażące naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p., art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p., art. 54 pkt 2 lit. a i d u.p.z.p. oraz § 3, 5, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.".
Natomiast pismem z 1 lutego 2021 r. A. K., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpiła do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z 10 października 2017 r. zarzucając jej rażące naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p., art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3, 4, 5, 6 i 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.
Postanowieniem z 19 lipca 2022 r. Kolegium, na podstawie art. 61a § 1 w zw.
z art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 10 października 2017 r.
W uzasadnieniu Organ zaznaczył, że o tym, czy można wszcząć postępowanie w trybie nieważnościowym na wniosek określonego podmiotu decyduje m.in. to, czy wniosek pochodzi od strony postępowania; niekoniecznie podmiotu, który brał udział w postępowaniu zwykłym, ale koniecznie od podmiotu, który ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stwierdzenie legitymacji osoby wnioskującej o stwierdzenie nieważności, w sytuacji gdy nie była ona stroną postępowania, którego wniosek dotyczy, wymaga ustalenia interesu prawnego tej osoby. Badanie to obejmuje sprawdzenie, czy już na wstępnym etapie postępowania nie zachodzą przesłanki o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym na tyle oczywiste i jasne, że wszczęcie postępowania staje się bezprzedmiotowe.
Kolegium zwróciło uwagę, że w niniejszej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z 10 października 2017 r. złożyły osoby, które nie były stronami postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji. Zatem przed ewentualnym merytorycznym rozpoznaniem tego wniosku należało zbadać, czy Wnioskodawcy są podmiotami, które mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazano, że kwestia ta została szczegółowo rozważona w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 10 grudnia 2020 r. W postępowaniu tym Kolegium uznało, że m.in. K. Ł, J. Ł. oraz A. K. nie przysługuje status strony postępowania.
Organ podniósł, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Musi więc istnieć norma prawa materialnego, która przewiduje w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Inaczej rzecz ujmując, ustalenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą administracyjnego prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Kolegium zaznaczyło, że od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim przypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym.
Odwołując się do orzecznictwa sądowego Organ podniósł, że interesu prawnego strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy można dopatrywać się w normach prawa cywilnego, dotyczących prawa własności i granic korzystania z tego prawa. Podkreślono, że w postępowaniu zmierzającym do wydania warunków zabudowy problem stron należy analizować przez pryzmat art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym w ramach tego postępowania każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Podstawowe znaczenie ma w tym zakresie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360) - dalej: "k.c.", który ogranicza treść prawa własności w najróżniejszy sposób, w szczególności zobowiązując właściciela, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, do korzystania, z wyłączeniem innych osób, z rzeczy (nieruchomości) zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.
Kolegium zaakcentowało, że prawo własności, w szczególności prawo własności nieruchomości, nie jest prawem absolutnym, lecz z istoty swojej podlega ograniczeniom - zarówno "od zewnątrz", tj. co do korzystania z prawa o określonej treści, jak i "od wewnątrz", tzn. w swojej treści. Prawo zabudowy, niezależnie od tego, czy traktowane jako oczywisty element prawa własności nieruchomości, czy też uprawnienie wynikające z publicznoprawnych aktów zgody organów administracji publicznej, podlega ocenie jego zgodności z przepisami prawa, w tym w szczególności z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.).
Odwołując się do judykatury Organ podniósł, że co do zasady stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Za stronę postępowania zwykle uznaje się też właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, jednakże w przypadku takich nieruchomości ich właściciele, wieczyści użytkownicy mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, że teren inwestycji nie przylega bezpośrednio do działek Wnioskodawców, odległości istniejących budynków jednorodzinnych, których są oni właścicielami wynoszą odpowiednio: 56 m (ul. P [...]), 54 m (ul. P [...]), 51 m (ul. P [...]). Zwrócono uwagę, że teren inwestycji jest zróżnicowany (pofałdowany), różnice poziomów pomiędzy terenami przy granicy inwestycji a terenami przy granicy zabudowy jednorodzinnej wynoszą od: 2,7 m, 3,3 m, 4,7 m, 4 m, 5 m i max. 9 m. Organ zaznaczył, że decyzja ustalająca warunki zabudowy określa jedynie podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych.
Podkreślono, że w decyzji o warunkach zabudowy wytyczane są tylko podstawowe i zasadnicze kierunki projektowanej inwestycji, w dodatku ściśle określone w ww. przepisach. Na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie wskazuje konkretnego położenia budynku, jak i szczegółowych rozwiązań architektonicznych.
A zatem niemożliwe jest ustalenie, czy inwestycja spełni wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i jaki będzie miała wpływ na stosunki wodne na innych działkach, osuwanie mas ziemnych, czy też zacienienie sąsiednich budynków. Może to nastąpić na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Zaakcentowano, że na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami prawa budowlanego. W rezultacie argumenty odnoszące się do przewidywanych możliwych zagrożeń i uciążliwości związanych z realizacja inwestycji (które nie podlegają rozstrzyganiu na etapie przedmiotowego postępowania) Kolegium uznało za niemogące stanowić o przymiocie strony w postępowaniu zakończonym decyzją ustalającą warunki zabudowy.
Podsumowując Organ podniósł, że skoro decyzja Prezydenta z 10 października 2017 r. o warunkach zabudowy nie oddziałuje bezpośrednio na prawa i obowiązki Wnioskodawców, nie ogranicza możliwości korzystania przez nich z nieruchomości będących ich własnością, to brak jest podstaw do uznania ich za strony przedmiotowego postępowania.
W skardze na postanowienie Kolegium z 19 lipca 2022 r. K. Ł. i J. Ł. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z 10 października 2017 r., względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (wszczęcia postępowania z urzędu).
W uzasadnieniu wskazano, że Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania powołując się na art. 61a § 1 k.p.a., błędnie zakładając, że Skarżący zwrócili się o wszczęcie postępowania jako strona. Tymczasem, mając świadomość, że przedmiotowa decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, Skarżący zwrócili się z wnioskiem o wszczęcie postępowania z urzędu w celu stwierdzenia nieważności ww. decyzji, powołując się m.in. na art. 233 k.p.a., który mówi, że jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby niż strona, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu.
Skarżący zarzucili, że Organ nie zbadał merytorycznych zarzutów wobec skarżonej decyzji o warunkach zabudowy, a te są bardzo poważne i powinny skutkować wyeliminowaniem przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego. W ocenie Skarżących przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy zostały naruszone następujące przepisy:
art. 61 ust 1 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p. (ze względu na wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo braku podstaw do ustalenia warunków zabudowy), art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. (ze względu na wprowadzenie ustaleń na terenie położonym poza obszarem objętym decyzją i objętym planem miejscowym), art. 54 pkt 2 lit. a i d u.p.z.p. (ze względu na błędne wyznaczenie obszaru analizowanego i błędnie przeprowadzoną analizę), § 3, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. (ze względu na błędne wyznaczenie obszaru analizowanego i błędnie przeprowadzoną analizę).
Rozwijając powyższe zarzuty Skarżący podnieśli, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem w sprawie brak jest dobrego sąsiedztwa, pozwalającego na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wskazano, że w niniejszej sprawie obszar analizowany wyznaczono również wokół dojazdu do terenu objętego decyzją, tymczasem teren planowanego dojazdu objęty jest obowiązującym planem miejscowym i zgodnie z przepisami u.p.z.p. nie może być objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. A zatem, gdyby obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, należałoby wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy ze względu na brak dobrego sąsiedztwa.
Wątpliwości Skarżących wzbudziło również spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., czyli dostępu do drogi publicznej. W tym zakresie wskazano, że teren ma dostęp do drogi publicznej poprzez ul. H i działkę nr [...], na której została ustanowiona służebność. Tymczasem działka nr [...] jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym bak jest ustaleń pozwalających na budowę dróg dojazdowych czy wewnętrznych.
Zdaniem strony skarżącej decyzja Prezydenta z 10 października 2017 r. została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., bowiem z dokumentacji sprawy wynika, że w brak jest uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Ponadto decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p., gdyż wprowadza ustalenia na terenie położonym poza obszarem objętym decyzją i objętym planem miejscowym.
Dalej zauważono, że analiza wykonana do ww. decyzji ogranicza się do niezgodnego z przepisami rozszerzenia obszaru analizowanego w celu znalezienia budynku, który pasuje do wniosku i przyjęcie jego najkorzystniejszych parametrów, które uzasadniałyby lokalizowanie pożądanej zabudowy, bez analizowania sąsiedztwa i bez uwzględnienia ładu przestrzennego. Pomijając w analizie zabudowę istniejącą w sąsiedztwie, nie pasującą parametrami do planowanej inwestycji, decyzja stoi w rażącej sprzeczności z istniejącym w obszarze analizowanym ładem przestrzennym, przez co narusza art. 54 pkt 2 lit. a i d u.p.z.p.
Końcowo strona skarżąca rozwinęła zarzut naruszenia § 3, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wskazując na nieprawidłowości w zakresie błędnie wyznaczonego obszaru analizowanego, błędnie wyznaczonego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, błędnie wyznaczonej szerokości elewacji frontowej i błędnie wyznaczonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.
Natomiast A. K., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w skardze na postanowienie Kolegium z 19 lipca 2022 r. zarzuciła mu naruszenie następujących przepisów prawa materialnego i procesowego:
- 1. art. 28 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że Skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działach nr [...], [...], [...] i części działki nr [...] obręb [...] z dojazdem od ul. E. w Gdańsku, a co za tym idzie - legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kończącej ww. postępowanie;
- 2. art. 157 § 2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu w sytuacji, gdy była ona obciążona wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności;
- 3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewystarczająco dokładne zbadanie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, w szczególności brak uwzględnienia potencjalnego wpływu realizacji planowanej inwestycji na nieruchomość Skarżącej, jak również brak merytorycznego zbadania zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji;
- 4. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, niespełniające wymagań określonych w tym przepisie,
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zasądzenie od Kolegium na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych i przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu skargi zarzucono m.in., że podstawowym błędem Organu było niezasadne uznanie, iż właścicielom nieruchomości przy ul. P., w tym Skarżącej, nie przysługuje status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W tym zakresie zauważono, że nie istnieją przepisy szczególne określające krąg stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Należy zatem odwołać się do zasad ogólnych, a więc art. 28 k.p.a. stanowiącym o interesie prawnym, którego źródłem mogą być przepisy prawa cywilnego, np. art. 140 k.c. stanowiący konkretną normę prawa materialnego, która podlega ochronie nie tylko na drodze cywilnoprawnej, ale również w toku postępowania administracyjnego.
Strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium, że kwestie ewentualnego wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość Skarżącej będą podlegać badaniu dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
W ocenie strony skarżącej kwestia ta powinna zostać ustalona już na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, już wtedy możliwe jest bowiem ustalenie hipotetycznego wpływu planowanej inwestycji na daną nieruchomość.
Zdaniem strony skarżącej dla uznania danej osoby za stronę postępowania wystarczające jest wykazanie potencjalnej możliwości naruszenia jej uprawnień (w tym uprawnień wywodzących się z prawa cywilnego). W niniejszej sprawie istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że realizacja planowanej inwestycji będzie miała negatywny wpływ na nieruchomość Skarżącej. W tym kontekście zwrócono uwagę na ukształtowanie terenu, położenie poszczególnych budynków i związaną z tym kwestię ograniczenia dostępu do światła. Wskazano również na niebezpieczeństwa związane ze zmniejszeniem powierzchni biologicznie czynnej (zmiana okolicznych stosunków wodnych) i ryzyko osuwania się mas ziemnych z obszaru objętego decyzją na tereny niżej położone. Zdaniem strony skarżącej w świetle tych okoliczności już taka potencjalna możliwość naruszenia interesów Skarżącej uzasadnia uznanie jej za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
W ocenie strony skarżącej decyzja Prezydenta z 10 października 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które przejawia się w nieprawidłowym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego (naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), nieprawidłowym uznaniu, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), błędnym uznaniu, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Zdaniem strony skarżącej również poszczególne parametry dla planowanej inwestycji zostały ustalone w sposób nieprawidłowy, co jest przede wszystkim efektem nieprawidłowego ustalenia granic obszaru analizowanego.
Końcowo zarzucono, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia Kolegium nie przeprowadziło w zasadzie postępowania dowodowego - Organ wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko i rozważania zawarte w uzasadnieniu decyzji z 10 grudnia 2020 r., dotyczącej wniosku o wznowienie postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Takie działanie Kolegium uznano za błędne - ma ono bowiem obowiązek dokonać ustaleń faktycznych oraz oceny prawnej na potrzeby danego postępowania i nie może się powoływać w całości na stanowisko wyrażone w innym postępowaniu (choćby nawet ich zakres był podobny).
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Postanowieniem z 12 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 795/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", połączył sprawę ze skargi A. K. (sygn. akt II SA/Gd 795/22) ze sprawą ze skargi K. Ł. i J. Ł. (sygn. akt II SA/Gd 794/22) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, prowadząc dalej połączone sprawy pod sygn. akt II SA/Gd 794/22.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 19 lipca 2022 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 10 października 2017 r. ustalającej na rzecz D. Sp.j. z siedzibą w Gdańsku warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...], [...], [...] i części działki nr [...] obręb [...] z dojazdem od ul. E. w Gdańsku.
W tym miejscu należy wskazać, że wyrokiem z 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 102/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi K. Ł. i J. Ł. oraz A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 10 grudnia 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 7 lipca 2020 r. odmawiającą uchylenia decyzji Prezydenta z 10 października 2017 r. ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Zaprezentowaną w tym orzeczeniu ocenę prawną Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni aprobuje i przyjmuje za własną.
W dalszej kolejności należy wskazać, że w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zasadą jest, że stroną w takim postępowaniu, a zarazem podmiotem, który może żądać jego wszczęcia, jest osoba, która była uznana za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. Jednakże w tym zakresie nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad, które można stosować automatycznie w każdej sprawie. Nie zawsze osoba, która miała status strony w postępowaniu zwykłym musi mieć ten przymiot także w postępowaniu nadzwyczajnym. Może też zdarzyć się sytuacja odwrotna, a mianowicie, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym.
Zatem kwestie te należy zawsze rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego lub faktycznego mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 932/09 i z 2 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 347/06, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy przy tym zaznaczyć, że dla stwierdzenia, czy danym osobom przysługuje prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji znaczenie ma okoliczność, czy skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą miały wpływ na sferę ich interesu prawnego. Podmiot, który żąda stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu, w którym nie był uznany za stronę, powinien zatem wykazać, że ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia jego nieważności. Chodzi tu o interes prawny oparty na przepisie prawa powszechnie obowiązującego, co nie oznacza, że można go wywodzić wyłącznie z norm materialnego prawa administracyjnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych i poglądami doktryny źródłem interesu prawnego mogą być również inne gałęzie prawa, w tym prawa cywilnego, prawa pracy, czy prawa finansowego. Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie.
Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu (tak NSA w wyroku z 16 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1288/09).
W podstawie prawnej zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia Kolegium przywołało przepisy art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a.
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Stosownie zaś do treści art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany został pogląd, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania powinno ograniczać się do sytuacji, w której żądanie takie zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, przy czym stwierdzenie tej okoliczności powinno być na tyle proste, że nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Zatem odmowa wszczęcia postępowania powinna być ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1060/15). Zastosowanie regulacji art. 61a § 1 k.p.a. ma zatem miejsce wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, nie wymaga specjalnych ustaleń i rozważań, bowiem te mogą być prowadzone po wszczęciu postępowania, w toku którego są podejmowane czynności wyjaśniające (zob. wyroki NSA: z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2805/20, z 29 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 330/17, czy z 16 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 988/15).
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze wskazaną wyżej oczywistością.
Należy zauważyć, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy uregulowane jest w przepisach u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj i charakter zabudowy dopuszczalnej na danym terenie. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych.
Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich. Sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji zagrożenie czyichś praw dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję bądź nieruchomości sąsiedniej, w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy ma charakter potencjalny.
W przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw.
z art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dany podmiot posiada zaś interes prawny, o którym mowa w powołanym przepisie wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu.
Jak już wyżej wskazano, przedstawione w art. 28 k.p.a. pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy zatem samo wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym, a nie prawnym (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r. sygn. akt I OSK 178/18). To nie art. 28 k.p.a. wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), który chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa (zob. wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 388/17). Przyjęta w art. 28 k.p.a. przesłanka przyznania jednostce statusu strony, przesłanka interesu prawnego, wymaga wyprowadzenia jej co do zasady z przepisów administracyjnego prawa materialnego.
Przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 k.c., dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej żądania jednostki, z przepisów prawa cywilnego nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (zob. wyrok NSA z 15 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2879/17). Należy przy tym podkreślić, że interes prawny uzasadniający status strony postępowania ma być osobisty, konkretny, bezpośredni i aktualny, a nie hipotetyczny czy potencjalny.
W konsekwencji za nieprawidłowy należy uznać pogląd, zgodnie z którym interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mają wszystkie osoby, których działki znajdują się w obszarze analizowanym, jak i wszystkie osoby, których działki bezpośrednio graniczą z terenem inwestycji. Stroną tego postępowania są bowiem jedynie te spośród nich, które wykażą swój indywidulany i konkretny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 1094/18).
Stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 k.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości, przy czym ciężar wykazania takiego interesu obarcza podmiot, który się na niego powołuje (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2665/14).
Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podziela stanowisko Kolegium, że Skarżący nie mają interesu prawnego, który legitymowałby ich do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działkach nr [...], [...], [...] i części działki nr [...] obręb [...] z dojazdem przewidzianym od ul. E. w Gdańsku, co stanowiłoby podstawę do uznania ich za strony uprawnione do skutecznego wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 10 października 2017 r. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że inwestycja zaplanowana na terenie wskazanych wyżej działek polegająca na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi z dojazdem od ul. E. w Gdańsku, będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób na nieruchomości Skarżących.
Przede wszystkim, ze zgromadzonego w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z 10 października 2017 r. materiału dowodowego wynika, że teren inwestycji nie przylega bezpośrednio do nieruchomości Skarżących. K. Ł. i J. Ł. są właścicielami nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], położonej przy ul. P. [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym, znajdującym się w odległości 56 m od granicy terenu inwestycji. Z kolei A. K. jest właścicielką nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], położonej przy ul P. [...], na której znajduje się budynek mieszkalny oddalony o 51 m od granicy terenu inwestycji. Odległość granic działek wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji wynosi od 31 m do 79 m.
Z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy wynika przy tym, że teren inwestycji oddzielają od nieruchomości Skarżących działki oznaczone numerami [...] i [...]. Z kolei działka nr [...], przez którą (w związku ze służebnością) będzie odbywał się dojazd (wyrysowany również na tej mapie) do terenu inwestycji objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto funkcja planowanej zabudowy nie odbiega w sposób istotny od funkcji zabudowy już istniejącej. Zaplanowana zabudowa kontynuować będzie funkcję zastanej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie bowiem z § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) ustalenia dotyczące zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zapisuje się jako zabudowa mieszkaniowa.
Co więcej, a co istotne ze względu na zasadę dobrego sąsiedztwa, stanowiącą główną determinantę zachowania ładu przestrzennego na danym terenie, teren inwestycyjny i stanowiące własność Skarżących działki nr [...] i [...] mają inny dostęp do drogi publicznej. W decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji Prezydent określił dostęp do drogi publicznej poprzez ul. E. oraz działkę nr [...], na której została ustanowiona służebność. Ponadto z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że dostęp ten jest powiązany z dojazdem do znajdującej się na sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji szkoły.
Natomiast nieruchomości Skarżących położone są przy innej ulicy - P. Planowana obsługa komunikacyjna terenu inwestycji omija zupełnie istniejące rozwiązania komunikacyjne, z których korzystają mieszkańcy ul. P. Co więcej, w decyzji w ustaleniach dotyczących ochrony interesów osób trzecich określono warunki ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, zgodnie z którymi inwestor powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikające ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, w tym od działań polegających na pozbawieniu kogokolwiek dostępu do drogi publicznej zgodnie z art. 144 k.c.
Z kolei, jak słusznie zauważyło Kolegium, kwestie wpływu planowanej zabudowy wielorodzinnej na generowanie hałasu czy zacienienie okolicznych działek, jako że nie są przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, a podlegają weryfikacji dopiero w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, nie mogą mieć wpływu na ustalenie interesu prawnego w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, kolejnym etapem będzie zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego, czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym ochrona interesów osób trzecich nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej.
Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Dopiero organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę będzie oceniał, czy projektowane zamierzenie spełnia warunki określone w Prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie. Dotyczy to również usytuowania i konkretnej liczby miejsc parkingowych.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy określono, że cztery budynki powinny być tej samej wysokości, a skyline (panorama) budynków powinna utrzymać odwzorowanie ukształtowania terenu. Zakazano przy tym makroniwelacji terenu, dopuszczając jedynie odtworzenie rzeźby terenu przekształconego w wyniku budowy osiedla i szkoły.
Z uwagi na powyższe, brak jest podstaw do przyjęcia, że zaplanowana na terenie obejmującym działki nr [...], [...], [...] i części działki nr [...] obręb [...] z dojazdem od ul. E. w Gdańsku inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości stanowiące własność Skarżących, a zatem zasadne było wydanie przez Kolegium postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 10 października 2017 r. z uwagi na brak po stronie Skarżących interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargi uznając je za nieuzasadnione.[pic]