Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 5 czerwca 2024 r. nr SKO Gd/7110/23 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 6 listopada 2023 r. nr MOPS.ZWDzR.4412.27/2023 o odmowie odstąpienia od ustalenia M. K. opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 8 marca 2023 r. Kierownik Zespołu ds. Wsparcia Dziecka i Rodziny w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Gdyni, działając z upoważnienia Prezydenta miasta Gdyni, zawiadomił M. K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie o ustalenie zasadności odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt córki O.K. w pieczy zastępczej. Jednocześnie organ powiadomił stronę o przysługującym jej na podstawie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000) – zwanej dalej k.p.a., prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz wezwał stronę do osobistego stawienia się w siedzibie organu w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma w celu złożenia wyjaśnień w sprawie. Organ pouczył też stronę o wynikającym z art. 193 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 447 ze zm.) obowiązku ponoszenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz przesłankach odstąpienia od ustalenia tej opłaty, wynikających z § 5 ust. 1 i 2 uchwały Nr X/177/15 Rady Miasta Gdyni z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej (Dz. Urz.
Woj. Pomorskiego z 2015 r. poz. 2239), zwanej dalej uchwałą Nr X/177/15. Ponadto organ wezwał stronę do dostarczenia dokumentów potwierdzających sytuację osobistą, rodzinną i dochodową strony oraz osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, pouczając, że w przypadku gdy strona nie stawi się w wyznaczonym terminie, zostanie wydana decyzja o odmowie odstąpienia od ustalenia opłaty i zostanie wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Wezwanie zostało doręczone M.K. w dniu 14 marca 2023 r.
Podjęte przez organ w toku postępowania próby kontaktu telefonicznego ze skarżącą nie powiodły się, w związku z czym organ pismem z dnia 23 sierpnia 2023 r. wezwał skarżącą do wyjaśnienia jej sytuacji, tj. m.in. podania informacji o wysokości uzyskanych w lutym 2023 r. dochodów, czy strona płaci alimenty, czy legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi.
Decyzją z dnia 6 listopada 2023 r. Prezydent Miasta Gdyni odmówił odstąpienia od ustalenia M. K. opłaty za pobyt córki O.K. w pieczy zastępczej wskazując, że wobec braku współpracy strony nie ma możliwości ustalenia jej sytuacji osobistej, zdrowotnej i dochodowej, a tym samym nie ma możliwości ustalenia, czy strona spełnia przesłanki określone w § 5 ust. 1 i ust.2 uchwały Nr X/177/15.
M. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, wskazując w nim, że samotnie wychowuje czworo dzieci w wieku od 10 lat do 16 miesięcy, wszyscy zamieszkują w mieszkaniu komunalnym na 20 mkw powierzchni. Skarżąca nie pracuje, zajmuje się dziećmi. Utrzymują się ze środków socjalnych i alimentów. Podała, iż opłata za mieszkanie wynosi 730 zł zimą, latem 650 zł; media 160 zł; prąd 200 zł; szkoła - składki 300 zł na jedno dziecko oraz koszty życia i żywności. Wskazała, iż otrzymuje na każde dziecko 500+ (łącznie 2 000 zł), alimenty na dwoje dzieci z funduszu (2 x 500 zł = 1000 zł), dobrowolne alimenty na 1 dziecko - 400 zł, zasiłek rodzinny na 2 dzieci (2x124 zł - 248 zł), zasiłek rodzinny na 1 dziecko - 95 zł, dodatek z tytułu wielodzietności - 95 zł, dodatek dla samotnej matki - 193 zł.
Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wydanie decyzji o odstąpieniu od opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej zależy od ustalenia, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w § 5 ust. 2 uchwały Nr X/177/15. Jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, specyfika przesłanek określonych w § 5 ww. uchwały wymaga współdziałania strony z organem, chociażby w celu uzyskania dokumentów na podstawie których można ustalić sytuację materialno-dochodową rodziny. Jak wynika z akt sprawy, brak jest po stronie skarżącej jakiejkolwiek woli współpracy z organem. Mimo wysyłanych i skutecznie doręczonych wezwań, skarżąca nie podjęła żadnej próby skontaktowania się z organem w celu złożenia wyjaśnień, czy też dostarczenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dokumentów.
Natomiast negatywne zachowanie skarżącej, polegające na braku stawienia się w MOPS w Gdyni, jak też dostarczenia dokumentów, uzasadnia odmowę odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W świetle powyższego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca nie wykazała żadnych, szczególnie uzasadnionych czy nadzwyczajnych okoliczności, które usprawiedliwiałyby brak jej stawiennictwa w MOPS w Gdyni czy brak możliwości przedstawienia dokumentów wskazanych w wezwaniach organu. To na stronie spoczywa obowiązek udowodnienia okoliczności na podstawie których organ miałby możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.
M. K. wniosła skargę do tutejszego Sądu na powyższą decyzję. Wskazała, że nie stać jej na ponoszenia opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej, gdyż nie pracuje i samotnie wychowuje czworo dzieci.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 5 czerwca 2024 r. nr SKO Gd/7110/23 wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a.") powoduje konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Przede wszystkim zauważyć trzeba, że decyzja ta wydana została na zakończenie uregulowanego przepisami K.p.a. postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Konsekwentnie zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji.
Istota wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności sprowadza się do spoczywającego na organie odwoławczym obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W praktyce oznacza to, iż organ II instancji ma obowiązek po pierwsze, ocenić prawidłowość decyzji organu I instancji, po drugie zaś rozpoznać sprawę na nowo biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania przez ten organ. Na organie odwoławczym spoczywa przy tym również obowiązek ustosunkowania się do zgłoszonych w złożonym środku zaskarżenia zarzutów i wniosków. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest naruszeniem zasady dwuinstancyjności sytuacja, w której organ rozpoznając odwołanie w uzasadnieniu ostatecznej decyzji nie ustosunkuje się tylko do niektórych z zarzutów zawartych w odwołaniu, zwłaszcza tych dotyczących kwestii nie mających istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Bez wątpienia jednak naruszeniem zasady dwuinstancyjności będzie sytuacja, w której organ odwoławczy pominie rozpoznanie sprawy na skutek wniesienia odwołania lub nie przeprowadzi ponownego rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 259/17, dostępny w CBOSA, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Analiza akt administracyjnych jak i uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Kolegium wydając decyzję ograniczyło się wyłącznie do powtórzenia argumentacji organu I instancji, nie uwzględniając istotnych wyjaśnień skarżącej wynikających z odwołania, co należy uznać za naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.
Przypomnieć należy, że przedmiotem sprawy było ustalenie, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od ustalenia skarżącej opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej, wynikające z § 5 uchwały Rady Miasta Gdyni Nr X/177/15 z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2015 r. poz. 2239), zwanej dalej jak dotychczas uchwałą Nr X/177/15. W § 5 tej uchwały przewidziano przesłanki obligatoryjne odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (ust.
1) i przesłanki fakultatywne (ust. 2). Nie ulega wątpliwości, że zadaniem organów było wzięcie pod uwagę obu wskazanych ustępów § 5, co wymaga podkreślenia, ze względu na fakt, że Kolegium ograniczyło się wyłącznie do powołania się w uzasadnieniu na § 5 ust. 2 uchwały. Jest to błąd, który przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien zostać skorygowany. Rozważyć zatem należy czy w sprawie zachodzi którakolwiek z przesłanek wymienionych tak w § 5 ust. 1, jak i w § 5 ust. 2 wskazanej uchwały.
Zgodnie z § 5 ust. 1 uchwały Nr X/177/15, odstąpienie od ustalenia opłaty następuje w przypadku, gdy dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza kwoty 1400 zł lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 1200 zł.
Zgodnie z § 5 ust.2 ww. Uchwały, odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej może nastąpić, gdy rodzic:
- a. płaci alimenty na dziecko na podstawie orzeczenia sądu w wysokości określonej w tym orzeczeniu,
- b. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- c. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z powodu choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego,
- d. przebywa w domu pomocy społecznej, zakładzie opiekuńczo - leczniczym, zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym, zakładzie rehabilitacji leczniczej, szpitalu psychiatrycznym, hospicjum,
- e. nie posiada własnego źródła utrzymania i pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym na utrzymaniu innych osób, z wyjątkiem sytuacji, gdy rodzice dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym,
- f. nie ma ustalonego miejsca pobytu,
- g. ma ustaloną opłatę za pobyt innego dziecka w pieczy zastępczej,
- h. samotnie wychowuje inne małoletnie dziecko,
- i. sprawuje opiekę nad innym niepełnosprawnym dzieckiem, również po uzyskaniu przez nie pełnoletności,
- j. jest osobą małoletnią.
Odstąpienie od ustalenia opłaty następuje na czas określony, jednak nie dłużej niż na okres 24 miesięcy, a w przypadku osób o których mowa w ust. 2 lit. b, c, i, odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić na czas nieokreślony (§ 5 ust.3).
O ile w postępowaniu przed organem I instancji skarżąca mimo prawidłowych wezwań i pouczeń nie przedstawiła żadnych informacji mogących służyć wyjaśnieniu istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, co uzasadniało na tym etapie odmowę odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej, o tyle w odwołaniu już takie informacje przedstawiła, co obligowało organ odwoławczy do uwzględnienia tego faktu. Wskazała w szczególności na fakt samotnego wychowywania czwórki dzieci, co wskazuje na potrzebę rozważenia zastosowania § 5 ust. 2 lit. h ww. uchwały, jak również wskazała na wysokość uzyskiwanych dochodów i źródła utrzymania, co wskazuje na potrzebę rozważenia zastosowania § 5 ust. 1 wskazanej uchwały. Kolegium nie podjęło próby wyjaśnienia tej kwestii, ograniczając się wyłącznie do oceny postępowania skarżącej przed organem I instancji, a pomijając informacje zawarte w odwołaniu.
Tymczasem rolą Kolegium jako organu odwoławczego, jak wyżej wskazano, jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego z daty orzekania. Kolegium z uwzględnieniem zasad postępowania wyjaśniającego na etapie II instancji, jakie ustanowione zostały w art. 136 K.p.a., powinno zatem poczynić w tym względzie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia faktyczne i ocenić możliwość odstąpienia od ustalenia skarżącej opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej na podstawie przesłanek wynikających z § 5 ust. 1 i 2 uchwały Nr X/177/15. Nie jest prawidłowe pominięcie wyjaśnień zawartych w odwołaniu, a dotyczących wprost istotnych dla sprawy okoliczności, bez próby ich zweryfikowania i oceny, z odwołaniem się wyłącznie do postawy skarżącej przed organem I instancji.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.