Uzasadnienie
Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 października 2017 r., nr SKO [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia 22 grudnia 2014 r. A. B. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 11 maja 2011 r., nr [..], mocą której ustalono na wniosek A. lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym, polegającej na budowie farmy wiatrakowej z maksymalnie 23 turbinami wiatrowymi o mocy maksymalnej do 2,5 MW każda z podłączeniem do sieci średniego napięcia wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacją, zlokalizowanej na terenie wskazanych działek w obrębie [..]. W ocenie skarżącej decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Budowa elektrowni wiatrowej nie jest bowiem, w jej ocenie, inwestycją celu publicznego, gdyż nie mieści się w zamkniętym katalogu zawartym w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 lutego 2016 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją z dnia 3 października 2016 r., odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji wskazując, że decyzja ta nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa z powodu niejednolitych poglądów, czy elektrownie wiatrowe stanowią inwestycję celu publicznego. Kolegium uznało także, że decyzja ta nie jest obarczana którąkolwiek z innych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a ponadto od daty jej doręczenia i ogłoszenia upłynęło już ponad 12 miesięcy, co stosownie do treści art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 707/16, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 października 2016 r., jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia 17 lutego 2016 r. wskazując, że w decyzji z dnia 11 maja 2011 r. bezzasadnie przyjęto, że inwestycja polegająca na budowie farmy wiatrakowej stanowi realizację celu publicznego o znaczeniu lokalnym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Z treści art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych (obowiązującym również w czasie wydawania przez Burmistrza Miasta i Gminy decyzji z dnia 11 maja 2011 r.) inwestycja polegająca na budowie zarówno pojedynczej elektrowni wiatrowej jak i farmy wiatrakowej nie stanowi inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie została ona bowiem wymieniona ani w art. 6 pkt 1 – 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też w żadnej innej ustawie. W szczególności nie można uznać, aby elektrownia wiatrowa stanowiła cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też, inwestycja taka nie może być lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydawanej na podstawie art. 50 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla elektrowni wiatrowych rażąco narusza prawo.
Jednocześnie Sąd wskazał, że podczas ponownego rozpoznawania sprawy organ winien zastosować art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i odpowiednio art. 158 § 2 k.p.a. Z treści art. 53 ust 7 wynika bowiem, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może nastąpić tylko w ciągu 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Po upływie tego terminu nie można zatem stwierdzić nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, bez względu na rodzaj uchybień wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tej sytuacji zastosowanie znajduje art. 158 § 2 k.p.a., przewidujący stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 158 § 2, art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), stwierdziło wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.
Kolegium uznało bowiem, jak wskazało w uzasadnieniu wydanej decyzji, że ustalenie przez Burmistrza Miasta i Gminy w decyzji z dnia 11 maja 2011 r. lokalizacji inwestycji polegającej na budowie farmy wiatrakowej z maksymalnie 23 turbinami wiatrowymi o mocy maksymalnie do 2,5 MW każda z podłączeniem do sieci średniego i wysokiego napięcia wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na terenie działek w obrębie [..] w drodze decyzji o ustaleniu celu publicznego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże, z uwagi na to, że decyzja ta została doręczona stronom w dniu 25 maja 2011 r. nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności, stosownie do treści art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym przypadku zasadnym jest wydanie decyzji na podstawie art. 158 § 2 k.p.a.
Skarżąca, nie zgadzając się z powyższą decyzją, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na jego zastosowanie mimo, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy nie dotyczyła inwestycji celu publicznego. W ocenie skarżącej, fakt wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu od inwestycji, która taką inwestycją nie jest, wyłącza zastosowanie art. 53 ust.
- 7. Jednocześnie, skarżąca wskazała, że termin 12 miesięcy, o którym mowa w tym przepisie, nie rozpoczął biegu z uwagi na to, że decyzja ta nie została jej doręczona jak i publicznie ogłoszona.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 17 października 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 158 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) i art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia 30 czerwca 2017 r.
Uzasadniając wydaną decyzją Kolegium wskazało, że w pełni podziela stanowisko organu I instancji, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 11 maja 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa jak i co do tego, że nie można stwierdzić jej nieważności, a można jedynie stwierdzić, że wydana została z naruszeniem prawa. Kolegium wskazało bowiem, że stosownie do treści art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy a art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Decyzję z dnia 11 maja 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego doręczono zaś stronom postępowania: B., C., D. oraz A. w dniu 25 maja 2011 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożony został w dniu 22 grudnia 2014 r., a więc znacznie po upływie 12 miesięcy od jej doręczenia.
Jednocześnie, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 500/14, Kolegium wskazało, że mimo, iż organ nie zawiadomił stron postępowania o jego wszczęciu i wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób, to upływ 12-miesięcznego terminu od dnia doręczenia decyzji wyżej wskazanym stronom powoduje niemożność stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Termin 12 miesięcy wyłączający dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, określony w art. 53 ust. 7 ustawy, rozpoczyna bieg bez względu na prawidłowość zawiadomienia wszystkich stron o jej wydaniu.
We wniesionej do Sądu skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem:
- - art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez stwierdzenie, że przepis ten ma zastosowanie pomimo tego, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 11 maja 2011 r. nie dotyczyła inwestycji lokalizacji celu publicznego;
- - art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez stwierdzenie, że upłynął termin 12 miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 11 maja 2011 r. w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja nigdy nie została skarżącej doręczona jak i nigdy nie została obwieszczona, o jej wydaniu nie powiadomiono także w sposób zwyczajowo przyjęty.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2018 r. uczestnik postępowania A. wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 października 2017 r. jak i poprzedzająca ją decyzja tegoż organu z dnia 30 czerwca 2017 r. są zgodne z prawem.
Podstawę prawną kontrolowanych decyzji stanowił art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.
Mocą kontrolowanych przez Sąd decyzji Kolegium stwierdziło wydanie z naruszeniem prawa decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 11 maja 2011 r., nr [..], ustalającej na rzecz A. lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym, polegającej na budowie farmy wiatrakowej z maksymalnie 23 turbinami wiatrowymi o mocy maksymalnej do 2,5 MW każda z podłączeniem do sieci średniego napięcia wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacją, zlokalizowanej na terenie wskazanych działek w obrębie [..], wskazując, że pomimo, iż decyzja ta wydana został z rażącym naruszeniem prawa to nie można stwierdzić jej nieważności z uwagi na upływ terminu określonego w art. 53 ust 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Kontrolowane decyzje są zgodne z oceną prawną i realizują wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 707/16, stosownie do wymogu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie bowiem z tym przepisem ocena prawna i wskazana co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu powołanego art. 153, oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4008/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z oceną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 707/16, Kolegium uznało, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 11 maja 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż z treści art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, inwestycja polegająca na budowie farmy wiatrakowej nie stanowi realizacji celu publicznego o znaczeniu lokalnym.
Również zgodnie z oceną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w przywołanym wyroku Kolegium podczas ponownego rozpoznawania wniosku skarżącej z dnia 22 grudnia 2014 r. zastosowało w sprawie art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także art. 158 § 2 kpa.
W wyroku z dnia 1 lutego 2017 r z Sąd podkreślił, że zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie nie budzi wątpliwości, iż nawet w przypadku, gdy w świetle przepisu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, ale zastosowano wobec wniosku inwestora tryb lokalizacji inwestycji celu publicznego, to w przypadku badania zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, zastosowanie znajduje przepis art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 899/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2669/13, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro bowiem kwestionowana decyzja została wydana i funkcjonuje w obrocie prawnym, jako decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, to niezależnie od jej wad i tego, że w tym stanie faktycznym i prawnym nie powinna być wydana, miały do niej zastosowanie wszystkie inne przepisy dotyczące takich decyzji w tym również art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi lex specialis w stosunku do regulacji kodeksowych i w związku z tym ma pierwszeństwo w odpowiednim stosowaniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 899/10, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pondto Kolegium słusznie oceniło, że w niniejszej sprawie zaistniała okoliczność, o której mowa w art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj., że od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego upłynęło 12 miesięcy.
Kolegium prawidłowo ustaliło bowiem, że decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 11 maja 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego doręczono stronom postępowania: B., C., D. oraz A. w dniu 25 maja 2011 r. Jednocześnie, Kolegium prawidłowo przyjęło, że jakakolwiek wadliwość doręczenia decyzji, czy też równoważnej temu doręczeniu formy (obwieszczenia, powiadomienia w sposób zwyczajowy) skutkuje co najwyżej zaistnieniem wady wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w stosunku do strony, której wadliwość ta dotyczy (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1475/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), nie powoduje natomiast wstrzymania biegu terminów ustanowionych "od dnia doręczenia decyzji". Bieg tych terminów, w tym przewidzianych w art. 158 § 2 k.p.a. i analogicznie w art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również wymienionych w innych przepisach nie jest uzależniony od prawidłowego doręczenia decyzji wszystkim stronom prowadzonego postępowania.
Uznanie, że tak jest uniemożliwiałoby uostatecznienie się decyzji administracyjnej, a tym samym jej wejście do obrotu prawnego, co prowadziłoby do podważenia zasady trwałości decyzji administracyjnej ustanowionej w treści art. 16 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto bowiem, że wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne także decyzja doręczona wadliwie z pominięciem niektórych stron postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 718/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Termin 12 miesięcy wyłączający dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, określony w art. 53 ust. 7 tej ustawy, rozpoczyna bieg bez względu na prawidłowość zawiadomienia wszystkich stron o jej wydaniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2978/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z oceną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 707/16, Kolegium, po ustaleniu wystąpienia okoliczności określonej w art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawidłowo wydało decyzję na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., tj. stwierdziło, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 11 maja 2011 r. wydana została z naruszeniem prawa, wskazując okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności.
Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako niezasadną.