Uzasadnienie
Skarga L. W., G. W. i M. M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2023 r. w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 9 lipca 2021 r. L. R. (dalej jako: inwestor) zgłosił w Starostwie Powiatowym w Lęborku zamiar wykonania od dnia10 lipca 2021 r. robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego z papy na blachodachówkę w budynku nr [..] na dz. nr [...] w B. Budynek nr [...] stanowi budynek mieszkalny jednorodzinny, dwulokalowy. Północna część tego budynku jest zlokalizowana na działce nr [...] (znajduje się tam lokal mieszkalny użytkowany przez L. R. oraz V. G.), południowa część zlokalizowana jest natomiast na działce nr [...] (znajduje się tam lokal mieszkalny użytkowany przez L. W., G. W. i M. M.). Obie działki stanowią współwłasność wyżej wskazanych pięciu osób w następującej wielkości (niewydzielonych) udziałów: L. R. (1/4), V. G. (1/4), L. W. (4/12), G.W. (1/12) oraz M. W.(1/12).
W toku postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lęborku (dalej: PINB, organ pierwszej instancji) ustalił, że w trakcie robót wykonywanych od lipca 2021 r. inwestor wykroczył poza zakres objęty złożonym zgłoszeniem, tj.: rozebrał cały dach tej części budynku (pokrycie, konstrukcję dachu) oraz rozebrał drewniany strop nad parterem tej części budynku. Dodatkowo wymurował z bloczków gazobetonowych poprzeczną ścianę oddzielającą obie części budynku na granicy działek nr [...] i [...].
Organ pierwszej instancji przeprowadził w sprawie postępowanie w trybie art. 50, 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) i postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2021 r. wstrzymał przedmiotową budowę nakładając na inwestorów (L. R. i V. G.) obowiązek przedstawienia w określonym terminie inwentaryzacji budowlanej z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych.
Inwestorzy przedłożyli do organu dokumentację (ocenę techniczną) pt.: "Inwentaryzacja budowlana wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych" autorstwa mgr inż. A. J., opracowaną w marcu 2022 r., uzupełnioną pismami z dnia 19 kwietnia 2022 r. oraz z dnia 28 lipca 2022 r.
Organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu analizy przedłożonej dokumentacji, na skutek ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia 2 sierpnia 2022 r. nałożył na L. R. - współwłaściciela i użytkownika części budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, zlokalizowanej na dz. nr [...] - obowiązek wykonania określonych w tej decyzji robót budowlanych w wyznaczonym terminie. Zakres wskazanych robót wynika ze złożonej w toku postępowania przez inwestora dokumentacji technicznej.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: organ odwoławczy, PWINB) decyzją z dnia 9 sierpnia 2022 r. uchylił decyzję z dnia 2 sierpnia 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że oprócz zakresu robót koniecznych do wykonania objętych decyzją organu pierwszej instancji należy jednoznacznie ustalić, czy poruszone w odwołaniu stron kwestie dotyczące prawidłowości wykonania innych jeszcze elementów budynku niż te ujęte w tej decyzji - są wyjaśnione.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia 28 marca 2023 r. działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na L. R. obowiązek wykonania następujących robót budowlanych:
górną część ściany zlokalizowanej wzdłuż granic dz. nr [...] i [...] pomiędzy pustakami ściennymi a odeskowaniem lub wiatroizolacją należy wykończyć np. płytami z wełny mineralnej lub styropianu, konstrukcja dachowa z dz. nr [...] oparta jest na ścianie działki sąsiedniej nr [...]; dla całkowitego uniezależnienia obu części dachu należy wykonać niezależne podparcia płatwi na dz. nr [...], płatwie dachowe z dz. nr [...] w miejscu podparcia na ścianie granicznej pomiędzy dz. nr [...] i [..] należy owinąć papą lub folią izolacyjną, aby odizolować drewno od elementów ściennych.
Należy następnie uzupełnić podlewki betonowe, aby zapewnić oparcie płatwi na tej ścianie, dokończenie remontu na dz. nr [...], należy dokończyć prace wykończeniowe między innymi: wykonać uzupełnienie izolacji termicznej połaci dachowej oraz paraizolacji na łączeniu dachu dz. nr [...] ze ścianą graniczną, w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi należy wykończyć ścianę graniczną (tynkowanie, szpachlowanie, malowanie), wykonać pionowe zamknięcia podbitek z dz. nr [...] od strony graniczącej z dz. nr [...], należy obrobić krawędzie izolacji termicznej ścian z dz. nr [...] lub połączyć je z izolacją termiczną ścian na dz. nr [...].
Organ nakazał jednocześnie wykonać wszystkie prace budowlane z należytą starannością i estetycznie zakończyć, pisemnie powiadomić organ o wykonaniu nałożonego obowiązku, dołączając do zawiadomienia oświadczenia osoby posiadającej uprawnienia budowlane i będącej aktualnym członkiem izby samorządu zawodowego, poświadczające o wykonaniu robót budowlanych zgodnie z zaleceniami ekspertyzy technicznej i warunkami technicznymi. Termin wykonania nałożonych obowiązków ustalono na dzień 31 lipca 2023 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji L. W., G. W. i M. M. podnieśli, że nałożony w decyzji organu pierwszej instancji zakres nałożonych na inwestora robót budowlanych jest taki sam jak w poprzedniej decyzji z dnia 2 sierpnia 2022 r., a więc nie obejmuje m.in. kwestii właściwego wykonania w budynku m.in.: wieńca, ściany konstrukcyjnej dzielącej obie części budynku, kanałów kominowych w nowo wybudowanej ścianie. Zarzucili, że organ pierwszej instancji nie dokonał analizy wykonanych robót pod kątem przesłanek art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Prawa budowlanego. Zarzucili także, że zakres przeanalizowanych robót nie odnosi się do całego zakresu wykonanych robót, bowiem nie obejmuje dalszych robót budowlanych związanych z poszerzeniem otworów okiennych i drzwiowych oraz wykuciem nowego otworu drzwiowego, a następnie wstawieniem nowych drzwi i okien.
W ocenie skarżących - sprawa powinna być rozpatrzona ponownie przez organ pierwszej instancji - kompleksowo i w odniesieniu do wszystkich robót budowlanych i do ich wpływu na całość budynku. Do odwołania skarżący dołączyli m.in. dokumentację fotograficzną obrazującą przedmiotowe roboty.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 4 sierpnia 2023 r. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków i wyznaczył nowy termin do dna 29 grudnia 2023 r. a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych do tej pory robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami.
PWINB wyjaśnił, że organ pierwszej instancji, nakładając na inwestora określone obowiązki, opierał się na:
"Inwentaryzacji budowlanej oraz ocenie technicznej wykonanych robót budowlanych" autorstwa mgr inż. P. K., opracowanej 16 sierpnia 2021 r., wnioskach i zaleceniach zawartych w przedłożonej podczas postępowania dokumentacji p.t.: "Inwentaryzacja budowlana wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych" autorstwa mgr inż. A. J., opracowanej w marcu 2022 r. (wyszczególnionych w pkt 6 ww. opracowania "Wnioski"- w pkt. od 6a do 6i), jak też na wytycznych zawartych przez autora ww. opracowania w uzupełniających pismach z dnia 19 kwietnia 2022 r. oraz z dnia 28 lipca 2022 r.,
"Ekspertyzie technicznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego" autorstwa mgr inż. J. C. Aby wyjaśnić rozbieżności co do zakresu i oceny zaistniałej sytuacji występującej w opracowaniach sporządzonych przez mgr inż. A. J. oraz mgr inż. J. C. organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę, pismem z dnia 29 listopada 2022 r. wezwał ich autorów do wyjaśnienia istniejących rozbieżności.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie autorzy obu opracowań w piśmie z dnia 21 grudnia 2022 r. przedstawili wspólne stanowisko w tej sprawie. Wskazali w nim m.in., że:
nowa ściana dzieląca lokale w granicy działek jest posadowiona na fundamencie żelbetowym, wykonana została z bloczków gazobetonowych gr. 18 cm i w poziomie stropu nad parterem została usztywniona wieńcem żelbetowym, który łączy się z wieńcem ścian zewnętrznych. Wieńce połączone w sposób prawidłowy, zapewniający współpracę, ściana szczytowa wewnętrzna wymurowana jest na całej wysokości i na niej oparta jest konstrukcja więźby dachowej, opierzenia połaci dachowej na styku dwóch lokali wymagają jedynie poprawy i nie mają wpływu na bezpieczeństwo pracy konstrukcji budynku, wykonane roboty budowlane w obrębie lokalu nr 1 L. R. nie stwarzają niebezpieczeństwa dla użytkowników budynku i nie mają negatywnego wpływu na prace obiektu w obrębie lokalu nr 2, przewidywane roboty wykończeniowe w obrębie lokalu nr 1 również nie stwarzają zagrożenia dla użytkowników i budynku lokalu nr 2 przy zachowaniu ogólnie przyjętych zasad BHP, wiedza z zakresu konstrukcji fundamentów została podjęta w wyniku wywiadu w użytkownikami.
Z materiałem zebranym w sprawie strony się zapoznały i przy piśmie z dnia 26 stycznia 2023 r. wniosły do niego zastrzeżenia i uwagi.
Ustosunkowując się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu dotyczącego nieprawidłowości w wykonaniu wieńca organ odwoławczy wskazał, że autorzy wykonanych w sprawie opracowań technicznych w piśmie z dnia 21 grudnia 2022 r. wyjaśnili, że nowowybudowana ściana dzieląca lokale w poziomie stropu nad parterem została usztywniona wieńcem żelbetowym, który łączy się z wieńcem ścian zewnętrznych. Wieńce połączone w sposób prawidłowy, zapewniający współpracę. Powyższe oznacza, że pozytywnie ocenili oni pod względem konstrukcyjnym pracę wieńców w budynku (wewnętrznego w ścianie pomiędzy lokalami i zewnętrznego ścian zewnętrznych).
Wyjaśniając zarzut dotyczący ściany konstrukcyjnej PWINB wskazał, że w piśmie z dnia 21 grudnia 2022 r. autorzy obu opracowań technicznych stwierdzili, że nowa ściana w granicy działek jest posadowiona na fundamencie żelbetowym, jest wykonana z bloczków gazobetonowych gr. 18 cm i została przestrzennie usztywniona. Zdaniem organu powyższe świadczy, że nowo wybudowana ściana (dzieląca budynek na dwa lokale) spełnia swoje konstrukcyjne założenia.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego kanałów kominowych wykonanych w nowo wybudowanej ścianie organ odwoławczy wskazał, że autorzy obu opracowań, w piśmie z dnia 21 grudnia 2022 r. wskazali, że:
- - nowa ściana w granicy działek jest posadowiona na fundamencie żelbetowym,
- - ściana szczytowa wewnętrzna wymurowana jest na całej wysokości i na niej oparta jest konstrukcja więźby dachowej,
- - opierzenia połaci dachowej na styku dwóch lokali wymagają jedynie poprawy i nie mają wpływu na bezpieczeństwo pracy konstrukcji budynku,
- - wykonane roboty budowlane w obrębie lokalu nr 1 L. R. nie stwarzają niebezpieczeństwa dla użytkowników budynku i nie mają negatywnego wpływu na prace obiektu w obrębie lokalu nr 2,
- - przewidywane roboty wykończeniowe w obrębie lokalu nr 1 również nie stwarzają zagrożenia dla użytkowników i budynku lokalu nr 2 przy zachowaniu ogólnie przyjętych zasad BHP,
- - wiedza z zakresu konstrukcji fundamentów został podjęta w wyniku wywiadu w użytkownikami.
Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że aby w pełni wyjaśnić kwestie konstrukcyjne oraz związane z bezpieczeństwem pożarowym odnośnie wykonanych robót i ich wpływu na część budynku użytkowaną przez skarżących pismami z dnia 26 maja 2023 r. zwrócił się do obu autorów przedłożonych w trakcie postępowania opracowań technicznych o sprecyzowanie kwestii dotyczącej bezpieczeństwa pożarowego związanego wyprowadzeniem kanału kominowego jako przewodu wentylacyjnego a nie dymowego lub spalinowego. W ocenie organu kwestie te nie zostały bowiem jednoznacznie wyjaśnione w przedłożonych do akt opracowaniach technicznych a także nie odniesiono się do nich w piśmie z dnia 21 grudnia 2022 r.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, A. J. w piśmie z dnia 15 czerwca 2023 r. wskazał, że w nowo wybudowanej ścianie w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na dz. nr [...] i [...]:
- - kanał nie został wyprowadzony ponad dach z uwagi na przerwanie prac ze względu na toczące się postępowanie administracyjne oraz na chęć zadbania o prawidłowe (szczelne) zabezpieczenie połączenia dachów podczas przebiegu tych postępowań;
- - przedmiotowy kanał kominowy został wymurowany z kształtek wentylacyjnych i nie przewiduje się wykorzystania tego przewodu na cele inne jak wentylacyjne;
- - jeśli taka wentylacja pomieszczenia okaże się niezbędna, to budowa przedmiotowego komina zostanie podjęta w ramach dokończenia prac budowlanych. Wówczas komin zostanie wyprowadzony na wymaganą wysokość ponad poszycie dachowe wraz z wykonaniem odpowiednich obróbek kominowych i dachowych.
W świetle powyższych wyjaśnień, zdaniem organu odowławczego, kwestia ta została należycie wyjaśniona.
Następnie, ustosunkowując się do podnoszonej w odwołaniu kwestii związanej z powołaniem w niniejszej sprawie biegłego PWINB podniósł, że do tej pory wszelkie zarzuty strony przeciwnej odnoszące się m. in.: do opracowań technicznych sporządzonych przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie (przedłożonych w trakcie postępowania przez inwestora) nie zostały poparte żadnym "kontropracowaniem" strony skarżącej sporządzonym przez osoby do tego uprawnione. Tym samym zarzuty skarżących ograniczają się do ogólnikowych zastrzeżeń wskazujących jedynie na konieczność wykazywania przez stronę przeciwną całego zakresu analiz wniosków i zaleceń, co ogranicza siłę dowodową tych zarzutów.
Końcowo PWINB podniósł, że zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestor planuje wykonanie kolejnych robót budowlanych związanych z przedmiotowym budynkiem (wynika to m.in. z treści pisma mgr. inż. A. J.). W związku z powyższym, w zależności od zakresu planowanych robót, dla ich legalnego wykonania wymagane będzie dokonanie zgłoszenia lub uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę w organie administracji architektoniczno-budowlanej.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji względnie o jej uchylenie w całości oraz o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Niezależnie od powyższego wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z przesłuchania świadków:
- - mgr inż. P. K. na okoliczność wyjaśnienia na jakiej podstawie podjął się obowiązków kierownika budowy i wspólnie z inwestorem podjął decyzję o dalszym wykonywaniu prac pomimo tego, że inwestor nie posiadał żadnych pozwoleń, projektów i dokumentów i pomimo tego, że zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych oraz, że została powiadomiona Prokuratura Rejonowa,
P. P. na okoliczność potwierdzenia faktu, że w trakcie wykonywania prac inwestor zabronił mu naprawienia powstałych szkód u skarżących, natomiast mgr inż. P. K. nakłaniał go do nieprzerywania swojej pracy w związku z wydanym postanowieniem o wstrzymaniu prac przez PINB w Lęborku.
M. S. oraz H. R. na okoliczność potwierdzenia, iż wieniec na nowo wybudowanej ścianie nie jest połączony w żaden sposób z wieńcem na ścianach zewnętrznych.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art 7, art 77 § 1, art 80 i art 107 § 3 ustawy w dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżących PINB nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nie wyjaśnił rozbieżności w ocenach technicznych sporządzonych przez mgr inż. P. K., mgr inż. J. C. i mgr inż. A. J., nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, a w szczególności nie dokonał ustaleń czy nowo wybudowana ściana i wieńce wykonane są w sposób prawidłowy.
Skarżący zarzucili ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 50 ust. 1 pkt. 2), ust.2 pkt 1) i 2) i ust. 4 Prawa budowlanego w stopniu rażącym, a w konsekwencji nie zastosowanie w sprawie odpowiednich przesłanek z art. 51 wskazanej ustawy.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 30 października 2023 r. L. R. wniósł o oddalenie skargi w całości, jako oczywiście bezzasadnej, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego oraz o pominięcie wniosków dowodowych strony jako nieistotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i zmierzających do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie znalazł jednak potwierdzenia zarzut o istnieniu podstaw do stwierdzenia jej nieważności.
Należy zaznaczyć, że organ odwoławczy zmienił decyzję organu I instancji jedynie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków, co nie miało wpływu na ocenę zgodności tej decyzji z prawem. Wadliwie natomiast została sformułowana sentencja decyzji organu II instancji. Jeżeli organ odwoławczy załatwia sprawę wydając tzw. decyzję reformatoryjną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania odwoławczego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), to nie powinien wypowiadać się co do pozostałego zakresu rozstrzygnięcia. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, orzeczenie organu odwoławczego o uchyleniu decyzji w części i orzeczeniu co do istoty w uchylonym zakresie, oznacza że w pozostałej części organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Nie jest on obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy pod warunkiem, że zakres uchylonej części jest jednoznacznie określony, a organ wywiązał się z wynikającego z art. 15 k.p.a. rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym w jej całokształcie (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2023 r., I GSK 113/22).
Tym bardziej, że stanowiący podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie przewiduje, poza uchyleniem i orzeczeniem w tym zakresie co do istoty sprawy, żadnej innej (dodatkowej) części sentencji. Nie jest także możliwe przyjęcie, że podstawę prawną decyzji organu odwoławczego stanowi nie wskazany w treści decyzji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten bowiem wyraźnie stanowi o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Wydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w części i orzekającej co do istoty z jednoczesnym utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie prowadzi do wydania decyzji utrzymującej w części zaskarżoną decyzję, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe uzasadnia wniosek, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów administracji publicznej stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; dalej jako: "P.b."). Stosownie do jego brzmienia, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Na mocy art. 51 ust. 7 P.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b.
Organ I instancji w treści decyzji nałożył na L. R. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, w tym cyt.: "dokończenie remontu na dz. nr [...]". Organ II instancji nie zmieniając w tym zakresie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lęborku (dalej jako: "PINB") zaakceptował to rozstrzygnięcie. Należy w tym miejscu podkreślić, że w ustawie Prawo budowlane sformułowano definicję remontu jako wykonywania w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Przy realizacji tych robót dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (zob. art. 3 pkt 8 P.b.). Z nadesłanych przez organy administracji publicznej akt postępowania administracyjnego nie wynika by przedmiotem postępowania w jakimkolwiek zakresie był remont. Organy administracji publicznej nie określiły, a z akt sprawy nie sposób ustalić, na czym polegać miałoby dokończenie remontu i to jeszcze nie w obiekcie budowlanym, a "na dz. nr [...]".
Nawet gdyby przyjąć, że organy administracji publicznej sformułowały sentencję rozstrzygnięcia w sposób nieprecyzyjny to uwzględniając okoliczności wszczęcia postępowania nie jest możliwe przyjęcie, że w jakikolwiek sposób decyzja dotyczyć mogła remontu. Jak wynika z nadesłanych akt postępowania PINB ustalił, że w trakcie robót wykonywanych od lipca 2021 r. L. R. wykroczył poza zakres objęty złożonym zgłoszeniem, tj.: rozebrał cały dach tej części budynku (pokrycie, konstrukcję dachu) oraz rozebrał drewniany strop nad parterem tej części budynku, a dodatkowo wymurował z bloczków gazobetonowych poprzeczną ścianę oddzielającą obie części budynku na granicy działek nr [...] i [...].
Biorąc pod uwagę, że pierwotne zgłoszenie robót budowlanych dotyczyło wymiany pokrycia dachowego z papy na blachodachówkę nie sposób przyjąć, że przedmiotem postępowania mógł być remont. Zaskarżona decyzja rozmija się zatem w tym zakresie z przedmiotem postępowania.
Wątpliwości w toku przeprowadzanej kontroli sądowej wzbudza też kwestia stron i adresatów nałożonych obowiązków. Otóż po wszczęciu postępowania PINB postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2021 r. wstrzymał przedmiotową budowę i nałożył na inwestorów (L. R. i V. G.) obowiązek przedstawienia w określonym terminie inwentaryzacji budowlanej z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych. Kolejne rozstrzygnięcia - decyzja PINB z dnia 2 sierpnia 2022 r., jak i decyzja PINB z dnia 28 marca 2023 r. (wydana po uchyleniu decyzji z 2 sierpnia 2022 r.) - adresowane były tylko do L. R. W ramach postępowania odwoławczego Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: PWINB) nie podjął żadnych czynności celem ustalenia czy faktycznie V. G. utraciła status strony w prowadzonym postępowaniu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji również nie wynika dlaczego podmiot uznany na początkowym etapie postępowania za stronę został pominięty przez organy administracji publicznej w trakcie tego postępowania.
Art. 52 P.b. stanowi jednoznacznie, że obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale (chodzi także o decyzje wydawana na podstawie art. 51 P.b.), nakłada się na inwestora. Skoro postępowanie zostało wszczęte wobec obojga inwestorów to decyzja kończąca takie postępowanie również powinna być skierowana do obojga inwestorów. Oczywiście nie można wykluczyć sytuacji, w której dotychczasowa strona postępowania utraci w jego trakcie swój status, jednakże powinno to zostać wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia, poza tym, że stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., rodzi podejrzenia, iż stronę pominięto w toku postępowania. Ta okoliczność stanowi natomiast kwalifikowaną wadę postępowania i sama w sobie uzasadnia uchylenie decyzji w ramach sądowej kontroli.
W odniesieniu do zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że poprzedzające ją postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w treści zaskarżonej decyzji PWINB nie odniósł się do wszystkich podnoszonych w toku postępowania kwestii. W efekcie doszło do wydania rozstrzygnięcia na podstawie wadliwe ustalonego stanu faktycznego, a uzasadnienie decyzji PWINB nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania nie wyjaśniono bowiem kwestii nośności fundamentów budynku zlokalizowanego na dz. nr [...] i [...], na co zwracali uwagę skarżący. W efekcie prac wykonanych przez L. R. i V. G. doszło do zmiany konstrukcji dachu. Inwestorzy rozebrali drewniany strop, a dotychczasowy dach wykonany z desek i papy został zastąpiony blachodachówką. Z akt sprawy i zaskarżonej decyzji nie wynika by kwestia przenoszenia powstałych w ten sposób obciążeń została w toku postępowania rozważona.
Organy administracji publicznej nie odniosły się także do pracy budowlanych polegających na powiększeniu otworów okiennych i drzwiowych, a także wykuciu nowego otworu okiennego w ścianach nośnych i wpływu tych prac na nośność ścian. Podstawowym obowiązkiem procesowym organu prowadzącego postępowanie jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), co wiąże się z obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Stan faktyczny sprawy nie może być ustalony w ten sposób, że zostaną pominięte jakieś jego elementy. Rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niepełnego stanu faktycznego stanowi naruszenie przywołanych przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W odniesieniu do podniesionej w toku postępowania kwestii wykonania wieńca PWINB powołał się na treść pisma mgr inż. A. J. oraz mgr inż. J. C. z dnia 21 grudnia 2022 r., w którym wskazali oni, że nowo wybudowana ściana dzieląca lokale w poziomie stropu nad parterem została usztywniona wieńcem żelbetonowym łączącym się z wieńcem ścian zewnętrznych. Zdaniem wymienionych osób, wieńce połączone są w sposób prawidłowy, zapewniający współpracę. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do przywołania stanowiska autorów opracowań przygotowanych w trakcie postępowania przed organem I instancji, nie dokonując samodzielnie żadnej weryfikacji ani oceny przedstawionego stanowiska. To, że autorzy wykonanych w sprawie opracowań technicznych cyt.: "w swoim wspólnym stanowisku pozytywnie oceniają pod względem konstrukcyjnym pracę wieńców w budynku" (s. 9 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego) nie może stanowić podstawy do zwolnienia organu prowadzącego postępowanie z oceny przedłożonych dokumentów i materiałów.
Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Innymi słowy, nie chodzi o to by przytaczać treść czy konkluzje przedłożonych dowodów, ale żeby dokonać ich oceny. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że "uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych.
Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Powinny one być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji. W rezultacie, powinno ono zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, lecz także do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji. Ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia istotnych rozbieżności w materiale dowodowym, bez ich wyliczenia, a następnie próby wyjaśnienia, stanowi istotne naruszenie przepisów prawa" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 21 września 2023 r., II SA/Gl 693/23).
Konsekwentnie też przyjmuje się, że zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy powinny być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 23 listopada 2023 r., II SA/Lu 675/23).
W tym stanie sprawy nie może budzić wątpliwości, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a., a działania organu administracji publicznej nie mogą być uznane za zgodne z prawem. Ocenę tę potwierdza dalsza cześć uzasadnienia decyzji PWINB, w której organ II instancji odniósł się do innych podnoszonych przez odwołujących się kwestii takich jak: występujące w konstrukcji nowo wybudowanej ściany przesunięcie o ok. 10 cm czy bezpieczeństwa pożarowego związanego z wykonaniem kanału kominowego (s. 9 i s. 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).
Końcowa część uzasadnienia decyzji PWINB jest wewnętrznie sprzeczna, co również stanowi naruszenie art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. W konkluzjach organ odwoławczy stwierdził, że sprawa została rozwiązana prawidłowo merytorycznie, ale z uwagi na uwzględnienie argumentów zawartych w odwołaniu strony oraz upływ czasu od wydania decyzji przez organ I instancji zasadne jest wydłużenie terminu wykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków. Tym samym, z jednej strony PWINB kwestionuje zarzuty odwołania i ocenia, że sprawa została załatwiona "merytorycznie prawidłowo", z drugiej strony "uwzględniając argumenty" zawarte w odwołaniu przedłuża termin wykonania obowiązków. Nie podaje przy tym, które z argumentów uwzględnił i dlaczego mają one wpływ na termin wykonania obowiązków. Konkluzja ta jest tym bardziej zaskakująca, że żadne dodatkowe obowiązki nie zostały na Inwestora nałożone.
Ponowne rozstrzygnięcie sprawy wymaga poszerzenia materiału dowodowego w aspekcie stron, a co za tym idzie adresatów decyzji, a także jednoznacznego wyjaśnienia zgłaszanych przez skarżących wątpliwości i zastrzeżeń. Obowiązki procesowe organów administracji publicznej prowadzących postępowanie związane są przede wszystkim z wyczerpującym zebraniem dowodów dotyczących okoliczności faktycznych sprawy i ich rozpatrzeniem, stosownie do dyrektyw zawartych w k.p.a. Działanie organu polegające na analizowaniu i wyjaśnianiu tylko niektórych aspektów stanu faktycznego przy pomijaniu innych jego elementów nie może być uznane za zgodne z prawem. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej powinny wziąć pod uwagę rozważania i zalecenia Sądu.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w bazie orzeczeń: https//:orzeczenia.nsa.gov.pl.