Uzasadnienie
A. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 7 lipca 2023 r., nr SKO.420.419.2023, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta Człuchowa, w imieniu którego działał Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, z 25 stycznia 2023 r., nr MOPS-5141.000005.2023, o odmowie przyznania świadczenia w formie dodatku do źródeł ciepła wykorzystującego pelet lub biomasę.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 30 listopada 2022 r. A. W. złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Człuchowie wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła. Z informacji zawartych we wniosku wynika, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem oraz dwojgiem dzieci. Jako adres zamieszkania skarżąca wskazała ul. G. [...] w C. W informacjach dotyczących źródeł ciepła skarżąca zaznaczyła, że korzysta z kotła na paliwo stałe, a wykorzystywane przez nią paliwo to pelet drzewny.
Z deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw złożonej w dniu 30 września 2022 r. dotyczącej budynku przy ul. G. [...] w C. wynika, że w budynku zainstalowany i eksploatowany jest m.in. kocioł na paliwo stałe, w którym stosowany jest pelet drzewny. Deklaracja została złożona przez I. K. W aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z przeprowadzonego w dniu 12 grudnia 2022 r. wywiadu środowiskowego, z której wynika, że skarżąca mieszka w odrębnym lokalu w budynku przy ul. G. i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Lokal posiada odrębne wejście i składa się z kuchni, łazienki, wc oraz pięciu pokoi. Budynek ogrzewany jest piecem na pelet drzewny, współdzielonym na dwa mieszkania.
Z oświadczeń I. K. i A. W. z 12 grudnia 2022 r. wynika, że budynek przy ul. G. [...] stanowi własność rodziców skarżącej, tj. I. i G. K. A. W. wraz z mężem i dziećmi zajmują pierwsze piętro i poddasze budynku, gdzie prowadzą odrębne gospodarstwo domowe.
Pismem z 12 grudnia 2022 r. A. W. została poinformowana, iż obecnie obowiązujące przepisy umożliwiają przyznanie dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła dla kilku gospodarstw domowych zamieszkujących w odrębnych (samodzielnych) lokalach pod jednym adresem zamieszkania, jeżeli do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu zamieszkania dla każdego lokalu. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że do wniosku należy dołączyć, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, zaświadczenie ze Starostwa Powiatowego o samodzielności lokalu lub złożyć oświadczenie pod odpowiedzialnością karną o toczącym się postępowaniu w sprawie nadania lokalowi odrębnego adresu miejsca zamieszkania.
Decyzją z 25 stycznia 2023 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia wskazując w uzasadnieniu, że w odniesieniu do budynku przy ul. G. [...] w dniu 30 września 2022 r. został złożony wniosek o to samo świadczenie przez I. K. Jak wskazano, nowelizacja przepisów umożliwiła przyznanie dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła dla kilku gospodarstw domowych zamieszkujących w odrębnych (samodzielnych) lokalach pod jednym adresem zamieszkania - jeżeli do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu zamieszkania dla każdego lokalu.
Burmistrz wskazał, że w wyznaczonym przez organ terminie skarżąca nie złożyła żadnego oświadczenia, a także nie dostarczyła zaświadczenia ze Starostwa Powiatowego. Ponadto, na ten sam adres (budynek jednorodzinny) została wydana decyzja odmowna, od której wnioskodawca złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, a ponieważ postępowanie przed organem odwoławczym nadal się toczy i nie jest możliwe ustalenie odrębnych adresów, skarżąca nie kwalifikuje się do otrzymania wnioskowanego dodatku. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w Ewidencji Ludności w Urzędzie Miasta widnieje tylko adres ul. G. [..] oraz nie wystąpiono do Starostwa Powiatowego w Człuchowie o wyodrębnienie adresu [..] i [..].
Na skutek wniesionego odwołania, decyzją z 7 lipca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium uznało, że w sprawie nie wskazano obiektywnych przyczyn braku możliwości ustalenia odrębnego adresu dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod adresem - ul. G.[..].
Ponadto, organ odwoławczy mając na uwadze fakt, że po rozstrzygnięciu Kolegium inny wniosek na ten sam adres został rozpatrzony pozytywnie, uznał, iż brak jest podstaw do wypłaty wnioskowanego dodatku.
We wniesionej na powyższą decyzję skardze skarżąca zarzuciła, że Kolegium w uzasadnieniu decyzji nie ustosunkowało się do zarzutów zawartych w odwołaniu, w którym skarżąca podnosiła, że w wezwaniu z 12 grudnia 2022 r. organ I instancji nie powołał podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek wszczynania po 30 listopada 2022 r. postępowania dotyczącego uzyskania odrębnego adresu. Jak wskazała, żądanie wszczynania długotrwałego i kosztownego procesu jest nielogiczne i nie ma uzasadnienia. Ponadto, w ww. piśmie nie wskazano, jakie konsekwencje wiążą się z niedostarczeniem wymaganych dokumentów.
Skarżąca podkreśliła, że złożyła wniosek w dniu 30 listopada 2022 r., a zatem w tym samym dniu, w którym ustawodawca wprowadził możliwość ustalenia odrębnych adresów, stąd nawet przy najlepszej motywacji i działaniach nie było fizycznej możliwości ustalenia odrębnego adresu.
Zdaniem skarżącej, zgodnie z wolą ustawodawcy, w sytuacji gdy brak jest realnej możliwości uzyskania odrębnego adresu do 30 listopada 2022 r., to pracownik gminy przeprowadza wywiad środowiskowy, w celu ustalenia, że pod jednym adresem mieszkają osobno dwie rodziny. W niniejszej sprawie, Burmistrz powinien wydać pozytywną decyzję dla skarżącej, na podstawie notatki służbowej pracownika, który przeprowadził taki wywiad, bez wymagania od skarżącej wszczynania postępowania o uzyskanie odrębnego adresu.
Skarżąca wskazała ponadto, że w trakcie wywiadu środowiskowego złożyła ustne oświadczenie w przedmiocie braku możliwości uzyskania odrębnego adresu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.
Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 7 lipca 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Człuchowa, w imieniu którego działał Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, z 25 stycznia 2023 r., odmawiającą przyznania świadczenia w formie dodatku do źródeł ciepła wykorzystującego pelet lub biomasę.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1967 ze zm.), zwana dalej ustawą.
Stosownie do treści art. 24 ust. 1 ustawy, dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest:
- 1) kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy, albo
- 2) kocioł gazowy zasilany skroplonym gazem LPG, albo
- 3) kocioł olejowy
- - zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576 i 1967), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Przepis art. 24 ust. 2 ustawy stanowi natomiast, że przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się:
- 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo
- 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).
Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy, w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Art. 24 ust. 5 ustawy stanowi zaś, że w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest przyznawany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania.
Rygoryzm regulacji art. 24 ust. 4 i 5 ustawy zmniejszono na mocy art. 36 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 2022 r. o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparciu niektórych odbiorców w 2023 roku (Dz.U. z 2022 r., poz. 2243), obowiązującej od dnia 4 listopada 2022 r., dodając do ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw przepisy art. 24 ust. 5a – 5c.
W art. 24 ust. 5a ustawy przewidziano bowiem, że w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 4 i 5 do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków zgodnie z ust.
1. Powyższe oznacza możliwość przyznania dodatku każdemu z gospodarstw domowych zamieszkujących pod jednym adresem w odrębnych lokalach. W tej sytuacji okoliczność przyznania dodatku na jedno gospodarstwo domowe nie wyklucza przyznania dodatku dla drugiego odrębnego gospodarstwa domowego zamieszkiwanego pod tym samym adresem.
Przepis art. 24 ust. 5b ww. ustawy stanowi natomiast, że w przypadku, o którym mowa w ust. 5a, gospodarstwu domowemu, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent przyznaje dodatek dla gospodarstw domowych w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ciepła wpisanego lub zgłoszonego do centralnej ewidencji emisyjności budynków zgodnie z ust.
1. Wreszcie, stosownie do art. 24 ust. 5c ustawy, w przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 5b, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu.
Ponadto, ustawa w przepisach art. 24 ust. 21 – 25 przewiduje szereg szczególnych środków dowodowych, mających na celu zweryfikowanie danych zawartych we wniosku i określenie, czy dodatek wnioskodawcy przysługuje. I tak, dokonując weryfikacji wniosku organ bierze pod uwagę w szczególności:
- 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 oraz z 2023 r. poz. 877);
- 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie:
- a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, 658 i 852),
- b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r. poz. 810),
- c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 759),
- d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1335);
- 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191 oraz z 2023 r. poz. 497).
Jeśli zaś podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, organ może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa, przy czym wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 24 ust. 23 ustawy), a w jego toku ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych (art. 24 ust. 24 ustawy).
Z powyższych regulacji wynika, że o przyznaniu wnioskowanego dodatku przesądzają istniejące w rzeczywistości okoliczności faktyczne, z których najistotniejsze znaczenie mają: odrębność gospodarstwa domowego wnioskodawcy i zamieszkiwanie w odrębnym lokalu a także korzystanie ze źródeł ogrzewania wymienionych w ustawie i zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków. Organy, kierując się przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., winny były podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis art. 80 k.p.a. stanowi zaś, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Tymczasem w niniejszej sprawie orzekające organy, pominąwszy ustalenia wywiadu środowiskowego, jako przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego dodatku wskazały brak potwierdzenia przez skarżącą samodzielności zajmowanego przez nią lokalu, czy to zaświadczeniem Starosty czy to poprzez wykazanie, że podjęła kroki w celu nadania zajmowanemu przez siebie lokalowi odrębnego numeru porządkowego. Zdaniem organów, skarżąca powinna była dołączyć do wniosku zaświadczenie ze Starostwa Powiatowego o samodzielności lokalu lub złożyć oświadczenie pod odpowiedzialnością karną o toczącym się postępowaniu w sprawie nadania lokalowi odrębnego adresu. Organ odwoławczy uznał ponadto, że odmowę przyznania dodatku skarżącej uzasadniała okoliczność, że w dacie orzekania przez Kolegium, inny wniosek na ten sam adres został rozpatrzony pozytywnie.
W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organów obu instancji jest nieprawidłowe.
Niewątpliwym jest bowiem, że okoliczności niniejszej sprawy wypełniają hipotezę przepisów art. 24 ust. 5a i 5b ustawy, albowiem w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 12 grudnia 2022 r. u skarżącej ustalono, że skarżąca mieszka w odrębnym lokalu w budynku przy ul. G. [...] w C. i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. W budynku tym znajdują się dwa odrębne lokale – skarżącej oraz jej rodziców. Lokal skarżącej posiada odrębne wejście i składa się z kuchni, łazienki, wc oraz pięciu pokoi. Budynek ogrzewany jest piecem na pelet drzewny, współdzielonym na dwa mieszkania.
Dodatkowo, z oświadczeń I. K. i A. W. z 12 grudnia 2022 r. wynika, że budynek przy ul. G. [...] stanowi własność rodziców skarżącej, tj. I. i G. K. A. W. wraz z mężem i dziećmi zajmują pierwsze piętro i poddasze budynku, gdzie prowadzą odrębne gospodarstwo domowe. We wniesionej skardze skarżąca wyjaśniła ponadto, że w trakcie wywiadu środowiskowego złożyła ustne oświadczenie w przedmiocie braku możliwości uzyskania odrębnego adresu.
W tych okolicznościach faktycznych przepis art. 24 ust. 5a ustawy nie wymaga od wnioskodawcy potwierdzenia podjęcia działań zmierzających do ustalenia odrębnego adresu dla prowadzonego przez stronę gospodarstwa domowego (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 czerwca 2023 r., II SA/Łd 422/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przepisu tego nie wynika również obowiązek potwierdzania zaświadczeniami samodzielności lokalu. Uzależnienie zatem udzielenia wsparcia od przedłożenia takiego zaświadczenia bądź wykazania podjęcia działań w celu uzyskania odrębnego adresu dla lokalu nie znajduje uzasadnienia normatywnego i prowadzi do nieuprawnionego pozbawienia wnioskodawcy możliwości uzyskania świadczenia w sytuacji spełnienia wymogów prawnych.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym analogicznie uregulowanej kwestii dodatku węglowego, dominuje pogląd, że ustawodawca nie uzależnia udzielania wsparcia od złożenia wniosku o nadanie dodatkowego numeru porządkowego, a brak złożenia tego wniosku pozostaje bez wpływu na prawo do uzyskania dodatku. O prawie do przedmiotowego dodatku przesądzają bowiem istniejące okoliczności faktyczne, z których najistotniejsze znaczenie mają: odrębność gospodarstwa domowego i zamieszkiwanie w odrębnym lokalu, a także korzystanie ze źródeł ogrzewania wymienionych w ustawie i zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków (por. wyrok WSA w Krakowie z 23 listopada 2023 r., III SA/Kr 987/23; wyrok WSA w Gdańsku, III SA/Gd 353/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższego należy stwierdzić, że organy administracji naruszyły prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 24 ust. 5a ustawy i przyjęcie, że warunkiem nabycia prawa do dodatku jest "obiektywna" niemożność nadania odrębnemu lokalowi innego adresu i pominięcie w związku z tym ustaleń wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego potwierdzających, że skarżąca wraz z mężem oraz dwojgiem dzieci prowadzą gospodarstwo domowe odrębne od gospodarstwa rodziców skarżącej, oraz że zamieszkują w lokalu, który ma wszelkie cechy odrębności faktycznej wraz z niezależnym wejściem z zewnątrz i że wykorzystują współdzielone z rodzicami ewidencjonowane źródło ciepła. Przy tym, w świetle art. 24 ust. 5a i 5b ustawy, bez znaczenia prawnego dla przyznania uprawnienia skarżącej jest decyzja przyznająca dodatek dla odrębnego gospodarstwa jej rodziców.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie w piśmie procesowym z 11 października 2023 r. złożyła skarżąca, a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.