Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 21 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 838/23

Uzasadnienie

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 17 stycznia 2023 r. J. R. (dalej: "Wnioskodawczyni", "Strona", "Skarżąca") wystąpiła do Burmistrza Gminy Żukowo (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem A. R. Decyzją z 7 marca 2023 r. Burmistrz, na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390) - dalej: "u.ś.r.", odmówił Stronie przyznania wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przytoczył treść przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r., zaś odwołując się do przeprowadzonego w dniu 22 lutego 2023 r. wywiadu środowiskowego wskazał, że w opinii pracownika socjalnego opieka nad ojcem jest świadczona przez Wnioskodawczynię adekwatnie do specyfiki potrzeb, ma charakter opieki doraźnej, lecz A. R. nie wymaga opieki całodobowej. Burmistrz nie dostrzegł tym samym związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez Stronę z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, gdyż wykonywane czynności opiekuńcze nie kolidują z podjęciem zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ pierwszej instancji dodał, że przesłankę negatywną do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stanowi również art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ nie da się ustalić, kiedy powstała niepełnosprawność A. R. W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 23 sierpnia 2023 r. utrzymało ją w mocy.

Kolegium nie podzieliło stanowiska Burmistrza w kwestii zaistnienia w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie organu odwoławczego nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny (dalej: "TK") za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13). Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że ww. wyrok przesądza o tym, iż organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Organ odwoławczy ocenił natomiast, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej Strony a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym ojcem, z uwagi na zakres wymaganych i koniecznych czynności wspomagających go w funkcjonowaniu.

Kolegium wskazało, że z dokonanych w toku postępowania ustaleń (w ramach wywiadu środowiskowego i złożonych oświadczeń) nie wynika, aby rozmiar i zakres opieki sprawowanej nad ojcem wymuszał na Wnioskodawczyni niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu. Zdaniem organu odwoławczego zakres samodzielności ojca Strony, choć ograniczony, to jednak nie jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia. Kolegium zwróciło uwagę, że A. R. pomimo swojej niepełnosprawności nie jest osobą obłożnie chorą i stale leżącą, w związku z czym (jak wskazuje doświadczenie życiowe) nie wymaga przeciwdziałania odleżynom, porusza się po domu samodzielnie i bez sprzętu rehabilitacyjnego, na zewnątrz wymaga asekuracji, jest również sprawny ruchowo w górnej części ciała, może samodzielnie siedzieć, nie wymaga karmienia, pojenia - samodzielnie spożywa przygotowane i podane posiłki, samodzielnie przyjmuje przygotowane i podane leki, samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne (nie używa pieluch), nie wymaga żadnych stałych specjalistycznych czynności pielęgnacyjnych.

Organ odwoławczy wskazał, że czynności opiekuńcze związane z osobą niepełnosprawną wykonywane przez Stronę regularnie to przygotowanie i podawanie posiłków, przygotowywanie leków i ich podawanie (dwa razy dziennie - rano i wieczorem), mierzenie ciśnienia (raz dziennie), pomoc przy czynnościach higienicznych (dwa razy dziennie - rano i wieczorem), pomoc w wyjściach na spacery, czy do lekarzy. Kolegium podkreśliło, że czynności składające się na zakres opieki nad ojcem w większości są wykonywane w pewnych odstępach czasu, nie zajmują Wnioskodawczyni stale czasu; odpowiednia organizacja deklarowanych przez Stronę czynności opiekuńczych nie wyklucza kategorycznie wykonywania przez nią pracy zarobkowej.

Zdaniem organu odwoławczego ww. czynności, które wykonuje Strona w ramach opieki nad ojcem nie należą do czynności ekstraordynaryjnych, których wykonywania nie można by pogodzić z wykonywaniem pracy, np. w niepełnym wymiarze czasu. W ocenie Kolegium zrozumiałe jest też, że skoro Wnioskodawczyni mieszka z ojcem to pomaga mu w wykonywaniu wskazanych czynności i je ułatwia (tj. przygotowuje ojcu ubrania, leki oraz posiłki i podaje je), jednak przez długie okresy w ciągu dnia Strona nie wykonuje przy ojcu żadnych specjalistycznych czynności opiekuńczych, tj. w okresie pomiędzy posiłkami lub wtedy gdy ojciec odpoczywa.

Tym samym, A. R. nie wymaga stałej obecności córki, zaś okoliczność, że jedynie do niej ma zaufanie w kwestii sprawowania opieki, nie może stanowić przesłanki przesądzającej o tym, że opieka nad nim musi mieć charakter stały i nie może być tak zorganizowana, aby Wnioskodawczyni nie mogła, choć w niepełnym wymiarze czasu, podjąć pracę. Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że użycie sprzętu rehabilitacyjnego (np. chodzika) dałoby stabilizację ojcu Strony i wyeliminowałoby zagrożenie przewrócenia się podczas poruszania się.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że czynności opiekuna (poza normalnymi, zwykłymi pracami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego) składające się z czynności dotyczących higieny, przygotowania odzienia i ubierania, podawania leków, przygotowywania i podawania posiłków (samodzielnie spożywanych), organizacji wizyt lekarskich, realizacji recept, są czynnościami, które odpowiednio zaplanowane i zorganizowane nie uniemożliwiają podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o czym świadczy ich charakter i intensywność. Skoro obowiązki wykonywane przez opiekuna, w związku ze sprawowaną przez niego opieką, nie wypełniają całego dnia, to zakres tej opieki nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia, choćby na część etatu.

Organ odwoławczy ocenił, że pozostałe czynności wskazane przez Stronę, takie jak np. sprzątanie, pranie, robienie zakupów, realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych, itp. są czynnościami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego (w którym zresztą Wnioskodawczyni wraz z mężem mieszka), które mogą być wykonywane poza godzinami zatrudnienia, tak jak to odbywa się powszechnie w szeregu innych gospodarstw domowych, w których pod opieką pracujących domowników pozostają chociażby małoletnie dzieci lub osoby starsze.

Mając powyższe na uwadze Kolegium stanęło na stanowisku, że zakres i rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez Wnioskodawczynię nad ojcem w świetle zasad doświadczenia życiowego jest do pogodzenia z równoczesnym wykonywaniem pracy zarobkowej. W tych okolicznościach niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Stronę nie ma realnego i faktycznego związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem i nie jest na nią ukierunkowane, co skutkuje uznaniem, że nie spełniła ona przesłanki "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Tym samym, w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej Wnioskodawczyni a sprawowaniem przez nią opieki nad ojcem.

Organ odwoławczy zaznaczył, że nie kwestionuje złego stanu zdrowia ojca Wnioskodawczyni i konieczności jego wsparcia przez Stronę (do czego jest ona prawnie zobowiązana), to jednak sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ojciec Wnioskodawczyni, mimo podeszłego wieku i posiadanego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest w stanie określone czynności wykonywać samodzielnie, bez stałej obecności córki. Nie zawsze bowiem ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności automatycznie pozwala przyjąć, że osoba niepełnosprawna wymaga opieki w takim rozmiarze, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie aktywności zawodowej, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Podsumowując organ odwoławczy powtórzył, że w sprawie nie zaistniał związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem przez nią opieki nad ojcem, z uwagi na rzeczywisty zakres i charakter sprawowanej opieki. W opinii Kolegium pomoc świadczona przez Wnioskodawczynię ojcu nie wykracza poza przeciętne ramy pomocy świadczonej przez dzieci na rzecz rodziców w wieku starszym i obiektywnie nie wyklucza to możliwości podjęcia przez nią pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu.

W skardze na decyzję organu odwoławczego J.R., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, że niepodejmowanie przez nią pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) poprzez wydanie decyzji na podstawie błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych, przyjętych na podstawie wadliwie ocenionego przez organ materiału dowodowego, poprzez przyjęcie, że zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki nad ojcem nie wyklucza możliwości zatrudnienia, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego ustalenia, że nie zachodzi związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i jego niepodejmowaniem przez Skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem.

Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że ojciec Skarżącej jest całkowicie niezdolny do samodzielnej egzystencji od 10 sierpnia 2022 r., wymaga stałej, całodobowej opieki i pieczy innych osób. Opiekę tą Skarżąca sprawuje samodzielnie, wykonując w ten sposób obowiązek alimentacyjny. Zwrócono uwagę, że podczas wywiadu środowiskowego Strona wskazała, że jedynie kiedy ojciec odpoczywa może załatwić sprawy "pilne, niezbędne".

W obawie o bezpieczeństwo ojca Skarżąca nie pozostawia go bez opieki, z uwagi na zaniki pamięci, obawę o utratę równowagi itp. Podczas wywiadu środowiskowego stwierdzono, że A. R. ma zaniki pamięci, choć brak jest specjalistycznej diagnozy w tym zakresie, zaś z uwagi na utratę słuchu słowny kontakt jest z nim ograniczony. Zdaniem strony skarżącej logiczne powinno być dla organów, że z upływem czasu osoba taka wymaga jeszcze większej pomocy, wynikającej z degradacji jej zdrowia fizycznego i psychicznego. Z każdym dniem możliwości samodzielnej egzystencji osoby starszej stają się jeszcze bardziej ograniczone. Nie zgodzono się tym samym z oceną organów, że świadczona przez Skarżącą opieka ma charakter doraźny, a jej ojciec nie wymaga opieki całodobowej. Podkreślono, że schorzenia ojca wymagają, aby opieka nad nim była sprawowana przez Stronę zarówno w dzień, jak i w nocy, kiedy kontroluje ona jego funkcje życiowe.

Wskazano, że wykonywanie czynności opiekuńczych wobec ojca jest rozłożone na całą dobę, w zależności od potrzeb i charakteru danej czynności, a zatem Strona musi codziennie, przez cały czas pozostawać w pełnej gotowości do niesienia pomocy ojcu w razie potrzeby.

Zaznaczono również, że Skarżąca jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jednak wymiar i zakres sprawowanej nad ojcem opieki (nieprzerwanie i całodobowo) uniemożliwia jej podjęcie jakiejkolwiek pracy, nawet na część etatu. Strona poświęca się opiece nad ojcem w takim wymiarze, który uniemożliwia jej podjęcie aktywności zawodowej. Potrzeby ojca i ograniczenia w jego samodzielnym funkcjonowaniu są jedynym powodem, dla którego Skarżąca nie może podjąć pracy w celu zaspokojenia potrzeb życiowych swoich i swojej rodziny.

Zarzucono, że organy wyciągnęły błędny wniosek, iż nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem przez Skarżącą a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Wbrew twierdzeniom organów, na podstawie zebranych w sprawie dowodów nie sposób przyjąć, aby stan zdrowia ojca Strony był na tyle dobry, a wykonywane przy nim przez Skarżącą czynności na tyle zwykłe, aby mógł on przez dłuższy czas funkcjonować bez opieki drugiej osoby, w wymiarze, który pozwalałby Skarżącej, choć w części, na równoległe podjęcie pracy.

Odwołując się do judykatury podniesiono, że Strona nie musi pielęgnować swojego ojca w sposób, w jaki oczekują tego organy, jednak czuwanie, troska o jego dobrostan także stanowi opiekę, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie sposób deprecjonować więc zakresu czynności opiekuńczych podejmowanych przez Skarżącą wobec wymagającego opieki ojca i twierdzić, że działania te nie wypełniają pojęcia opieki, a Strona może podjąć pracę zarobkową. Tym samym charakter dolegliwości A. R., brak przewidywalności w występowaniu i nasileniu objawów, powinny być przez organy rozważone w kontekście możliwości podjęcia pracy zarobkowej przez Skarżącą.

Podsumowując zarzucono, że organy dokonały wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo interpretowanych przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r., wydając decyzję naruszającą w konsekwencji przepisy prawa materialnego. W ocenie strony skarżącej uchybienie organów polega przede wszystkim na niewłaściwej ocenie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką sprawowaną przez Skarżącą nad ojcem.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 23 sierpnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy Żukowo z 7 marca 2023 r. odmawiającą J. R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem A. R. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), która w art. 17 szczegółowo określa przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce lub ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wtedy, gdy osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym zatem wymogiem uzyskania omawianego świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy.

Należy zwrócić uwagę, że u.ś.r. nie zawiera definicji "sprawowania opieki", zaś z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długotrwała. Zdaniem Sądu użyte w tej regulacji określenia "stała" lub "długotrwała" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie.

Należy również wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 17 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Aby można było mówić o spełnieniu przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19). W każdym postępowaniu właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13).

W niniejszej sprawie organy odmówiły przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, lecz analiza uzasadnień wydanych w sprawie decyzji daje asumpt do przyjęcia, że ich rozstrzygnięcia uwarunkowane były ustaleniem częściowo odmiennych przesłanek negatywnych.

Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że w sprawie nie została spełniona m.in. przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność ojca Skarżącej, zgodnie z wydanym względem niego orzeczeniem, powstała w wieku, który nie mieści się w przedziale wiekowym zakreślonym we wskazanym przepisie.

Organy obu instancji oceniły natomiast, że w rozpoznawanej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Stronę zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do argumentacji zaprezentowanej przez Burmistrza w zakresie mającym za przedmiot zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych zdążyło już uporać się ze sporem prawnym co do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.), nie powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.

W tym miejscu należy wskazać, że w punkcie drugim wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro w powołanym wyroku została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu u.ś.r. z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przywołany wyżej wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia TK upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (zob. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 40/20, z 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 479/16, z 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1512/16).

Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji było zatem w analizowanym zakresie a limine wadliwe, co słusznie dostrzegł organ odwoławczy.

Ocenie poddać w tej sytuacji należało negatywne ustalenie organów obu instancji, a konkretnie, czy w sprawie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym ojcem (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

Oceniając powyższe stanowisko w pierwszej kolejności należy wskazać, że w sprawie bezsporna jest okoliczność posiadania przez A. R. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego 8 grudnia 2022 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Kartuzach. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 100 ze zm.) - dalej: "ustawa o rehabilitacji", z którego to orzeczenia wynika wyraźnie, że właściwy organ stwierdził konieczność zapewnienia ojcu Skarżącej stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7). W orzeczeniu tym potwierdzono również konieczność zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie danej osoby (pkt 5) oraz uzasadnioną potrzebę korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki (pkt 6).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne nie są uprawnione w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do kwestionowania wskazanego powyżej orzeczenia. Treść orzeczenia o niepełnosprawności była zatem dla orzekających w sprawie organów wiążąca. Rolą tych organów było natomiast ustalenie, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do jego przyznania i czy faktycznie sprawuje nad niepełnosprawnym opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności.

Przenosząc przytoczone wyżej regulacje i poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd jako prawidłowe ocenia stanowisko organów, że w sprawie nie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym ojcem.

Należy powtórzyć, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne jest zatem niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 4 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1141/20).

Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy ustalony przez organy m.in. na podstawie wywiadu środowiskowego z 22 lutego 2023 r. oraz dokumentacji medycznej nie budzi wątpliwości. Zebrane informacje dotyczące zarówno stanu zdrowia A. R., jak i zakresu opieki sprawowanej przez Skarżącą nad ojcem są wyczerpujące i zostały prawidłowo ocenione przez organy.

Z wywiadu środowiskowego wynika m.in., że A. R. (ur. w 1934 r.) mieszka wspólnie z córką J. R. (ur. w 1969 r.) i jej mężem, który prowadzi działalność gospodarczą (siedziba mieści się na posesji, na której wszyscy zamieszkują) i w sytuacjach nagłych, podyktowanych koniecznością pilnego załatwienia sprawy przez żonę jest w stanie nadzorować opiekę nad teściem. Ojciec Skarżącej cierpi na niewydolność krążeniową, ma zwyrodnienie kręgosłupa, trudności z pamięcią, znaczny ubytek słuchu, leczy się kardiologiczne, urologiczne (rak prostaty), przeszedł operację zastawki na sercu, udrażniania układu żółciowego, miał usunięty woreczek żółciowy. Pracownik socjalny zaznaczył, że podczas wywiadu środowiskowego A. R. samodzielnie poruszał się po domu (bez sprzętu ortopedycznego), lecz kontakt słowny był z nim ograniczony (prawdopodobnie z powodu utraty słuchu - wymagał głośnego powtarzania zadawanych pytań).

Ojciec Skarżącej nie w pełni rozumiał treść zadawanych pytań - prawdopodobnie ze względu na utratę pamięci (brak diagnozy pod kątem demencji, choroby Alzheimera). W ocenie pracownika socjalnego A.R. jest w stanie samodzielnie spożywać przygotowany posiłek, ubrać się, kontrolować załatwianie potrzeb fizjologicznych (jest samodzielny w tym zakresie, nie wymaga pieluch). Ojciec Skarżącej nie wymaga również zmiany opatrunków, zapobiegania powstawaniu odleżyn, pomocy w ułożeniu w łóżku, czy zmiany pozycji w łóżku. Pracownik socjalny stwierdził, że A. R. wymaga nadzoru w utrzymywaniu czynności higienicznych, w przyjmowaniu leków, ponadto Skarżąca realizuje recepty, robi zakupy, przygotowuje posiłki, pierze, sprząta, organizuje i monitoruje wizyty lekarskie, reprezentuje ojca w sprawach urzędowych, administracyjnych, nadzoruje utrzymywanie kontaktów duchowych, zapewnia kontakty rodzinne i organizuje wyjścia poza dom (spacery, odwiedziny rodziny). Wskazano, że Strona dwa razy dziennie podaje ojcu leki przyjmowane na stałe, a w zależności od samopoczucia, sytuacji zdrowotnej w danym dniu podaje leki doraźne.

W wywiadzie podano, że Skarżąca ma wykształcenie średnie (ukończyła liceum ekonomiczne), które uzupełniła w kierunku: opieka medyczna. Strona podała, że do 2017 r. była czynna zawodowo, jednak z uwagi na pogorszenie się stanu zdrowia ojca musiała zrezygnować z zatrudnienia i gdyby nie konieczność opieki nad nim kontynuowałaby zatrudnienie w charakterze opiekunki dla osób starszych.

Przeprowadzający wywiad środowiskowy pracownik socjalny wskazał, że opieka sprawowana przez Skarżącą nad niepełnosprawnym ojcem jest świadczona zgodnie ze stanem faktycznym - adekwatnie do specyfiki potrzeb, ma charakter opieki doraźnej.

W ocenie pracownika socjalnego A.R. nie wymaga opieki całodobowej. Pracownik socjalny dodał, że opieka, jakiej wymaga ojciec Strony (zgodnie z ustalonym zakresem) może być zapewniona przez usługi opiekuńcze i w takiej sytuacji Skarżąca mogłaby podjąć zatrudnienie.

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej dokumenty i okoliczności z nich wynikające Sąd podziela stanowisko organów, że pomiędzy niepodejmowaniem przez Stronę zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym ojcem nie zachodzi związek przyczynowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Należy zauważyć, że pomimo stwierdzonej znacznej niepełnosprawności oraz chorób mających wpływ na obecny stan zdrowia ojciec Skarżącej wykazuje się samodzielnością - z wywiadu środowiskowego nie wynika, aby był on osobą leżącą i wymagającą nieprzerwanej opieki. Z wywiadu wynika, że A. R. samodzielnie porusza się po domu, sam spożywa przygotowane wcześniej przez córkę posiłki i lekarstwa, sam załatwia potrzeby fizjologiczne. Zdaniem Sądu zakres i częstotliwość czynności wykonywanych przez Stronę w ramach opieki nad ojcem nie jest na tyle intensywny i absorbujący, aby stanowił obiektywną przeszkodę do podjęcia przez nią pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasowym.

Nie można również tracić z pola widzenia okoliczności, że ze złożonego przez Stronę formularza czynności wykonywanych podczas opieki wynika, iż część z nich A. R. wykonuje samodzielnie, a część nie jest wykonywanych w ogóle. Natomiast część z tych czynności składa się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego (przygotowywanie i podawanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie itp.) i nie można ich uznać za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności Strony, gdyż są to typowe czynności, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu (zob. wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 351/21). W judykaturze wskazuje się, że czynności polegające na podawaniu leków, czy umawianiu wizyt lekarskich nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu (wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2859/20).

Wskazane przez Skarżącą czynności, które wykonuje jako czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, przy właściwej organizacji dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasowym (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 858/21).

W judykaturze podkreśla się, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd właśnie w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. wyroki NSA: z 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 275/21, z 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19, z 14 września 2017 r. sygn. akt I OSK 695/17, czy z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15).

Sąd nie kwestionuje złego stanu zdrowia ojca Skarżącej i konieczności jego wsparcia, do czego Strona jest zobowiązana zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2809 ze zm.), jednakże sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Takiej podstawy nie stanowi również deklarowana gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych.

Podsumowując należy wskazać, że Skarżąca może zorganizować czynności pielęgnacyjno-opiekuńcze wobec ojca godząc je z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, chociażby w minimalnym wymiarze. Doświadczenie życiowe uczy, że część czynności, które wykonuje Strona, można wykonywać przed pracą lub po pracy. Czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego mogą być wykonywane również poza godzinami zatrudnienia, tak jak to się odbywa w szeregu gospodarstw domowych, w których pod opieką pracujących pozostają chociażby małoletnie dzieci lub osoby starsze.

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że Skarżąca - z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje względem ojca - ma możliwość, na tle okoliczności stwierdzonych w wywiadzie środowiskowym, wykonywania pracy. Zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na ustalenie istotnych okoliczności sprawy, tj. zakresu i rozmiaru sprawowanej przez Skarżącą opieki nad ojcem.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła zarówno strona skarżąca w skardze (k. 2v akt sądowych), jak i organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 9 akt sądowych).[pic]