Uzasadnienie
Skarga U. C. i J. C. na decyzję Wojewody z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z 20 kwietnia 1998 r. Wójt Gminy na wniosek skarżących zatwierdził projekt podziału działki nr [..] na szereg działek wyszczególnionych w planie podziału, m.in. na działkę [..] o pow. 1 750 m2 przeznaczoną pod projektowaną drogę publiczną.
Tego samego dnia skarżący podpisali, wraz z pracownikiem Urzędu Gminy Z. K., protokół z negocjacji w sprawie odszkodowania za przejętą działkę pod drogę gminną.
W dniu 23 czerwca 2017 r. skarzący wystąpili do Wójta Gminy z zaproszeniem do podjęcia rokowań w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem nieruchomości położonej w K., Gminie L., oznaczonej ewidencyjnie jako działka [..] o powierzchni 1 750 m2, dla której Sąd Rejonowy Wydział IV Ksiąg Wieczystych prowadził księgę wieczystą o nr [..].
Pismem z 12 lipca 2017 r. Wójt Gminy odmówił przystąpienia do rokowań, powołując się przy tym na protokół z negocjacji, które zostały przeprowadzone 20 kwietnia 1998 r., zgodnie z którymi to ustaleniami skarżący zrzekli się prawa do odszkodowania.
W tej sytuacji 19 lipca 2017 r. skarżący wystąpili do Starosty z wnioskiem o ustalenie odszkodowania.
W toku postępowania, w dniu 16 sierpnia 2017 r., Starosta wystąpił do Wójta Gminy z żądaniem przedłożenia wszelkich istotnych dla sprawy dokumentów. Wśród doręczonych przez Wójta Gminy dokumentów znajdował się m.in. protokół negocjacji z 20 kwietnia 1998 r.
Następnie, Starosta powołał biegłego rzeczoznawcę w celu ustalenia wartości wywłaszczonych nieruchomości. Po uzyskaniu operatu szacunkowego i ustosunkowaniu się do niego przez strony, a także dokonaniu jego korekty, Starosta zawiadomił strony o zebraniu całego materiału dowodowego.
Decyzją z 30 kwietnia 2018 r. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżących, za prawo własności nieruchomości położonej w K., gm. L., oznaczonej ewidencyjnie jako działka [..], o pow. 1 750 m2, (powstałej po podziale działki nr [..]), dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego prowadził księgę wieczystą [..], wydzielonej na podstawie decyzji Wójta Gminy nr [..] z dnia 20 kwietnia 1998 r. sprostowanej postanowieniem [..] z 28 sierpnia 2007 r. – z przeznaczeniem pod drogę publiczną.
Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie.
Decyzją z 12 października 2018 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że skarżący zrzekli się odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w wyniku przeprowadzonych rokowań, skutkiem których doszło do podpisania protokołu z negocjacji. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że ważność tej czynności prawnej nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym, a tym samym organ odwoławczy był zobligowany do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z treści oświadczeń strony zwartych w przedmiotowym protokole.
Wojewoda ustalił również, że do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania doszło przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej, a strony tego porozumienia wiedziały, że w wyniku podziału działki nr [..] powstanie m.in. działka nr [..], co też jednoznacznie wynikało z treści złożonego oświadczenia.
Organ drugiej instancji, rozważając dopuszczalność skutecznego złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej dostrzegł rozbieżność w orzecznictwie i wskazał, że z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że możliwość zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną dopuszczalna jest nie wcześniej niż z chwilą kiedy decyzja zatwierdzająca podział uzyska przymiot ostateczności. Pogląd ten został zakwestionowany przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. V CSK 261/17, Lex nr 2472513).
W przywołanym wyroku Sąd Najwyższy przyjął, że z art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, że własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną przechodzi, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.
Z kolei w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n., wysokość odszkodowania jest uzgadniana między właścicielem a właściwym organem. Gdyby zatem przyjąć, że takie uzgodnienie może nastąpić dopiero po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, oznaczałoby to, że uzgodnienie jest dokonywane z właściwym organem nie przez właściciela nieruchomości, ale przez jej byłego właściciela. Tymczasem w art. 98 ust. 3 u.g.n. wspomniano o "właścicielu", a nie o "byłym właścicielu".
Wojewoda, podzielając stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w powyższym wyroku, stwierdził, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za działkę nr [..]. Skoro byli właściciele zrzekli się odszkodowania z tytułu utraty prawa własności tej nieruchomości, to doszło do skutecznego uzgodnienia wysokości odszkodowania, co wyklucza możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym.
Organ drugiej instancji wskazał także, że brak jest przeszkód prawnych, aby organ administracji publicznej, odstąpił od dotychczasowego poglądu prawnego, w wyniku analizy najnowszego orzecznictwa. Jednocześnie zanegował możliwość oparcia się – przy rozpatrywaniu spraw – na swoich wcześniejszych decyzjach wydawanych w podobnych postępowaniach z uwagi na fakt, że zapadły one przed wydaniem orzeczenia Sądu Najwyższego.
Wojewoda zauważył również, że nie jest rolą organów administracji publicznej wyjaśnianie okoliczności, w jakich doszło do zrzeczenia się odszkodowania, a tylko sprawdzenie, czy takie zrzeczenie miało miejsce. Odnośnie zarzutów co do samego zrzeczenia i jego okoliczności właściwy jest sąd cywilny.
Na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego skargę złożyli U. i J. C., zarzucając naruszenie:
- 1. art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu zawnioskowanych przez skarżących dowodów tj.:
- - dowodu z przesłuchania skarżących na okoliczność sporządzenia protokołu z dnia 20 kwietnia 1998 r. a nadto celem ustalenia okoliczności zrzeczenia się prawa do odwołania od decyzji podziałowej,
- - dowodu z dokumentu w postaci oświadczenia skarżących z dnia 25 maja 2018 r., celem ustalenia okoliczności w jakich doszło do sporządzenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania za przejętą działkę nr [..] zawartego w protokole uzgodnień z dnia 20 kwietnia 1998 r.,
- - dowodu z dokumentu w postaci oświadczenia skarżących z dnia 25 maja 2018 r. wraz z potwierdzeniem jego nadania na adres Urzędu Gminy na okoliczność cofnięcia przez odwołujących się oświadczenia z dnia 20 kwietnia 1998 r.,
- - dowodu z dokumentu w postaci odpisu decyzji Wójta Gminy nr [..] z dnia 20 kwietnia 1998 r. na okoliczność ustalenia, iż dokument złożony do akt księgi wieczystej nr [..] różni się od tej samej decyzji, jaką Wójt Gminy złożył do akt niniejszej sprawy, co skutkowało naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, a w dalszej kolejności dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych jakoby doszło do dokonania uzgodnień, które w świetle art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n., skutkowałyby utratą należnego skarżącym z tytułu wywłaszczenia odszkodowania;
- 2. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw administracyjnych o tożsamym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionych przyczyn, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z pominięciem ugruntowanego i jednolitego dorobku orzecznictwa i doktryny, prezentującego odmienne niż zajęte przez organ stanowisko w sprawie, a przy tym w oparciu o incydentalne orzeczenie Sądu Najwyższego zapadłe w całkowicie odmiennym stanie faktycznym;
- 3. art. 98 ust. 3 u.g.n., polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa zostanie wydana;
- 4. art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 58 § 1 kc polegające na uznaniu, iż oświadczenie złożone przez skarżących dnia 20 kwietnia 1998 r. stanowiło skuteczne zrzeczenie się przez nich prawa do odszkodowania, mimo iż czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa tj. art. 128 ust. 1 u.g.n. nakazującego wypłatę odszkodowania odpowiadającego wartości wywłaszczonego prawa oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP dopuszczającego wywłaszczenie ale za słusznym odszkodowaniem;
- 5. art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 56 kc oraz art. 60 kc poprzez niezastosowanie wymienionych przepisów kodeksu cywilnego, czego wyrazem jest uznanie, iż deklaracja złożona przez skarżących dnia 20 kwietnia 1998 r. stanowiła skuteczne zrzeczenie się przez nich prawa do odszkodowania, mimo iż w okolicznościach niniejszej sprawy już w dniu 23 czerwca 2017 r. skarzący wystąpili do Wójta Gminy z zaproszeniem do podjęcia negocjacji w sprawie ustalenia należnego im odszkodowania, a następnie pismem z dnia 19 lipca 2017 r. wystąpili do Starosty z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [..], a nadto oświadczeniem z dnia 25 maja 2018 r., które skutecznie doręczono Wójtowi Gminy, cofnęli oświadczenie zawarte w protokole z dnia 20 kwietnia 1998 r., czym skarżący ponad wszelką wątpliwość dali wyraz odwołaniu ewentualnie wcześniej złożonego jednostronnego oświadczenia o rezygnacji z przysługującego im odszkodowania;
- 6. art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 kwietnia 1998 r.) – zwanej dalej u.s.g., poprzez jego pominięcie, czego wyrazem jest uznanie, iż oświadczenie Z. K. zawarte w treści protokołu z dnia 20 kwietnia 1998 r. zostało skutecznie złożone w imieniu Gminy, mimo, iż zgodnie z treścią wskazanego przepisu osobą wyłącznie upoważnioną do reprezentacji gminy na zewnątrz jest jej Wójt, oraz mimo to, iż przy składaniu rzeczonego oświadczenia Z. K. nie powołała się na stosowne umocowanie udzielone jej przez Wójta Gminy ani tym bardziej przy dokonaniu tej czynności nie wylegitymowała się takim umocowaniem.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie Wojewody do wydania w określonym terminie, nie później niż do dnia 8 lutego 2019 r., decyzji uchylającej decyzję Starosty z dnia 30 kwietnia 2018 r. w całości i wydanie decyzji ustalającej na ich rzecz odszkodowania w kwocie 96.863,00 zł za prawo własności przedmiotowej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w szczególności w treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest kwestia prawidłowości decyzji Wojewody z dnia 12 października 2018 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 30 kwietnia 2018 r., którą odmówiono ustalenia odszkodowania na rzecz skarzących, za prawo własności nieruchomości położonej w K., gm. L., oznaczonej ewidencyjnie jako działka [..], o pow. 1 750 m2 (powstałej po podziale działki nr [..]), dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego prowadził księgę wieczystą [..], wydzielonej na podstawie decyzji Wójta Gminy nr [..] z dnia 20 kwietnia 1998 r. sprostowanej postanowieniem [..] z 28 sierpnia 2007 r., z przeznaczeniem pod drogę publiczną.
Okolicznością bezsporną pozostaje fakt, że wydzielona w następstwie ostatecznego zatwierdzenia projektu podziału nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Gminy. Strony nie kwestionują również faktu, że dotychczasowi właściciele – małżonkowie U. i J. C. nie uzyskali z tego tytułu odszkodowania.
Istota sporu koncentruje się wokół ustalenia, czy prawnie skuteczne były rokowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podjęte przez dotychczasowych właścicieli i organ administracji publicznej przed uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości.
Jak wskazuje analiza akt sprawy w dniu 20 kwietnia 1998 r. małżonkowie U. i J. C. oraz Z. K. podpisali "protokół z negocjacji w sprawie odszkodowania za przejętą działkę pod drogę gminna". Z treści tego dokumentu wynika, że pracownik Urzędu Gminy Z. K. poinformowała byłych właścicieli działki o przysługującym im odszkodowaniu oraz o możliwości naliczenia przez Gminę opłat adiacenckich m.in. za urządzenie drogi zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący oświadczyli, że rezygnują z ustalenia i wypłacenia im odszkodowania za przejętą drogę, w zamian za to Zarząd Gminy, w imieniu którego Z. K. podpisała przedmiotowy protokół, rezygnuje z ustalenia opłaty adiacenckiej skarżącym.
Analiza treści protokołu negocjacji z dnia 20 kwietnia 1998 r. jednoznacznie wskazuje, że dokument ten stanowi wynik uzgodnień poczynionych przez strony w zakresie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Tym samym, kwestia związana z odszkodowaniem została ustalona w drodze cywilnoprawnego porozumienia.
W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że uzyskanie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości może nastąpić bądź to w trybie cywilnoprawnym polegającym na tym, że właściciel nieruchomości podejmuje negocjacje z organem administracji publicznej co do wysokości odszkodowania za przejmowaną nieruchomość, bądź to – w przypadku niepowodzenia rokowań – w trybie administracyjnym.
Procedura uzyskania odszkodowania ma więc charakter sekwencyjny, albowiem dopiero w przypadku niepowodzenia rokowań możliwe jest skierowanie żądania o ustalenie odszkodowania do właściwego organu administracji publicznej.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych dominował pogląd, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania za działki przejęte pod drogi publiczne powstaje z chwilą, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna. Tym samym jakiekolwiek wiążące pertraktacje między właścicielem nieruchomości a organem mogły nastąpić dopiero z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości.
Podobne stanowisko wyrażane było w odniesieniu do możliwości zrzeczenia się odszkodowania z tą argumentacją, że przed uzyskaniem cechy ostateczności przez przedmiotową decyzję roszczenie o odszkodowanie nie powstaje, a zatem niemożliwe jest jego zrzeczenie się (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06, Lex nr 281387; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 382/09, Lex nr 595363).
Odmienny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 23 kwietnia 2015 r. (sygn. II SA/Po 998/14, Lex nr 1710146) w którym stwierdził, że: "w stosunku do osoby ubiegającej się o podział nieruchomości ekspektatywa maksymalnie ukształtowana powstaje z chwilą doręczenia jej decyzji organu I instancji, albowiem z tą chwilą zarówno sam podział nieruchomości, jak i nabycie prawa do odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogi publiczne zostaje prawnie zabezpieczone i zasadniczo jest już nieodbieralne. W okresie pomiędzy doręczeniem stronie decyzji orzekającej o podziale nieruchomości na jej wniosek a uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu ostateczności nie sposób odmówić dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości prawa do swobodnego dysponowania swoimi prawami majątkowymi, w tym maksymalnie ukształtowaną ekspektatywą prawa do odszkodowania za utraconą na rzecz gminy nieruchomość, co obejmuje również uprawnienie do rezygnacji z tego prawa."
Pogląd prawny uzależniający uzgodnienie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość od uzyskania waloru ostateczności przez decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości został zakwestionowany w przywołanym przez orzekające w sprawie organy wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. V CSK 261/17, Lex nr 2472513).
W wyroku tym Sąd Najwyższy odwołał się do literalnego brzmienia art. 98 ust. 3 u.g.n. z treści którego wynika, że uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, powinien prowadzić właściciel nieruchomości, a nie jej były właściciel, albowiem z chwilą uostatecznienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału dotychczasowy właściciel staje się byłym właścicielem na skutek przejścia własności nieruchomości na podmiot publiczny z mocy prawa.
Z kolei odnosząc się do kwestii zrzeczenia się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość Sąd Najwyższy odwołał się do instytucji zwolnienia z długu przyszłego, dopuszczając tym samym możliwość skutecznego zrzeczenia się odszkodowania po wydaniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a przed uzyskaniem przez nią waloru ostateczności.
Wskazać nadto należy, że w wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. I OSK 31/17, Lex nr 2599883) Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do poglądu prawnego wyrażonego w przywołanym wyroku Sądu Najwyższego. Jednocześnie stwierdził, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu, a zatem ocena ważności i skuteczności takiej umowy, w tym warunki, jakie powinna spełniać oraz ustalenie stosunku prawnego należy do drogi cywilnej. Jednocześnie organ nie jest uprawniony do kwestionowania czasu zawarcia umowy (przed dniem uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości) czy też rzeczywistej treści porozumienia stron. Ocena odmiennej wykładni woli stron niż wynikająca z treści umowy czy ewentualne wady oświadczenia woli podlegają rozstrzygnięciu przez sąd powszechny.
Kompetencją organu administracji publicznej jest jedynie ustalenie czy uzgodnienia w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość miały miejsce i jaka jest ich treść wynikająca z zawartej umowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w obecnym składzie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrażony w wyroku z dnia 30 października 2018 r., w sprawie I OSK 31/17, przychylając się tym samym do stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r.
Stosownie do treści art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.
Z kolei w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Przedmiotowa regulacja prawna przyznaje właścicielowi nieruchomości prawo do uzyskania odszkodowania za działki przejęte na własność przez podmiot publiczny w celu budowy drogi publicznej.
Prawo do uzyskania odszkodowania materializuje się dopiero z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję zatwierdzająca podział nieruchomości. Jednakże, z chwilą wydania (nieostatecznej) decyzji o podziale nieruchomości właściciel nieruchomości nabywa ekspektatywę prawa do uzyskania odszkodowania skonkretyzowaną zarówno co do przedmiotu w zamian za który takie odszkodowanie przysługuje, jak i co do podmiotu zobowiązanego do jego wypłacenia.
W art. 98 ust. 3 u.g.n. ustawodawca posłużył się terminem właściciel. Znaczenie tego terminu nie budzi wątpliwości. Zarówno w ujęciu potocznym jak i cywilistycznym właścicielem jest osoba której przysługuje prawo własności bądź to do rzeczy ruchomej bądź nieruchomości. Jednocześnie ustawodawca nie dokonał legalnej definicji właściciela na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W konsekwencji, niebudząca wątpliwości wykładnia treści art. 98 ust. 3 u.g.n., uzasadnia poprzestanie na literalnej interpretacji przepisu i przyjęcie, że właścicielem w rozumieniu tego przepisu jest osoba, której przysługuje prawo własności do nieruchomości mającej zostać przejętej na własność podmiotu publicznego m.in. pod budowę drogi publicznej.
Sąd podziela stanowisko Wojewody, że nie jest rzeczą sądu administracyjnego rozstrzyganie o ważności czynności prawnych dokonywanych przez strony w ramach rokowań w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Jeżeli bowiem takie rokowania były prowadzone przez legitymowane do tego podmioty, a ich rezultat został odzwierciedlony w stosownym protokole podpisanym zarówno przez właściciela nieruchomości, jak i podmiot publiczny, to wszelkie kwestie związane z zarzutami co do skuteczności złożonych oświadczeń woli, ich wykładni wykraczającej poza jednoznaczny sens tych oświadczeń odzwierciedlony w treści umowy, a także w zakresie kwestii związanych z właściwym umocowaniem osób do występowania w imieniu i na rzecz reprezentowanych podmiotów pozostają poza kompetencją organów administracji, jak również kognicją sądu administracyjnego.
W realiach rozpoznawanej sprawy protokół z dnia 20 kwietnia 1998 r. zawiera w swojej treści oświadczenie skarżących o zrzeczeniu się odszkodowania w zamian za odstąpienie przez Gminę od ustalenia opłaty adiacenckiej. Dokument ten zarówno co do swojej formy jak i treści nie budzi wątpliwości Sądu. Treść oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania w sposób precyzyjny wskazuje na działkę, która ma podlegać podziałowi, jak również działkę, która w wyniku tego podziału powstanie. W istocie zatem strony skonkretyzowały nieruchomość, za której wywłaszczenie przysługiwało im odszkodowanie.
W zaistniałej sytuacji decyzja Wojewody jest prawidłowa i jako taka nie narusza prawa. Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w przypadku, gdy doszło do uzgodnień w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to nie ma podstaw prawnych do żądania ustalenia odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego przed organem administracji publicznej. W takim przypadku, kwestia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została rozstrzygnięta w ramach rokowań między właścicielem nieruchomości a podmiotem publicznym. Należy zauważyć, że skuteczność tej czynności prawnej nie została zakwestionowana przed sądem powszechnym, a jedynie ten jest uprawniony do badania ważności czynności prawnych, w tym rozstrzygania w przedmiocie wad oświadczenia woli i ich skutków dla określonej czynności prawnej.
Za nietrafione należy ocenić zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady nie odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw administracyjnych o tożsamym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionych przyczyn. Wskazać bowiem należy, że zmiana poglądu prawnego, w szczególności w sytuacji, gdy zasadza się na wyroku wydanym przez Sąd Najwyższy, nie stanowi odstępstwa od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw administracyjnych.
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegający na nieprzeprowadzeniu dowodów zawnioskowanych przez skarżących co miało skutkować naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności.
Dowody, przeprowadzenia których domagali się skarżący, nie miały znaczenia dla sprawy, albowiem jak już wskazano, sąd administracyjny, a wcześniej organ administracji publicznej, nie dokonuje oceny skuteczności zawartych czynności cywilnoprawnych, jak również nie bada okoliczności ich zawarcia, gdyż kwestie te pozostają w wyłącznej kognicji sądu powszechnego.
Z tych powodów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego uprawniony był stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a., albowiem zarówno skarżący, jak i organ złożyli wnioski o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.