Uzasadnienie
Skarga B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 4 sierpnia 2023 r. o nr SKO Gd/2668/23 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy R. z 2 marca 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, została wniesiona w następującym stanie sprawy:
W dniu 4 lipca 2022 r. B. D., reprezentowana przez pełnomocnika, zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z pracy zarobkowej i niepodejmowaniem jej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką D. S. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że: D. S., zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. B. D. pobiera rentę rodzinną po zmarłym mężu i nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy, a do października 2019 r. była aktywna zawodowo. Rodzice D.S. nie żyją, a siostra zamieszkuje w Holandii. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że podopieczna jest wstanie samodzielnie poruszać się i korzysta z porannej toalety, sama jest wstanie spożywać posiłki, sama jest wstanie zmieniać pampersy, ubiera się z niewielką pomocą córki, nie korzysta z rehabilitacji, a B. D. zajmuje się przygotowywaniem posiłków, pomaga przy kąpieli, pierze, sprząta, prasuje, robi zakupy, pali w piecu i przygotowuje oraz podaje leki.
Decyzją z dnia 3 sierpnia 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W decyzji organ nie zakwestionował faktu sprawowania opieki nad D. S. sprawowaną przez B. D., jednak za powód odmowy wskazał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.) zwanej dalej u.ś.r., że nie zostały spełnione zawarte w tym przepisie przesłanki. Organ odniósł się też to zawartego we wniosku skarżącej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt. K 38/13. Organ wskazał, że wyrok ten nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli ta niepełnosprawność powstała już po okresie dzieciństwa.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. zarzuciła: naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP
Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 18 stycznia 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium organ I instancji niezasadnie odmówił stronie wnioskującej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powołując się na zapis art. 17 ust 1b u.ś.r..
W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy wykonano ponownie wywiad środowiskowy. B. D. oświadczyła, że od dnia ok. 15 listopada 2022r. nie sprawuje opieki nad swoją matką. Pani D. S. zamieszkuje od tego momentu sama w Malborku. Skarżąca oświadczyła również, że odwiedza matkę w miarę swoich możliwości i pomaga jej, kiedy zachodzi taka potrzeba.
Dnia 1 marca 2023 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wpłynęło pismo z 16 lutego 2023 r. pełnomocnika skarżącej, według którego B.D. w okresie opieki wykonywała takie czynności jak: pobudka, codzienna pomoc przy wykonywaniu czynności higienicznych, kilka razy dziennie wymiana pielucho - majtek, codzienne smarowanie kremami przeciw odparzeniom, codzienne przygotowywanie ubrań i ubieranie, 2-3 razy dzienne pomoc przy ćwiczeniach fizycznych w celu rozruszania stawów, 3-4 razy dzienne mierzenie ciśnienia, 3-4 razy dziennie przygotowywanie i podawanie leków, 4-5 razy dziennie przygotowywanie i podawanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie, kilka razy w miesiącu pomoc przy organizacji wizyt lekarskich, opłacanie rachunków, robienie zakupów, realizacji recept, załatwianie spraw urzędowych, pomoc przy wyjściach na spacery w zależności od samopoczucia Pani D., przygotowywanie, przynoszenie opału, palenie w piecu, wykonywanie czynności ogrodniczych, czytanie, masaże, oklepywanie.
Ponadto jako przyczynę zmiany miejsca zamieszkania wskazano bunt, ucieczki z domu i agresję D. S., która od 15 listopada 2022 roku zamieszkuje we własnym domu w Malborku. W piśmie tym zawarty jest też wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną od dnia złożenia wniosku do dnia 15 listopada 2022 r., kiedy to sprawowana była opieka bezpośrednia i całodobowa.
Dnia 2 marca 2023 r. organ I instancji wydał decyzję odmowną. Organ uzasadnił odmowę wskazując na brak bezpośredniego związku przyczynowo skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Panią B. D., a koniecznością sprawowania opieki nad Panią D. S. Organ uznał, że nie można jednoznacznie stwierdzić, że skarżąca nie podejmowała zatrudnienia, gdyż w tym czasie opiekowała się matką oraz że wykonywanie tej opieki na tyle wypełniał czas, iż wyłączał możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.
W odwołaniu od tej decyzji B. D. wniosła o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. W odwołaniu skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącą, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 4 sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazało na następujące ustalenia. D. S. została zaliczona na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie to zawiera zapisy m.in. o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nie są one jednak wystarczające do samoistnego określenia, że taka opieka była przez skarżącą wykonywana. Kolegium wskazało, że zgodnie z ustaleniami wywiadu środowiskowego D. S. samodzielnie chodzi, sama wykona toaletę poranną: mycie twarzy, zębów uczesze się sama, także ubiera się sama z niewielką pomocą. Posiłki jada samodzielnie. Wymaga pomocy przy kąpieli. Ma zaniki pamięci, czasami nie pamięta, gdzie idzie. Sama ścieli sobie łóżko.
Zmianę pościeli, pranie, gotowanie wykonuje strona. Matka strony obecnie nie korzysta z rehabilitacji. Może zostać sama na 3-4 godziny. Nie może zostać dłużej sama, ponieważ nie pamięta o posiłkach, lekach. Do domu nie przychodzi pielęgniarka. Wymaga pomocy przy toalecie wieczornej i przy spacerach. Korzysta z pampersów, ponieważ ma problemy z nietrzymaniem moczu. Pampersy sama sobie zmienia, nie wymagając przy tym pomocy strony wnioskującej. Wymaga ciągłej kontroli w ciągu dnia i nocy. Zakupy robi wnioskodawczyni. Ponadto strona przygotowuje posiłki, podaje leki, towarzyszy przy wizytach lekarskich.
Kolegium przyznało rację organowi I instancji, że w niniejszej sprawie związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez stronę z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką wskazany w art., 17 ust. 1 pkt 4 nie zachodzi. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że za samodzielnością D. S. przemawia fakt, że od 15 listopada 2022 r. zamieszkuje sama w Malborku i nie sposób dać wiarę oświadczeniom zawartym w piśmie pełnomocnika z dnia 16 lutego 2023 r..
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżąca zarzuciła organom naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.
Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z uwagi na zawarcie odpowiedniego wniosku w skardze sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615), dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z powyższych unormowań wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18).
Należy jednak podkreślić, że wskazane świadczenie nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za związany z tą opieką rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi też wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.
Niewątpliwie matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem stałej lub długotrwałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie o niepełnosprawności w sposób wiążący określa zakres niezbędnej pomocy osobie niepełnosprawnej, którego nie mogą kwestionować organy orzekające o świadczeniach pielęgnacyjnych.
Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15). Równie istotnym czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym, lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13).
Ze przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że D. S. samodzielnie chodzi, sama wykona toaletę poranną: mycie twarzy, zębów uczesze się sama, także ubiera się sama z niewielką pomocą. Posiłki jada samodzielnie. Wymaga pomocy przy kąpieli. Ma zaniki pamięci, czasami nie pamięta, gdzie idzie. Sama ścieli sobie łóżko. Zmianę pościeli, pranie, gotowanie wykonuje skarżąca. Matka skarżącej nie korzysta z rehabilitacji. Może zostać sama na 3-4 godziny. Nie może zostać dłużej sama, ponieważ według skarżącej nie pamięta o posiłkach, lekach. Do domu nie przychodzi pielęgniarka. Podopieczna wymaga pomocy przy toalecie wieczornej i przy spacerach. Korzysta z pampersów, ponieważ ma problemy z nietrzymaniem moczu. Pampersy sama sobie zmienia, nie wymagając przy tym pomocy strony wnioskującej. Zakupy robi skarżąca. Ponadto skarżąca przygotowuje posiłki, podaje leki, towarzyszy przy wizytach lekarskich.
W toku powtórzonego postępowania organ I instancji w dniu 9 lutego 2023 r. przeprowadził w miejscu zamieszkania skarżącej rodzinny wywiad środowiskowy, w toku którego skarżąca oświadczyła, że od 15 listopada 2022 r. nie sprawuje opieki nad swoją niepełnosprawną matką, z uwagi na to, że zamieszkuje ona w Malborku w kamienicy na III piętrze, a strona odwiedza matkę, jeżeli jest taka potrzeba. Jak zauważył organ II instancji jest to fakt, który wskazuje na znaczną samodzielność matki skarżącej i świadczy o braku potrzeby pozostawania w ciągłej gotowości do świadczenia jej pomocy.
Nie sposób zgodzić się oświadczeniami zawartymi w piśmie z dnia 16 lutego 2023 r. pełnomocnika skarżącej. Opisane w nim czynności szeroko wykraczają poza te wskazane w załączniku do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, a szczególnie już z ustaleniami dokonanymi w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym.
Dokonując oceny okoliczności zaistniałych w sprawie należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że w sprawie brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad matką. Nie kwestionując i nie deprecjonując pomocy świadczonej matce przez skarżącą, w ocenie Sądu czynności dokonywane przez skarżącą w ramach sprawowanej opieki nie były na tyle absorbujące, aby uniemożliwiały jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w wymiarze niepełnym.
Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.