Uzasadnienie
A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 października 2017 r., sygn. akt [..], która utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 22 czerwca 2017 r., Nr [..], o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A. na działce nr [..] w obrębie S. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Po rozpoznaniu wniosku Spółki A. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora
A. na terenie działki nr [..] w obrębie S., Wójt Gminy, decyzją z dnia 22 czerwca 2017 r., na podstawie art. 50 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., odmówił inwestorowi ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że podstawą wydanego rozstrzygnięcia było ustalenie przez organ, że w sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz naruszono art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.), zwanej dalej u.o.g.r.l. Z przeprowadzonej analizy uwarunkowań rolnych wynikało bowiem, że planowana inwestycja będzie realizowana na działce nr [..] stanowiącej teren pastwisk trwałych oznaczonych w ewidencji gruntów jako Ps III.
Użytki rolne klas I-III objęte są natomiast ochroną prawną i wymagają zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na ich przeznaczenia na cele nierolnicze, dokonywanej w procedurze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odwołaniu od decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie podnosząc, że w świetle art. 50 u.p.z.p. w sprawach lokalizacji inwestycji celu publicznego nie można automatycznie stosować art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, w szczególności, że zgodnie z art. 46 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r., nr 106, poz. 675 ze zm.), zwanej dalej usta o wspieraniu rozwoju, przeznaczenie terenu na cele rolnicze, nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresie łączności.
W ocenie Spółki przepis ww. ustawy winien być więc uwzględniony przy stosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Na poparcie swojego stanowiska Spółka przywołała orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i sądów administracyjnych. Skarżąca wskazała także, że łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. skutkuje brakiem konieczności uzyskania zgody właściwego ministra.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że podniesione w nim zarzuty nie zasługują na uwzględnienie i decyzją z dnia 30 października 2017 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zostały łącznie spełnione przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., wyłączające konieczność uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. W tym zakresie organ wskazał na ustalenia znajdującej się w aktach sprawy, opracowanej przez mgr inż. Arch. A. P.-J., analizy uwarunkowań rolnych zgodnie z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., z której wynika, że zwarta część przedmiotowego gruntu stanowiąca użytki rolne klasy III (R IlIa, R Illb, Ps III, S-R Illb, W-Ps III, Br-R Illb) stanowi łącznie 5,5795 ha, z czego zaledwie 21% zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, a zatem nie został spełniony warunek, aby co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawierała się w obszarze zwartej zabudowy. Oznacza to w konsekwencji, że dla gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klasy III na działce nr [..], jest wymagane uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele mieszkaniowe. Kolegium stwierdziło także, że art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju nie odnosi się do wyłączenia ochrony wynikającej z u.o.g.r.l.
W skardze A. wniosła o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia 22 czerwca 2017 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania zarzucając, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem art. 50 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju. Zdaniem skarżącej w sprawie bezpodstawnie uznano, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej i wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolniczych na cele nierolnicze, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia 22 czerwca 2017 r. przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie doprowadziła do wniosku, że wydano je z naruszeniem przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy.
Jak wynika z akt sprawy i wydanych rozstrzygnięć, organy administracji odmówiły wydania na rzecz skarżącej Spółki decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A. na działce nr [..] w obrębie S. uzasadniając tę odmowę brakiem spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten wymaga także, aby w procedurze decyzyjnej lokalizacji inwestycji celu publicznego dla terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu, organy odpowiednio stosowały warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, z zastrzeżeniem art. 61 ust. 2a ustawy. Warunkiem tym jest brak konieczności uzyskania dla terenu objętego wnioskiem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, chyba że jest on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.
W myśl zaś art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.), zwanej dalej u.o.g.r.l., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanych decyzji, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III bezwarunkowo wymagało uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające wspomnianej zgody dokonuje się na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Powyższa kwestia, tj. konieczność uzyskania dla terenu inwestycji zgody właściwego ministra na zmianę jego przeznaczenia z uwagi na odpowiednie zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., stanowi oś sporu w niniejszej sprawie, dlatego też w tym kontekście wskazać należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 734/15 (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), trafnie przywoływany przez stronę skarżącą, w którym Sąd uznał, że sformułowanie w art. 50 ust. 1 u.p.z.p. o "odpowiednim" stosowaniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może przesądzać o bezpośrednim, czy automatycznym zastosowaniu wskazanej regulacji dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uzasadniając to stanowisko podkreślono jednocześnie, że przy rozważaniu "odpowiedniego" stosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przy ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie można pominąć regulacji, przewidzianej w art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r., nr 106, poz. 675 ze zm.), zwanej dalej ustawą o wspieraniu rozwoju, gdyż zawiera ona swoiste reguły interpretacyjne dotyczące uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz interpretacji zapisów planów obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy.
Zgadzając się w pełni z powyższym poglądem wskazać należy, że stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl zaś art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, przepis art. 46 stosuje się do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy.
Z kolei ust. 2 przepisu art. 75 ustawy o wspieraniu rozwoju stanowi, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszczalne jest jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. W regulacji tej ustawodawca w sposób jednoznaczny podkreśla, iż przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.
W związku z powyższym, ze względu na wyraźne stwierdzenie przez ustawodawcę, że przeznaczenie terenu m.in. na cele rolnicze i leśne, nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, nie może budzić wątpliwości, iż od wnioskodawcy nie można wymagać spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Brak sprzeczności pomiędzy rolnym i leśnym przeznaczeniem terenu a zamiarem lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej przesądza bowiem w istocie o braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Na taki sposób rozumienia prawa materialnego pozwala też instytucja odpowiedniego stosowania przepisu odesłania wyrażona w art. 50 ust. 1 u.p.z.p., która uprawnia organ do takiej wykładni i stosowania przepisów odesłania, jaka najpełniej uwzględnia specyfikę prowadzonego postępowania, determinowaną charakterem rozstrzyganej sprawy.
Powyższe stanowisko jest jednocie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 19 października 2017 r., II SA/Łd 571/17, WSA w Rzeszowie z dnia 24 maja 2017 r., II SA/Rz 336/17, WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r., II SA/Gd 780/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przy tym należy zwrócić uwagę oraz uwzględnić wolę i kierunek zmian obranych przez ustawodawcę w u.o.g.r.l., który wprowadzając mechanizm ochronny określony w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. złagodził wymagania związane z ograniczeniem wprowadzania zmian w przeznaczeniu gruntów rolnych klasy I-III na cele nierolnicze. W związku z tym przyjęty kierunek wykładni przepisów u.p.z.p. nie sprzeciwia się ochronie gruntów rolnych i leśnych realizowanej na gruncie u.o.g.r.l.
Reasumując powyższe rozważania w kontekście rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że nakaz odpowiedniego stosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie pozwalał w odniesieniu do wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji stacji bazowej telefonii komórkowej, na jego automatyczne stosowanie, co zasadnie wywodzi skarżąca w przedmiotowej skardze. W konsekwencji odmowa wydania dla skarżącej Spółki decyzji pozytywnej z uwagi na konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na nierolniczy, nie mogła przesądzać o takim wyniku sprawy, jaki ustaliły orzekające w sprawie organy administracji, co oznacza, że zasadne są zarzuty skargi o naruszeniu prawa materialnego w postaci art. 50 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w sposób, który miał oczywisty wpływ na wynik sprawy.
Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji naruszającej prawo materialne w stopniu wymagającym stosownej korekty, dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 października 2017 r. i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 22 czerwca 2017 r.
Ponownie rozpoznając sprawę na skutek uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć, organ prowadzący postępowanie, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., zastosuje się do oceny prawnej dotyczącej sposobu wykładni art. 50 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Na orzeczoną kwotę zwrotu kosztów składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej Spółki w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł.