Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 22 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej "SKO"), działając na podstawie art. 127 ust. 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej "K.p.a."), art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z (dalej "Spółka" lub "Skarżąca") od decyzji Wójta Gminy Damnica (dalej jako "Wójt Gminy") z dnia 29 kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
- 2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:
W dniu 4 marca 2022 r. do Wójta Gminy wpłynął wniosek Spółki dotyczący wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej EPV S. o łącznej mocy do 5 MW, w tym etapowo wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (m.in. stacją transformatorową, magazynem energii, panelami fotowoltaicznymi, inwerterami, sterownikami, trasami kablowymi, obsługą komunikacyjną, ogrodzeniem), zlokalizowanej na części działki nr [...] obręb S., gmina Damnica (dalej też "przedmiotowa inwestycja"). Wójt Gminy wszczął postępowanie w sprawie w dniu 16 marca 2022 r., zawiadamiając strony postępowania.
Decyzją z dnia 29 kwietnia 2022 r. Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskowana inwestycja nie stanowi realizacji celu publicznego, w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Obecnie teren nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planów miejscowych.
Przywołując treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i art. 2 pkt 13a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 610, dalej "u.o.z.e."),organ wskazał, że planowana inwestycja polega na instalacji wolnostojących paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy do 5 MW - elektrownia słoneczna, gdzie prąd z baterii słonecznych będzie przetwarzany na prąd zmienny, a następnie przesyłany do stacji transformatorowej, która podwyższy napięcie. Przytaczając treść art. 10 ust. 2a i art. 15ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., Wójt Gminy wskazał, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500 kW i ponad 500 kW, wprowadzając dla nich odrębne unormowanie. Rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym.
W konsekwencji -zdaniem organu - realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach. W zaistniałej sytuacji, nie zachodzi możliwość zastosowania powyższego wyjątku. Planowana inwestycja nie jest wskazana w studium jako obszar dla realizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii.
Planowana inwestycja obejmuje montaż paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy do 5 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a łączna jej powierzchnia zabudowy obejmie do 0,99 ha. Działka nr [...] przeznaczona pod inwestycję to użytki rolne RIV, RV - realizacja inwestycji na części działki w obszarze gruntów klasy IV oraz V. W art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. przewidziano wyjątek dopuszczający możliwość realizacji wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI i nieużytki bez uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium w tym zakresie. Planowanej inwestycji ten wyjątek nie dotyczy, ponieważ realizacja również w obszarze gruntów klasy IV o mocy 5 MW.
W związku z niespełnieniem warunków zawartych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wójt Gminy uznał, że nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.
- 2.3. W wyniku rozpatrzenia odwołania, SKO decyzją z dnia 22 czerwca 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, przywołując treść przepisów art. 4 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p., wskazał, że w sprawie warunki zabudowy dotyczą terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Planowana przez stronę farma fotowoltaiczna o mocy do 5,0 MW (włącznie -wobec planowanej realizacji inwestycji etapami) wraz z infrastrukturą techniczną, zdaniem SKO jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika, że rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. Zabudowa danego terenu urządzeniami wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy realizowane w trybie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się wyłącznie na obszarach wskazanych w studiach.
Powyższe oznacza, że oprócz wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. lokalizacja inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej o mocy powyżej 500 kW może zostać ustalona w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy, o ile w studium obowiązującym na terenie danej gminy zaplanowano umieszczenie tego typu inwestycji na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. SKO wskazało, że przedmiotowa inwestycja dotyczy farmy fotowoltaicznej o mocy powyżej 500 kW.
W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla terenu objętego analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji, nie przewiduje umieszczenia jakichkolwiek odnawialnych źródeł energii. Tym samym już z tej podstawy nie było dopuszczalne - zdaniem SKO - wydanie decyzji pozytywnej.
Wbrew stanowisku strony, w ocenie SKO, wprowadzenie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. należy odczytywać w ten sposób, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Językowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że gminy mogą władczo wpływać na rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Wartość 500 kW jest wartością graniczną, poniżej której to inwestor przy spełnieniu warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. może wybrać miejsce lokalizacji takiego przedsięwzięcia. W przypadku natomiast, gdy chodzi o moc farmy fotowoltaicznej przekraczającą 500 kW tereny pod taką inwestycję "wskazuje" gmina w studium, a następnie w planie miejscowym.
Za przyjęciem takiej wykładni -zdaniem SKO - przemawia treść art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Analogiczne wnioski prowadzą po zastosowaniu wykładni celowościowej ww. przepisów. Celem u.p.z.p. jest zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Ochronę ładu przestrzennego zapewnia albo plan miejscowy (który kompleksowo reguluje przeznaczenia terenów i gabaryty obiektów) albo alternatywnie decyzja o warunkach zabudowy poprzedzona analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjątki od tej zasady są wyraźnie wskazane w ustawie i związane są np. z celem inwestycji (decyzje o lokalizacji celu publicznego), formą obiektu (obiekty liniowe) lub koncentracją obiektów o funkcji przemysłowej. Ów wyjątek dotyczy też instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Zdaniem SKO, nie zachodziła też w sprawie podstawa do zastosowania wyjątku z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. dotyczącego gruntów rolnych IV i V klasy, mając na względzie moc planowanej elektrowni.
3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
art. 9 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie się w rozstrzygnięciu przez organ II instancji na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Damnica (dalej: "Studium"), które nie stanowi aktu prawa miejscowego, a jest tak zwanym aktem planowania, przez co nie może stanowić podstawy prawnej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy;
art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i oparcie się przez organ II instancji w swoim rozstrzygnięciu na przepisie stanowiącym wyłącznie normę techniczną - przepisie instrukcyjnym dla gminy uchwalającej Studium, który nie wskazuje szczegółowych wymogów dla możliwości zagospodarowania terenu, a jedynie wymienia jakie elementy zawierać ma Studium i jakie są warunki jego sporządzenia, co w efekcie nie może stanowić podstawy prawnej decyzji, konsekwencją której jest odmowa ustalenia warunków zabudowy;
art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że sformułowanie "w zależności od potrzeb" oznacza, że potrzeba taka zachodzi wówczas, gdy gmina już w Studium przejawiła zamiar dopuszczenia lokalizacji tego rodzaju obiektów na swym terenie, a co za tym idzie, że lokalizacja urządzeń OZE powyżej 500 kW możliwa jest wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zarówno z treści u.p.z.p. jak i aktualnego orzecznictwa taka interpretacja nie wynika;
art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ II instancji, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki, których spełnienie warunkuje wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy inwestycja Skarżącej spełnia warunki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i możliwe jest ustalenie warunków zabudowy zgodnie z jej wnioskiem;
- e) art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. w zw. z art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i odwołanie się do regulacji normujących kwestię wytycznych przez prawodawcę lokalnego (art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.), które mają zastosowanie przy sporządzaniu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wywodząc z nich, iż zabudowa danego terenu urządzeniami wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500kW na obszarze gminy realizowana w trybie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może odbyć się wyłącznie na obszarach wskazanych w studiach, co uniemożliwia zastosowanie wyłączenia z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.;
- 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
art. 6 K.p.a. poprzez oparcie się w rozstrzygnięciu na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie stanowi przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a jest tak zwanym aktem planowania, który nie może być podstawą decyzji, konsekwencją której jest odmowa ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy organ II instancji powinien opierać się na przepisach prawa;
art. 104 § 2 K.p.a. poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, konsekwencją czego jest odmowa ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy inwestycja Skarżącej spełnia warunki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i organ II instancji miał obowiązek uchylić decyzję organu I instancji i wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem Skarżącej;
art. 8 § 2 K.p.a. poprzez sprzeczne z przepisami prawa stwierdzenie, iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może stanowić podstawę decyzji, konsekwencją której jest odmowa ustalenia warunków zabudowy, co stanowi nieuzasadnione odstąpienie przez organ II instancji od utrwalonej praktyki orzeczniczej, według której Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie może stanowić podstawy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, przy czym organ II instancji powinien przyjąć, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie może stanowić podstawy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, w efekcie czego organ II instancji powinien wydać decyzję o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem Skarżącej;
art. 8 § 1 w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez oparcie się przez organ II instancji na przepisie stanowiącym wyłącznie normę techniczną - przepisie instrukcyjnym dla gminy uchwalającej Studium, który nie wskazuje szczegółowych wymogów dla możliwości zagospodarowania terenu, a jedynie jakie elementy zawierać ma Studium i jakie są warunki jego sporządzenia, a w związku z tym nie może stanowić podstawy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, co stanowi naruszenie zasady praworządności i obowiązku organu oparcia się na przepisach prawa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, Skarżąca wniosła o:
* uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości, zobowiązanie SKO do wydania w terminie miesiąca decyzji wskazując sposób rozstrzygnięcia sprawy (zgodnie z wnioskiem Skarżącej), tj. wydanie decyzji uchylającej decyzję Wójta Gminy i rozstrzygającej istotę sprawy, poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, ewentualnie
* uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz uchylenie decyzji organu I instancji;
* zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
- 4. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
- 1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje także środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie zaistniały warunki do zastosowania ww. przepisu, z uwagi na zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym.
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy.
5.3. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości dokonanej przez Wójta Gminy, a utrzymanej w mocy decyzją SKO, odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 5 MW.
Mając na uwadze brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zdaniem organów obu instancji ze względu na brak ujęcia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej "studium") jakichkolwiek inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii, niemożliwym było uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji. Organy wywiodły z treści przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., że lokalizacja inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej o mocy powyżej 500 kW może zostać ustalona w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy, po spełnieniu wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz o ile w studium obowiązującym na terenie danej gminy zaplanowano umieszczenie tego typu inwestycji na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.
Natomiast zdaniem strony skarżącej studium, jako niestanowiące aktu prawa miejscowego i wiążące wyłącznie organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może być podstawą prawną wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, zaś przedmiotowa inwestycja może zostać ulokowana na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Sądu w zaistniałym sporze rację należy przyznać stronie skarżącej.
5.4. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie - określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.), której wydanie jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia przez Spółkę wniosku, a także w dacie wydania decyzji organu I i II instancji):
co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
- 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
- b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
- c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Przy czym, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.).
Niewątpliwym jest, iż planowana przez Skarżącą farma fotowoltaiczna o mocy do 5 MW wraz z infrastrukturą techniczną jest inwestycją, o której mowa w ww. przepisie art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Zgodnie z jego treścią instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Zaś odnawialnym źródłem energii są odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów (art. 2 pkt 22 u.p.z.p.).
Nie budzi więc wątpliwości, że treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p przesądza, że warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, czyli dotyczących spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa oraz zapewnienia inwestycji dostępu do drogi publicznej, nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2706/22, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego przepisu nie wynika konieczność różnicowania instalacji w zależności od ich mocy. Lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady kontynuacji oraz dostępu do drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21).
W świetle powyższego za niezasadne należało uznać, zawarte w treści uzasadnienia organu I instancji stwierdzenie, iż nie zostały spełnione warunki zawarte w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Przedmiotowa inwestycja skarżącej Spółki spełnia bowiem warunki do uznania jej za instalację odnawialnego źródła energii, której nie dotyczy konieczność spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Nie zasługuje zatem również na aprobatę ujęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO stwierdzenie, iż lokalizacja inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej o mocy powyżej 500kW musi spełniać wszystkie wymogi z art. 61 ust.
1. Wystarczające bowiem dla wydania decyzji o warunkach zabudowy jest spełnienie przez przedmiotową inwestycję przesłanek określonych w punktach od 3 do 6 powyższego przepisu (art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p.). Na marginesie, Sąd zauważa, iż SKO przywołało w treści zaskarżonej decyzji przepis art. 61 ust. 1 w brzmieniu nieaktualnym w dacie wydania przezeń orzeczenia, bowiem obowiązującym do dnia 26 maja 2021 r., zaś z dniem 27 maja 2021 r. na mocy art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 922) w art. 61 ust. 1 dodano punkt szósty.
Rozpatrujący niniejszą sprawę Sąd stwierdza, iż wskazana przez organy przyczyna odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji była chybiona. Nieprawidłowo bowiem organy administracyjne wywiodły z treści przepisów art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. stanowisko o potrzebie ziszczenia się warunku uprzedniego uwzględnienia w studium, na obszarze objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, inwestycji w postaci urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW.
Zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;
- 2) urządzeń innych niż wolnostojące.
Stosownie zaś do art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.
Z przepisów tych wynika wyłącznie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i wbrew stanowisku organów zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie odnosi się do decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2706/22, wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21). Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18).
Studium jest wyrazem polityki planistycznej gminy, określa kierunki zagospodarowania, jednak nie jest aktem prawa miejscowego. Wyeliminowanie bądź nieuchwalenie planu miejscowego, w sytuacji, gdy obszar inwestycji objęty jest ewentualnie tylko studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że na tym terenie obowiązują odpowiednie ustalenia studium. Są one wiążące jedynie przy uchwalaniu planu miejscowego i nie mogą zastępować ustaleń planu. Z tego powodu, brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Skoro jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21). Jeżeli teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tylko taki akt jest źródłem prawa, zatem obowiązuje na nim tzw. państwowy porządek planistyczny, którego konkretyzacja może nastąpić w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy.
W tym stanie rzeczy należało uznać za zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 9 ust. 5, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 61 ust. 1 i 3, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie. Nieprawidłowym było bowiem oparcie przez organy obu instancji odmowy ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji na okoliczności braku ujęcia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, na terenie objętym wnioskiem, urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. Studium to, jako niestanowiące aktu prawa miejscowego, nie mogło stanowić podstawy prawnej wydanych decyzji.
W związku z powyższym zasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania w postaci przywołanej w art. 6 K.p.a. zasady praworządności oraz ujętej w art. 8 § 1 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli. Oparcie bowiem decyzji organów obu instancji na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego (wymienionych w art. 87 Konstytucji RP), skutkowało naruszeniem reguły działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa. To zaś skutkowało zaniechaniem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Jednocześnie nieprawidłowym było utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy obarczonej powyższymi wadami decyzji organu I instancji.
Wskazane przez Sąd naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, a tym samym uzasadniają uchylenie zapadłych w rozpatrywanej sprawie decyzji organów obu instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do zastosowania oceny prawnej zaprezentowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie wniosku Spółki o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w kontekście spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p., biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący na dzień wydania orzeczenia.
- 5.5. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zgodnie ze złożonym wnioskiem, zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 997 zł, w tym kwotę 500 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi, kwotę 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwotę 480 zł tytułem kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).