Uzasadnienie
Decyzja z dnia 6 października 2001 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał R. W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego znajdującego się w G. przy ul. [...] na dz. Nr [...] poprzez zlikwidowanie funkcji wytwórni karmy dla zwierząt.
Decyzję wydano na podstawie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106. poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 Kpa.
W uzasadnieniu wskazano, iż sprawa samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych na wytwórnię karmy dla zwierząt została ponownie rozpatrzona z uwagi na to, że decyzją z dnia 31 sierpnia 2001 r., nr [...] Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia 26 września 2000 r., nr [...]. Z analizy akt wynika, że zagospodarowanie terenu inwestycji jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta G., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 19 października 1989 roku oraz wymogami ochrony środowiska. Przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest w planie symbolem [...]. Jest to teren produkcji rolniczej specjalizującej się w hodowli trzody chlewnej, która ze względu na uciążliwości dla środowiska przewidziana została do likwidacji. Nieruchomość znajduje się na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu wyznaczonego Rozporządzeniem Nr [...] Wojewody z dnia 8 listopada 1994 roku.
Na obszarze chronionego krajobrazu zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 zabrania się lokalizowania i budowy obiektów przemysłowych o znaczeniu ponadlokalnym, które mogą pogorszyć walory przyrodnicze. Zgodnie z § 2 ust. 6 fi 10 h Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 roku w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowie ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93. poz. 589). Zakład produkcji karmy dla psów o maksymalnym przerobie rocznym mięsa 300 ton oraz inwestycje związane z wykorzystaniem lub unieszkodliwieniem odpadów zaliczane są do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, a więc niedopuszczalne jest jej lokalizowanie w obszarze chronionego krajobrazu.
Zatem w myśl art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przewrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
W odwołaniu od powyższej decyzji R. W. podniósł, że w obiekcie przy ul. [...] w G. nie prowadził żadnych zmian adaptacyjnych, zostały przeprowadzone tylko prace remontowe mające na celu zabezpieczenie obiektu przed całkowitym zniszczeniem. Odwołujący wskazał, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem warsztatowym.
Decyzją z dnia 22 lutego 2002 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust.
- 2. art. 51 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wskazano, iż w czerwcu 2000 roku R. W. dokonał zmiany sposobu użytkowania zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w G. budynku warsztatowego po byłym Państwowym Gospodarstwie Rolnym "[...]" na wytwórnię karmy dla zwierząt domowych, bez wymaganego prawem pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczne - budowlanej.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w omawianej sprawie, organ I instancji wydał w dniu 26 września 2000 r. decyzję nr [...] nakazującą inwestorowi przedłożenie w terminie do 31 października 2000 r. inwentaryzacji geodezyjnej oraz inwentaryzacji powykonawczej obiektu wraz z określonymi uzgodnieniami w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, powołując jako podstawę prawną tej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzja ta stała się decyzją ostateczna, ponieważ żadna ze stron nie wniosła od niej odwołania. Pismem z dnia 31 lipca 2001 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji.
Następnie, w dniu 31 sierpnia 2001 r. organ wojewódzki wydał decyzję nr [...] o stwierdzeniu nieważności wskazanej powyżej decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego, z uwagi na jej niewykonalność. Po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, decyzją z dnia 6 października 2001 r. organ I instancji nakazał R. W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania w/w budynku poprzez zlikwidowanie funkcji wytwórni karmy dla zwierząt, powołując w podstawie prawnej tej decyzji art. 71 ust. 3 i art. 51 ust. 1 pkt 1 cytowanej na wstępie ustawy Prawo budowlane.
Zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Przepisy art. 71 ust. 3 w/w ustawy stanowią, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez takiego pozwolenia należy odpowiednio zastosować art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ drugiej instancji stwierdził ponadto, że zgodnie ze znajdującym się w akiach sprawy wypisem i wyrysem z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G. zatwierdzonego uchwalą Rady Narodowej Miasta i Gminy nr [...] z dnia 19 października 1989 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. WRN G. Nr 29 póz. 199 z dnia 11 grudnia 1989 r.) - działka nr [...] przy ul. [...] w G. usytuowana jest w strefie oznaczonej symbolem [...] stanowiącej teren ośrodków produkcji rolniczej. Wytwórnia karmy dla zwierząt domowych nie może być zaliczona do produkcji rolniczej.
W związku z tym należy stwierdzić, że dokonanie przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania narusza ustalenia w/w planu. Wobec braku możliwości zalegalizowania powyższej zmiany sposobu użytkowania należy uznać, że wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji nakazującej, w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, likwidację funkcji karmy dla zwierząt - było prawidłowe.
Organ odwoławczy stwierdził, że argumenty zawarte w odwołaniu nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazał, że ustalenie zakresu robót adaptacyjnych związanych z rozpoczęciem w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] w G. produkcji karmy dla zwierząt jest w omawianej sprawie nieistotne. Przedmiotem zaskarżonej decyzji nie są bowiem jakiekolwiek roboty budowlane związane z w/w budynkiem, lecz sposób użytkowania tego obiektu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił ponadto, że w świetle przepisów art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się podjęcie lub zaniechanie w tym obiekcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno - sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. W sprawie bezsporne było, że rozpoczęcie w budynku warsztatowym po byłym państwowym gospodarstwie rolnym produkcji karmy dla zwierząt domowych zmieniło warunki higieniczno-sanitarne oraz ochrony środowiska. Zatem. wobec nieposiadania przez R. W. wymaganego przepisami pozwolenia na przedmiotową zmianę sposobu użytkowania - organ nadzoru budowlanego
I instancji miał obowiązek rozstrzygnąć omawianą sprawę na podstawie art. 51 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, niezależnie od zakresu robót budowlanych związanych z przystosowaniem obiektu do w/w produkcji.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. W. wskazując, że nie można wydać decyzji w sprawne przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, ponieważ nie jest prowadzona produkcja karmy dla zwierząt w G. przy ul. [...], na działce [...]. Skarżący podniósł, że złożył projekt adaptacji przedmiotowego obiektu na wytwórnię karmy dla zwierząt do Urzędu Miasta i Gminy w dniu 28 listopada 2000 r. Skarżący podniósł, że organy nadzoru budowlanego oraz Burmistrz Miasta i Gminy utrzymują, że zgodnie z wpisem i wyrysem miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta jest to teren działalności rolniczej podczas, gdy działka ta jest objęta podatkiem od działalności innej niż rolnicza. Omowa w sprawie adaptacji opiera się na dwóch argumentach, które są bezzasadne.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. póz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Zgodnie z treścią art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, póz. 414. ze zm.). właściciel obiektu budowlanego obowiązany jest użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem. Z art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budów budowlanego polegająca na podjęciu w obiekcie budowlanym działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno - sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń wymaga pozwolenia właściwego organu.
W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania znajduje odpowiednie zastosowanie art. 32, zgodnie z którym pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania może być wydane wyłącznie temu, kto złożył taki wniosek w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego).
Z art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzenny (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 póz. 139 ze zm.) wynika, że zmiana przeznaczenia budynku nie wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Wówczas zgodność planowanego sposobu użytkowania obiektu podlega badaniu przez organ udzielający pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania zgodnie z § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nieużytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. 1995 Nr 10 póz.
- 47) stanowiącym, że właściwy organ wydaje pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego po stwierdzeniu jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie natomiast z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia zastosowanie znajdują przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a w decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 właściwy organ może nakazać właścicielowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Zmiana sposobu użytkowania budynku warsztatowego na wytwórnię karmy dla zwierząt wymagała z całą pewnością uzyskania pozwolenia. Rozstrzygniecie niniejszej sprawy sprowadza się jednakże do oceny czy dokonana samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku warsztatowego jest zgodna z treścią zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z okoliczności sprawy nie wynika, by zmiana sposobu użytkowania obiektu budowanego wiązała się ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu, zatem w sprawie nie było wymagane przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zgodność sposobu użytkowania obiektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego podlegała ocenie organu w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania.
Według informacji przekazanej przez Urząd Miasta Gminy zgodnie z ustaleniami Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G. zatwierdzonego Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 19 października 1989 r. nr [...], działka nr [...], na której znajduje się budynek warsztatowy, wchodzi w skład terenu oznaczonego na w/w planie symbolem [...] stanowiącego "tereny ośrodków produkcji rolniczej". Ponadto działka położona jest w strefie "W" ochrony archeologicznej (dowód: pismo z dnia 131 sierpnia 2000 r. k. 17 akt administracyjnych organu I instancji), Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Jako przepis prawa plan ten w części ogólnej może wprowadzać definicje użytych w nim pojęć, w tym pojęcia "produkcja rolnicza". Okoliczność ta nie była przez organy administracji ustalana.
Wobec braku pełnego tekstu planu brak było możliwości dokonania przez Sąd ustaleń w tym zakresie. W przypadku braku definicji pojęcia "ośrodki produkcji rolniczej" w treści planu, ustalenie znaczenia tego zwrotu winno nastąpić zgodnie z jego językowym znaczeniem. Pojęcie ośrodka produkcji rolniczej oznaczać będzie więc kompleks obiektów budowlanych służących wyłącznie produkcji rolniczej, zaś pojęcie produkcja rolnicza obejmowała będzie swym znaczeniem wszelkie procesy technologiczne, w których wykorzystywane są produkty rolne oraz produkcję wyrobów na potrzeby rolnictwa, więc upraw albo hodowli.
W ocenie Sądu organy administracji wadliwie dokonały oceny zgodności charakteru sposobu użytkowania obiektu z ustaloną przez siebie treścią planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto wskazać należy, iż w wydanych w sprawie decyzjach przewijają się pojęcia "wytwórnia karmy dla psów", "wytwórnia karmy dla zwierząt" i "wytwórnia karmy dla zwierząt domowych" w sytuacji, gdy rzeczywisty charakter prowadzonej działalności ma istotne znaczenie z uwagi na przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny ośrodków produkcji rolniczej.
Sąd nie może zweryfikować twierdzenia organu, iż przedmiotowa działalność nie może być umiejscowiona w obszarze chronionego krajobrazu, gdyż z akt nie wynika, na jakiej podstawie organy ustaliły, ż prowadzona przez skarżącego działalność polega na przerabianiu ponad 300 ton mięsa rocznie oraz iż jest to inwestycja związana z wykorzystaniem lub unieszkodliwianiem odpadów. Wskazać przy tym należy, że spowodowanie - wskutek samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego - pogorszenia warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska nie stanowi podstawy do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Wadliwości te podlegają usunięciu w drodze procedury z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.
Organy administracji dokonały zatem przedwczesnej oceny zgodności sposobu użytkowania obiektu z ustaloną treścią planu zagospodarowania przestrzennego w świetle braku jednoznacznego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Organ rozpoznający sprawę winien zgodnie z art. 7 i 77 § 1 Kpa dokonać prawidłowych ustaleń faktycznych odnośnie rzeczywistego charakteru prowadzonej działalności przez skarżącego na działce nr [...] w G., jej rozmiarów i charakteru, jakie produkty są wytwarzane, na potrzeby jakiej działalności oraz co jest wykorzystywane do produkcji i dopiero wówczas zastosować treść stanowiącego przepis gminny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie położenia nieruchomości, na której dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania, a charakter prowadzonej działalności został przez organ administracji oceniony wadliwie w stosunku do ustalonej przez organ treści planu. Przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 7 i 77 § 1 Kpa mającego wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien mieć na uwadze, iż w sytuacji gdy prowadzona działalność będzie mogła zostać zakwalifikowana do zakresu produkcji rolniczej, to wówczas należy wszcząć procedurę z art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję organu pierwszej instancji.
Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, iż uchylona decyzja nie może być wykonana. Wykonanie wadliwej i uchylonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku jest bowiem aksjologicznie nieuzasadnione