Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 859/18

Uzasadnienie

W.I. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 18 czerwca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie ewidencyjnym P. w części postanowień zawartych w § 17, § 13 ust. 5 i § 9 ust. 1 i 1a pkt 1.

Skarga została złożona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rada Gminy w dniu 18 czerwca 2014 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie ewidencyjnym P. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2014 r. poz. 2621). Działka skarżącej nr [...] objęta została jednostką oznaczoną symbolem 133.R, o przeznaczeniu rolnym, z zakazem lokalizacji obiektów budowlanych w pasie wyznaczonym na rysunku planu od brzegów rzeki W. Pismem z dnia 24 sierpnia 2018 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę przedmiotowej uchwały w części dotyczącej zmiany przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...] w ten sposób, aby przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wyjaśniła, że działkę nr [...] położoną w P. nabyła w dniu 4 lipca 2017 r. od syna. Decyzją z dnia 18 września 2007 r. poprzedniemu właścicielowi ustalono warunki zabudowy dla wskazanej działki, z których wynikało, że położona jest ona w strefie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co było zgodne z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. W razie niezaprzestania naruszenia prawa skarżąca wniosła o wypłatę odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości z powodu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z utratą możliwości jej zabudowy.

Wskazała, że przed wejściem w życie planu była możliwa zabudowa mieszkalna działki nr [...], zaś po uchwaleniu planu przeznaczono ją na tereny rolne. Skarżąca wyjaśniła, że jest stroną umowy kredytowej z bankiem na sfinansowanie przedmiotowej nieruchomości. Na potrzeby umowy dokonano oszacowania wartości nieruchomości na 220.000 zł w 2011 r. Operat sporządzony w 2017 r., a więc po uchwaleniu planu, określał wartość przedmiotowej nieruchomości na 16.856 zł. Skarżąca podkreśliła, iż Rada Gminy nie uwzględniła jej prawa własności naruszając tym samym Konstytucję RP, gdyż władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne.

Rada Gminy nie uwzględniła wezwania skarżącej nie zgadzając się z twierdzeniem, jakoby przyczyną utraty wartości nieruchomości było uchwalenie planu, ponieważ ograniczenia w zabudowie działki wynikają z przepisów środowiskowych a nie z decyzji planistycznej gminy. W szczególności ograniczenie wynika z uchwały nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie (Dz. Urz. Woj. z 2010 r., nr 80, poz. 1455), ustalającej dla całego terenu objętego planem P. Obszar Chronionego Krajobrazu (§ 1 ust. 1 pkt 32).

W związku z tym obowiązuje szereg zakazów, w tym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 5 pkt 8). Organ nadmienił, iż uchwała ta była poprzedzona rozporządzeniem Wojewody nr [...] z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2005 r., nr 29, poz. 585 ze zm.), które również nakładało taki zakaz. Oznacza to, że jeszcze przed wejściem w życie zaskarżonego planu zabudowa nieruchomości skarżącej nie była możliwa.

Wobec tego Gmina P. nie może być adresatem roszczeń odszkodowawczych w niniejszej sprawie. Organ poinformował, że trwają prace nad zmianą uchwały Sejmiku Województwa zmierzające do ograniczenia zabudowy wyłącznie do 25 m od linii brzegów zbiorników wodnych. W przypadku wejścia w życie takiej zmiany byłaby możliwość zmiany miejscowego planu, do czego Rada Gminy deklaruje wolę.

W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosła o stwierdzenie nieważności części uchwały w zakresie postanowień § 17, § 13 ust. 5 oraz § 9 ust. 1 i 1a pkt 1, dopuszczenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielką działki nr [...], dla której w 2007 r. wydano decyzję o warunkach zabudowy, a którą w 2014 r. objęto zaskarżoną uchwałą. Decyzja o warunkach zabudowy przewidywała, że przedmiotowa działka jest położona w strefie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a funkcja ta jest zgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. W ocenie skarżącej Rada Gminy uchwalając miejscowy plan naruszyła prawo własności jej nieruchomości, której wartość w związku ze zmianą przeznaczenia wprowadzoną przez plan, obniżyła się.

Skarżąca podkreśliła, iż zaskarżona uchwała jest sprzeczna z uchwałą Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie, która nie obowiązuje od 2016 r. Wskazała, że w związku z położeniem obszaru objętego planem w P. Obszarze Chronionego Krajobrazu w § 9 ust. 1a pkt 1 zaskarżonej uchwały Rady Gminy P. ustaliła zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie wyznaczonym na rysunku planu od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych, obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej oraz obiektów budowlanych, których lokalizację umożliwiają przepisy odrębne (m. in. inwestycji celu publicznego).

Natomiast § 5 ust. 8 uchwały Sejmiku Województwa stanowił, iż na obszarach chronionego krajobrazu, wymienionych w § 1 ust. 1, wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Przy czym zakaz ten nie dotyczył obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań (lub równorzędnych dokumentach planistycznych), gdzie dopuszcza się uzupełnienie linii zabudowy mieszkaniowej lub usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach (§ 7 ust. 3 pkt 1). Obowiązująca w dacie wniesienia skargi nowa uchwała nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie (Dz. Urz.

Woj. z 2016 r., poz. 2942) przewiduje w § 5 pkt 8 zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych a także w § 9 stwierdza, że nie narusza uprawnień nabytych na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, prawomocnych orzeczeń administracyjnych i innych aktów prawnych, obowiązujących w dniu wejścia w życie tej uchwały. Z powyższego skarżąca wywiodła, że zaskarżony plan jest niezgody zarówno z uchwałą Sejmiku Województwa z 2010 r., jak i z uchwałą z 2016 r.

Skarżąca wskazała również, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały dysponowała prawomocną decyzją o warunkach zabudowy z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w związku z tym organ formułując zaskarżone postanowienia planu naruszył § 9 uchwały Sejmiku Województwa dodatkowo nie wskazując podstawy zmiany przeznaczenia nieruchomości na teren rolniczy. Według skarżącej organ sprzecznie z prawem, przekraczając władztwo planistyczne, przekształcił nieruchomość skarżącej w tereny rolne, ograniczając w ten sposób jej własność bez właściwej podstawy prawnej, albowiem ograniczenia te wywiódł z uchwały Sejmiku Województwa, podczas gdy wszelkie ograniczenia prawa własności powinny mieć źródło w ustawach. Skarżąca zwróciła również uwagę na naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa upatrując tego naruszenia w odmiennym ukształtowaniu jej sytuacji w porównaniu z właścicielami sąsiednich nieruchomości, których nie ograniczono zakazem zabudowy.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody sejmik województwa w drodze uchwały określa nie tylko obszar, ale i zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu, a zatem określone zakazy mają swoje umocowanie w ustawie. Obowiązująca w momencie sporządzania miejscowego planu uchwała Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie wiązała organ gminy, bowiem zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Będąc związany przywołaną uchwałą Sejmiku organ nie mógł przyjąć innych rozwiązań planistycznych.

Ponadto, organ wyjaśnił, że w przypadku działki skarżącej nie było możliwe zastosowanie § 7 ust. 3 pkt 1 tej uchwały, ponieważ nie spełniała ona wymogów tego przepisu. W kontekście zarzutów przekroczenia władztwa planistycznego oraz dowolnej ingerencji w prawo własności skarżącej organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem koncepcja władztwa polega na możliwości ingerencji w interesy prywatne, co nie zawsze oznacza przekroczenie tego władztwa. Organ nadmienił, że Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska negatywnie opiniowała wszystkie projekty miejscowego planu, w których wprowadzano zabudowę mieszkaniowo – usługową na terenie tożsamym z określoną w planie jednostką 133.R zamiast wprowadzenia zakazu zabudowy. Organ przypomniał także, iż w procedurze planistycznej organ ustalający miejscowy plan nie jest związany wcześniej wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy, o ile na ich podstawie nie wydano pozwolenia na budowę i nie zrealizowano inwestycji. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Organ wskazał ponadto, iż w wyniku działań rad gmin Sejmik Województwa podjął nowe uchwały dla obszarów chronionego krajobrazu, w tym uchwałę z dnia 24 września 2018 r. w sprawie P. Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. z 2018 r., poz. 3909), na mocy której zmniejszono ograniczenia w zabudowie wyznaczając odległość zabudowy od rzeki W. na 25 m. W związku z powyższym Rada Gminy P. planuje przystąpić do sporządzenia miejscowego planu dla terenów objętych zakazem zabudowy wynikającym z odległości od zbiorników wodnych, w tym terenu należący do skarżącej.

Na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r., pełnomocnik organu doprecyzował sposób wyznaczenia na rysunku planu pasa ochronnego wzdłuż brzegów rzeki W. z obowiązującym zakazem zabudowy, który podyktowany był treścią § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa z 2010 r. i uwzględniał istniejące zainwestowanie nieruchomości sąsiednich. Wskazał również, że teren działki nr [...] stanowi teren zalewowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017r., poz. 2188) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie objęto uchwałę nr [...] Rady Gminy P.z dnia 18 czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie ewidencyjnym P. Skarżąca zakwestionowała uchwałę o planie w zakresie § 9 ust. 1 i 1a pkt 1, § 13 ust. 5 i § 17 planu. Ze skargi wynika, że skarżąca od 2017 r. jest właścicielem działki nr [...] położonej w P., objętej jednostką planu oznaczoną symbolem 133.R. Teren objęty wskazaną jednostką ma przeznaczenie rolnicze. W zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego obowiązują w jego obrębie ustalenia § 9 ust. 1 i ust. 1a pkt 1 planu. Wskazano również, że na części terenów 133.R narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (zgodnie z rysunkiem planu), obowiązują ustalenia § 13 ust. 5 planu.

Zgodnie z kwestionowanym § 9 ust. 1 planu cały jego obszar położony jest w P. Obszarze Chronionego Krajobrazu, dla którego obowiązują przepisy odrębne. W myśl § 9 ust. 1a pkt 1 planu w związku z położeniem w P. Obszarze Chronionego Krajobrazu w miejscowym planie ustalono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie wyznaczonym na rysunku planu od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych, obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej oraz obiektów budowlanych, których lokalizację umożliwiają przepisy odrębne (m.in. inwestycji celu publicznego).

Natomiast stosownie do § 13 ust. 5 planu na części terenów objętych planem występuje obszar szczególnego zagrożenia powodzią. Na obszarze tym zabrania się:

1. 1) lokalizowania nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania;
2. 2) wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym:
3. a) wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych;
4. b) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk;
5. c) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie.

W powyższych postanowieniach planu odnoszących się do działki skarżącej upatruje ona niedopuszczalnego naruszenia uprawnień właścicielskich, albowiem wskutek rolniczego przeznaczenia tej działki i zakazu lokalizowania na niej obiektów budowlanych wynikającego z położenia tego terenu w P. Obszarze Chronionego Krajobrazu, skarżąca pozbawiona została możliwości jej wykorzystania zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, które według skarżącej, zgodnie z wydaną dla tej działki w dniu 18 września 2007 r. decyzją o warunkach zabudowy, było mieszkaniowe jednorodzinne.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2018. r., poz. 994), zwanej dalej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (p.p.s.a. – przypis Sądu), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g. – przypis Sądu), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zastosowanie zatem przepisów p.p.s.a. i u.s.g. sprzed wskazanej wyżej nowelizacji uzasadnione było faktem, że kwestionowana uchwała podjęta została w dniu 18 czerwca 2014 r.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., w ustalonym wyżej brzmieniu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Konsekwentnie, oceniając termin wniesienia skargi Sąd kierował się treścią art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji, który stanowił wówczas, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie organ udzielił skarżącej odpowiedzi na jej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które doręczono skutecznie skarżącej w dniu 8 października 2018 r. Zatem termin do wniesienia skargi został zachowany, albowiem skarga została nadana w placówce pocztowej w dniu 7 listopada 2018 r., co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.

Oceniając natomiast dopuszczalność skargi uzależnioną od naruszenia postanowieniami planu interesu prawnego, którego granice jasno wyznacza przysługujące skarżącej prawo własności do działki nr [...], Sąd uznał, że wymóg ten został w niniejszej sprawie spełniony. Działka skarżącej położona jest bowiem na terenie o przeznaczeniu rolnym, który z powodu położenia w P. Obszarze Chronionego Krajobrazu i bezpośredniego sąsiedztwa z rzeką W., objęty został zakazem lokalizowania obiektów budowlanych oraz ograniczeniami związanymi z występowaniem na tym terenie szczególnego zagrożenia powodzią. W ten sposób regulacje planu miejscowego wpływają realnie na sposób wykonywania prawa własności skarżącej, wyłączając z katalogu uprawnień je kształtujących prawo do zabudowy.

Przechodząc do rozpoznania skargi w pierwszej kolejności przywołać należy przepis art. 3 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały o planie, zgodnie z którym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne".

Gmina realizuje przysługujące jej uprawnienia działając, zgodnie z zasadą praworządności, na podstawie obowiązujących w dacie procedowania przepisów prawa. W toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym terenie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodność z ustaleniami studium, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., potwierdza rada gminy uchwalając plan, co miało miejsce również w niniejszej sprawie. Zgodnie z wypisem i wyrysem ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia 3 grudnia 2004 r. oraz uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia 17 marca 2010 r. w sprawie zmiany powyższego Studium, obszar działki nr [...] został określony jako obszar zainwestowany, teren zalewowy.

Z treści Studium wynika, że kategorią obszaru zainwestowanego objęto tereny o różnych funkcjach i różnych stopniach wykorzystania. W Studium wyjaśniono, że tereny zainwestowane stanowią prezentowany w Studium stan istniejący. Natomiast tereny, które nie zostały jeszcze wykorzystane zgodnie z przewidywanym przeznaczeniem, stanowią strefę potencjalnych terenów rozwojowych. Jedynym istotnym rozgraniczeniem jest podział na tereny rozwojowe planowane do zagospodarowania funkcjami nieuciążliwymi (zabudowa mieszkaniowa, usługi, zabudowa letniskowa, nieuciążliwe rzemiosło, siedliska gospodarstw indywidualnych) oraz funkcje o większej skali i uciążliwości (produkcja rzemieślnicza i przemysłowa, tereny urządzeń produkcji rolnej i obsługi produkcji rolnej).

W Studium położono nacisk na neutralizowanie zagrożeń ze strony działalności człowieka, na które narażone są podlegające ochronie walory krajobrazowe i przyrodnicze cechujące ład przestrzenny. Wskazując, że wartości środowiska i przyrody, a także wartości krajobrazu kulturowego, są szczególnie wrażliwe na niekontrolowany rozwój przestrzenny, wprowadzający chaotyczne zagospodarowanie, a co za tym idzie nieracjonalne i ekstensywne wykorzystanie terenu, stwierdzono, że w celu ochrony ładu przestrzennego należy dbać o jednorodność funkcjonalną terenu i likwidację konfliktów funkcjonalnych wewnątrz oraz obszarów jednolitego zainwestowania oraz między obszarami różnego zainwestowania, a także eliminowanie ze wskazanych obszarów funkcji niedopuszczonych zgodnie z istniejącym stanem prawnym.

Natomiast charakteryzując główne kierunki rozwoju struktury funkcjonalno – przestrzennej terenu objętego formą ochrony w postaci P. Obszaru Chronionego Krajobrazu, powołując się na ustawę o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 92, poz. 880), w Studium wskazano zakazy, jakie mogą być wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu, w tym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi w granicach interesu prawnego skarżącej wyznaczonych przez przysługujące jej prawo własności działki nr [...] wskazać należy, że stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia, w myśl dyspozycji art. 6 ust. 1 u.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jest ono ograniczone przepisami prawa, w tym normą z art. 6 u.p.z.p. oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory krajobrazowe oraz wymagania ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. W wyroku z dnia 29 listopada 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 976/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że regulacja art. 6 u.p.z.p. wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (LEX nr 2424178). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ.

OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

Rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd administracyjny stosuje przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w aktualnym brzmieniu, który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przez tryb sporządzania planu miejscowego rozumie się sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a z kolei zasady sporządzania planu odnoszą się do jego merytorycznej zawartości (przyjętych w nim ustaleń). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego.

Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.

W ocenie Sądu, w odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej działki skarżącej, kwestionowane przez nią ustalenia planu nie naruszają istoty przysługującego jej prawa własności. Treść prawa własności określa art. 140 k.c. stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zalicza się następujące uprawnienia: do posiadania (ius possidendi), do używania rzeczy (ius utendi), do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy (ius fruendi) i do dyspozycji faktycznych (ius abutendi).

Kwestionowane przez skarżącą ustalenia planu w odniesieniu do terenu 133.R. obejmującego jej działkę, nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności. Wpływają jedynie na sposób jego wykonywania poprzez zmodyfikowanie możliwości inwestycyjnych. Tereny te bowiem poprzez objęcie ich wyznaczonym na rysunku planu pasem od linii brzegów rzeki, zostały wyeliminowane z możliwości lokalizowania na nich obiektów budowlanych, z wyjątkami dotyczącymi urządzeń wodnych, obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej oraz obiektów budowlanych, których lokalizację umożliwiają przepisy odrębne (m. in. inwestycji celu publicznego).

Dodatkowo również, że względu na zalewowy charakter tego obszaru, potwierdzony zarówno w Studium, jak i w dokumentacji planistycznej, w tym w uzgodnieniach z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., teren ten objęto zakazami, o których mowa w § 13 ust. 5 planu, w tym zakazem lokalizowania nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania oraz wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

U.p.z.p. jest jedną z tych ustaw, o których mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczających własność. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji RP) na objętym planem obszarze. Podkreślenia wymaga jednak, że nie można skutecznie powoływać się na naruszenie art. 21 Konstytucji RP, wówczas gdy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie materialnoprawnym spełniają wymagania u.p.z.p., a także został zachowany określony tą ustawą tryb postępowania planistycznego. Konstytucja RP nie gwarantuje bowiem w sposób bezwzględny i nienaruszalny praw własnościowych. Granice w tym zakresie określają ustawy, w tym u.p.z.p. oraz przepisy aktów wykonawczych.

Należy przypomnieć, że katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego został sformułowany w art. 87 Konstytucji RP. Katalog ten zbudowany jest na podstawie zasady hierarchicznej, która oznacza, że każdy akt prawny ma swe miejsce, a akty niższego rzędu muszą być zgodne z aktami wyższego rzędu. Jak wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego muszą być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu, a więc z Konstytucją, ustawami i rozporządzeniami. Dlatego organy administracji publicznej są nie tylko uprawnione, ale wręcz obowiązane, do kształtowania przepisów prawa miejscowego w zgodzie z ustawą zasadniczą, z innymi ustawami, a także aktami wykonawczymi – rozporządzeniami.

Uwzględniając powyższe rozważania, w ocenie Sądu, doszło do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa własności w związku z przeznaczeniem terenu, na którym znajduje się jej działka, pod rolę i wprowadzenia na nim zakazu lokalizowania obiektów budowlanych. To nie daje jednak podstaw do automatycznego uwzględnienia skargi, do którego dojść może dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącej, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo naruszenia prawem chronionego interesu skarżącej, w szczególności interesu wynikającego z uprawnień właścicielskich, skarga nie podlega uwzględnieniu.

Do uznania zasadności skargi nie jest więc wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Rada Gminy ma prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa.

W związku z powyższym należało rozważyć kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należącej do skarżącej oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia wymogów ochrony przyrody, w tym ochrony P. Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz potrzeb interesu publicznego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego (pkt 1), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), prawo własności (pkt 7) oraz potrzeby interesu publicznego (pkt 9). W istocie zatem przy dokonywanej przez Sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego, również w kontekście zasady zachowania ładu przestrzennego, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw dokonanej ingerencji w prawo własności oraz dokumentacja planistyczna.

Analiza akt sprawy, w tym całokształtu dokumentacji planistycznej zawierającej m.in. prognozę oddziaływania na środowisko, opracowanie ekofizjograficzne oraz komplet korespondencji wymienianej z organami uzgadniającymi projekt planu, w efekcie której doszło pozytywnych uzgodnień wykazuje, że w procesie planistycznym organ uchwałodawczy skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interesy indywidulane i interes publiczny i w wyniku tego procesu prawidłowo ukształtował postanowienia planu, co przesądza o niezasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w zakresie ustaleń dla terenu 133.R. w odniesieniu do działki skarżącej o nr [...].

W związku z położeniem całego obszaru planu w P. Obszarze Chronionego Krajobrazu głównym zadaniem organu uchwałodawczego procedującego plan było takie ukształtowanie jego postanowień, ażeby nie sprzeciwiały się one wymogom jego ochrony wynikającym zarówno z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: z Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), zwanej dalej u.o.p., jak również z obowiązujących w dacie procedowania planu postanowień uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie. Zgodnie z § 5 pkt 8 uchwały na obszarach chronionego krajobrazu, wymienionych w § 1 ust. 1, wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

W związku z położeniem działki skarżącej w sąsiedztwie rzeki W. wprowadzenie na jej obszarze zakazu lokalizowania obiektów budowlanych, w myśl przywołanego § 5 pkt 8 uchwały, było uzasadnione. Przy tym, równocześnie w indywidulanych uwarunkowaniach działki skarżącej nie zachodziły okoliczności, przewidziane w § 7 ust. 3 uchwały, uzasadniające zastosowanie wyjątku od zakazu lokalizacji zabudowy. Zakaz lokalizacji obiektów budowlanych nie dotyczy bowiem:

1. 1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach,
2. 2) siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód,
3. 3) wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych oraz w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani,
4. 4) odcinków plaż nadmorskich, na których właściwy Dyrektor Urzędu Morskiego dopuszcza sytuowanie sezonowych obiektów budowlanych,
5. 5) istniejących, obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód, jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione w danym obszarze ekosystemy i krajobraz.

Z akt sprawy wynika natomiast, że działka skarżącej nie jest zabudowana, a w konsekwencji nie było potrzeby ani możliwości rozważania zastosowania wyjątków z § 7 ust. 3 uchwały, które dopuszczają tylko działania inwestycyjne w ramach uzupełnienia istniejącej zabudowy, zainwestowania. Odnosząc się do argumentów skargi nawiązujących do konieczności poszanowania uprawnień skarżącej wynikających z uzyskanej dla działki nr [...] decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej jednorodzinnej wskazać należy, że z § 9 uchwały Sejmiku Województwa wynika, że uchwała ta nie narusza uprawnień nabytych na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, prawomocnych orzeczeń administracyjnych i innych aktów prawnych, obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały.

Natomiast z istoty decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika, że nie ustępuje ona pierwszeństwa postanowieniom planu, jeśli jej ustalania są inne niż postanowienia planu (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Tylko wówczas, gdy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wydana zostanie ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę uwarunkowania określone w decyzji o warunkach zabudowy zachowują aktualność nawet po wejściu w życie planu. Z taką sytuacją jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a zatem nieuzasadnione jest wywodzenie jakichkolwiek uprawnień do zabudowy działki nr [...] z uzyskanych w 2007 r. warunków zabudowy.

Również wbrew twierdzeniom skargi, uwzględnienie przez organ gminy postanowień powołanej uchwały Sejmiku Województwa, wydanej na podstawie wyraźnego upoważnienia wynikającego z art. 23 ust. 2 u.o.p. i obowiązującej w dacie procedowania projektu planu, było jego obowiązkiem wynikającym z zasady praworządności, którego realizacja nie naruszyła żadnych zasad konstytucyjnych.

Wskazać należy, że prawidłowość przyjętych rozwiązań planistycznych potwierdził właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska, zobowiązany na mocy przepisów szczególnych – art. 23 ust. 5 u.o.p., do uzgodnienia projektu planu miejscowego w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, w zakresie ustaleń tego planu, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Z historii korespondencji wymienianej pomiędzy organem gminy a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w G. wynika, że ustalenia dla jednostki planistycznej 133.R., w kształcie objętym zaskarżoną uchwałą, są wynikiem uwzględnienia przez Radę Gminy zastrzeżeń Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do pierwotnej ich treści, objętej wówczas jednostką 10.MN/U. W postanowieniu z dnia 28 lutego 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że dopuszczenie w projekcie planu możliwości zainwestowania w północnej części terenu 10.MN/U stanowi nieuprawniony rozwój zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzeki W., co pozostaje w sprzeczności z § 5 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa.

W odpowiedzi, organ gminy w piśmie z dnia 29 kwietnia 2013 r. poinformował, że powyższe zastrzeżenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zostały uwzględnione i część terenu oznaczona symbolem 10.MN/U została wyłączona z zabudowy i oznaczona jako teren 133.R, w związku z czym z terenu 10.MN/U wyłączył się nowy teren oznaczony 134.MN/U. Podkreślono przy tym, że na terenie 134.MN/U pas od linii brzegów rzeki W. wyznaczony został w oparciu o istniejącą zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo – usługową na terenach 10.MN/U i 111.MN/U, które pośrednio przylegają do siebie (rozdzielone jedynie pasem drogi wojewódzkiej). W konsekwencji, postanowieniem z dnia 16 marca 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił projekt planu miejscowego, w wersji zakwestionowanej w niniejszej sprawie.

Również kwestie związane z ochroną przeciwpowodziową zostały w planie zarówno w wersji tekstowej, jak i graficznej, prawidłowo uwidocznione, zwłaszcza w zakresie określenia obszaru szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki W. Nastąpiło to po uzgodnieniu z właściwym organem – Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., który w pierwszej wersji miał zastrzeżenia co do braku zamieszczenia w planie wszystkich niezbędnych dla takich obszarów zakazów. Po uwzględnieniu zastrzeżeń właściwego organu, wyrażającym się m.in. w postaci wprowadzenia zapisów § 13 ust. 5, mającego zastosowanie do jednostki 133.R., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. postanowieniem z dnia 15 maja 2013 r. dokonał uzgodnienia projektu planu.

Wskazać przy tym należy, że charakter zalewowy obszaru 133.R potwierdzają również zapisy Studium, co uzasadniało dodatkowo potrzebę wprowadzenia wskazanych ograniczeń. Organ uchwałodawczy był zobligowany dyspozycją art. 1 ust. 2 u.p.z.p. do uwzględnienia wymogów ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Przedstawiona argumentacja organu uchwałodawczego gminy, znajdująca odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej, w ocenie Sądu potwierdza, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę przyjął optymalne rozwiązania planistyczne, których celem było adekwatne do wymogów ochrony środowiska i bezpieczeństwa ludzi i mienia zagospodarowanie terenów objętych formami ochrony przyrody oraz zagrożonych powodzią ze strony rzeki W. Zgromadzone materiały planistyczne uzasadniają prawidłowość przyjętych decyzji planistycznych w odniesieniu do wskazanego obszaru. W Studium uwypuklono zasadniczą tendencję przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do tego, ażeby uwzględniać wymogi ochrony środowiska, przyrody oraz konieczność przeciwdziałania zagrożeniom ze strony środowiska naturalnego w postaci osuwisk czy powodzi. We współdziałaniu z organami uzgadniającymi i z poszanowaniem ich wiążących stanowisk organ uchwałodawczy wypracował rozwiązania dla terenu oznaczonego 133.R, które w najpełniejszy sposób zaspokajają wskazane wyżej wymogi związane z położeniem tego obszaru w granicach P. Obszaru Chronionego Krajobrazu, w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki W., na terenach zalewowych, nie naruszając jednak istoty przysługujących skarżącej uprawnień właścicielskich.

Z kompleksowej analizy przepisów u.o.p., postanowień uchwały Sejmiku Województwa z 2010 r. oraz Studium wynika, że teren, na którym położona jest działka skarżącej, nie mógł otrzymać realnie innego przeznaczenia niż rolnicze. Obligatoryjny dla całego terenu 133.R zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w wyznaczonym na rysunku planu pasie od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych doznawać może bowiem wyjątków wyłącznie w zakresie lokalizowania urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Oznacza to, że na wskazanym terenie, do tej pory niezainwestowanym, dopuszczalna jest lokalizacja tylko wskazanych obiektów budowlanych związanych z gospodarką rolną, leśną i rybacką. To uzasadnia nadanie obszarowi 133.R przeznaczenia rolnego, w ramach którego właściciele będą mieli realną możliwość podejmowania dopuszczalnych działań inwestycyjnych wpisujących się w określone przeznaczenie.

Potwierdza to prawidłowe wyważenie, w procesie kształtowania rozwiązań planistycznych dla terenu 133/R, interesu publicznego i interesów prywatnych, uwzględniając przy tym analizy środowiskowe oraz istniejący stan zagospodarowania terenu. Fakt uzyskania w 2007 r. przez poprzednika prawnego skarżącej decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie generował obowiązku organu uwzględnienia takiego stanu rzeczy. Przede wszystkim, przepis art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przy ustalaniu przeznaczenia terenu lub określaniu potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu nakazuje uwzględniać wnioski i uwagi zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Z wyjaśnień skarżącej wynika natomiast, że działka nr [...] nie jest zagospodarowania mieszkaniowo, a skarżąca wszystkie swoje oczekiwania względem organu wywodzi z posiadanej decyzji o warunkach zabudowy z 2007 r., czego nie może oczekiwać w świetle przepisów art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Konstytuując dwa alternatywne instrumenty kształtowania polityki przestrzennej ustawodawca przyznał prymat planowi miejscowemu dając podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, której ustalenia są inne niż uchwalonego planu miejscowego.

W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącej naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3), równości wobec prawa (art. 32 ust.

1) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP). Fakt przeznaczenia w planie działki skarżącej pod funkcję rolną z zakazem lokalizacji obiektów budowlanych innych niż związanych z gospodarką rolną, leśną i rybacką nie wynikał z arbitralnej decyzji gminy, lecz z istniejących okoliczności i uwarunkowań prawnych obszaru objętego formą ochroną przyrody oraz narażonego na zdiagnozowane zagrożenia powodzią i osuwiskami. Wprowadzone zapisy planu pozostają również zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w projekcie planu doszło do naruszenia interesów skarżącej w sposób nieuzasadniony.

W kontekście całej powyższej argumentacji za niemogące prowadzić do uwzględnienia skargi należy uznać wszelkie twierdzenia dotyczące nadmiernego, z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, ograniczenia prawa własności skarżącej. Zdaniem Sądu, standardy konstytucyjnej ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP) zostały zachowane, w tym uwzględniono proporcjonalność zastosowanego ograniczenia, które nie godzi w istotę prawa własności do nieruchomości (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz nie traktuje skarżącej w sposób dyskryminujący. Dopuszczenie bowiem zabudowy na działkach zlokalizowanych w sąsiedniej jednostce planistycznej wynikało z możliwości ukształtowania przebiegu pasa od brzegów rzeki W., w którym jest ona niedopuszczalna, zgodnie z włączeniami przewidzianymi w § 7 ust. 3 uchwały Sejmiku, przy uwzględnieniu istniejącej zabudowy i zainwestowania.

Zgodnie z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu dnia 16 września 1963 r., każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż skarżącej uniemożliwiono zabudowę należących do niej nieruchomości, znajdujących się na terenach P. Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz terenach zalewowych, co oznacza, że nastąpiła ingerencja w poszanowanie mienia skarżącej. Trzeba jednak wskazać, że plan zagospodarowania przestrzennego nie pozbawił skarżącej jej własności, lecz raczej nałożył określone ograniczenia na korzystanie z tej własności. Dla realizacji wymogów art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji należy wykazać, iż środek stanowiący ingerencję był zgodny z prawem, był "zgodny z interesem powszechnym", a także iż istniała rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy zastosowanymi środkami a celem, który miał zostać zrealizowany.

W ocenie Sądu, w toku procedury planistycznej wykazano, że ingerencja w mienie skarżącej nastąpiła w sposób uzasadniony wymogami obowiązujących przepisów prawa, które stanowią wystarczającą podstawę prawną dla zaskarżonych środków ograniczających.

Reasumując, Sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Gminy P. w prawo własności skarżącej do działki nr [...] nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Przeznaczenie działki skarżącej, jak i zakres ograniczeń własności z tym związanych, nie wykracza poza to, co konieczne dla realizacji wymogów ochrony środowiska oraz poza to, na co pozwala ustawodawca.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.