Uzasadnienie
H. E. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 9 grudnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 18 września 2015 r., którą wniesiono sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na rozbiórkę obejmujących rozbiórkę obiektu gospodarczego – wypajalni cieląt, na terenie działki nr [..] w B., gmina M. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 18 września 2015 r. Starosta, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 6 pkt 2, zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na rozbiórkę obejmujących rozbiórkę obiektu gospodarczego – wypajalni cieląt, na terenie działki nr [...] w B., gmina M. Z uzasadnienia decyzji wynika, że H. E. B. zgłosiła do organu zamiar rozpoczęcia robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu budowlanego - wypajalni cieląt - położonego we wsi B., gmina M., na działce nr [...]. Do zgłoszenia dołączono projekt rozbiórki, oświadczenie wyrażające zgodę na rozbiórkę obiektu podpisane przez zgłaszającą oraz kopię postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 17 maja 2011 r. o odjęciu J. W. J. zarządu udziałami w nieruchomości i o ustanowieniu H. E. B. zarządcą tych udziałów.
Starosta postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2015 r. nałożył na wnioskodawcę obowiązek dostarczenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W piśmie z dnia 31 sierpnia 2015 r. J. J., reprezentowany przez kuratora L. J., oświadczył, że nie wyraża zgody na dokonanie jakichkolwiek robót budowlanych, w tym przede wszystkim rozbiórek istniejących budynków i budowli na nieruchomościach stanowiących przedmiot współwłasności J. J. i H. E. B. Do pisma dołączono kopię postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt [...], w sprawie oddalenia wniosku o rozstrzygnięcie w przedmiocie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną.
W świetle zgromadzonych dokumentów organ uznał, że inwestor H. E. B. nie legitymuje się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może przeprowadzić zgłoszonej rozbiórki. Organ wyjaśnił, że dokonując zgłoszenia inwestor winien był legitymować się oświadczeniem z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Brak tego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością stanowiącą przedmiot współwłasności, uniemożliwia legalne wykonanie rozbiórki.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła H. B. kwestionując obowiązek przedłożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane przy zgłoszeniu rozbiórki. Wskazała ona, że żaden przepis odnoszący się do rozbiórki nie odsyła do zastosowania art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Nadto wyjaśniła ona, że jako zarządca udziałów w nieruchomości, działający w imieniu własnym, ale również na rzecz współwłaściciela posiadającego 49/100 zajętych udziałów, ma uprawnienie do złożenia takiego oświadczenia.
Rozpatrując odwołanie, Wojewoda decyzją z dnia 9 grudnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w kwestiach nieuregulowanych w art. 31 Prawa budowlanego odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 30, w tym określające wymóg złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto organ stwierdził, że wymóg przedłożenia organowi zgody właściciela obiektu na rozbiórkę, został wskazany w art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego.
Organ ustalił, że nieruchomość objęta zgłoszeniem stanowi współwłasność H. E. B. oraz J. J. W toku postępowania L. J., jako kurator J. J., nie wyraził zgody na wykonanie zamierzonej przez zgłaszającą rozbiórki. Zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. W sytuacji, gdy budynek mający podlegać rozbiórce stanowi współwłasność, aby rozebrać ten obiekt, która to czynność przekracza zakres zwykłego zarządu, konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli bądź zastępujące tą zgodę orzeczenie Sądu, wydane w oparciu o art.199 Kodeksu cywilnego.
Organ wskazał, że skarżąca nie dysponuje ani zgodą współwłaściciela ani orzeczeniem Sądu zastępującym tę zgodę, ponieważ Sąd Okręgowy w postanowieniu z dnia 30 kwietnia 2015r., sygn. akt XVI Ca 261/14, oddalił jej wniosek o zastąpienie orzeczeniem sądowym zgody J. J. na rozbiórkę budynku wypajalni, będącego przedmiotem niniejszego zgłoszenia, a także budynku obory, na działkach nr [...] oraz [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że z postanowienia Sądu wynika, że H. B. nie dysponuje zgodą na rozbiórkę przedmiotowego budynku, zatem dokonane zgłoszenie narusza obowiązujące przepisy.
W skardze na powyższą decyzję H. B. zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji również naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 tej ustawy i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca kwestionuje obowiązek przedłożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowalne, jak również twierdzenie, że jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości w 51/100 oraz jako zarządca sądowy pozostałych 49/100 udziałów w tej nieruchomości należących do J. J., nie ma uprawnienia do dysponowania nią poprzez rozbiórkę znajdujących się na niej obiektów.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2014, poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie uczyniono decyzję organu architektoniczno-budowlanego, który orzekając w trybie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), zwanej dalej Prawem budowlanym, wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia skarżącej wykonania robót budowlanych obejmujących rozbiórkę obiektu gospodarczego – wypajalni cieląt, na terenie działki nr [...] w B., gmina M. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy jednoznacznie wskazać, iż organy architektoniczno-budowlane w takim zakresie, który był niezbędny dla możliwości legalnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zgromadziły pełny materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny sprawy w następstwie jego wszechstronnej oceny. Tym samym należycie wywiązały się z obowiązków nałożonych przepisami rządzącymi gromadzeniem i oceną materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.).
Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 30 Prawa budowlanego, w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy te na zasadzie wyjątku dopuszczają bowiem prowadzenie robót budowlanych po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
Na zasadzie wyjątku od ogólnej reguły art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, przepis art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenia nie wymaga rozbiórka:
- 1) budynków i budowli - niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości;
- 2) obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki.
Rozbiórka obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 1 pkt 1, wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, w którym należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania tych robót. Zgodnie z art. 31 ust. 2 Prawa budowalnego przepis art. 30 ust. 5 stosuje się odpowiednio, co oznacza, że zgłoszenia robót budowalnych należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.
W rozpoznawanej sprawie obiekty objęte zgłoszeniem rozbiórki spełniały warunki uzasadniające skorzystanie z uproszonej procedury zgłoszenia robót budowlanych, co organy obu instancji potwierdziły.
W ocenie Sądu brzmienie art. 32 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego nie pozostawia wątpliwości, że w odniesieniu do rozbiórki nie obowiązuje wymóg złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Przepis art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego odnosi się bowiem wyłącznie do pozwolenia na budowę określając wymogi jego udzielenia, podczas, gdy przepis art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego ma zastosowanie zarówno do pozwoleń na budowę, jak i do pozwoleń na rozbiórkę obiektów budowlanych. Zakładając racjonalność ustawodawcy z takiego brzmienia dwóch odrębnych jednostek redakcyjnych tego samego artykułu należy wywieść, że celowo ustalenia ust. 1 odnoszą się do pozwoleń na budowę i pozwoleń na rozbiórkę, a ust. 4 odnosi się wyłącznie do pozwoleń na rozbiórkę. Gdyby ustawodawca chciał tą kwestię uregulować tożsamo również w ust. 4 wymieniłby pozwolenie na rozbiórkę, czego nie uczynił. Konsekwentnie zatem, wymogu z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowalnego nie stosujemy w przypadku rozbiórki.
Nie uszczupla to jednak mechanizmów ochrony własności, albowiem przepis art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowalnego, zabezpiecza interesy prawne właścicieli nieruchomości, na której roboty rozbiórkowe mają zostać przeprowadzone. Przepis ten stanowi, że do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć zgodę właściciela obiektu.
W przypadku natomiast braku takiej zgody współwłaścicieli nieruchomości zastosowanie winny znaleźć reguły cywilistyczne postępowania przy zarządzie przedmiotem współwłasności określone m.in. w art. 199 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.
Z dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania administracyjnego wynika, że drugi współwłaściciel działki nr [...] w B. – J. J. działający przez kuratora sprzeciwia się planom rozbiórkowym skarżącej, czemu dał wyraz w piśmie z dnia 31 sierpnia 2015 r.
Skarżąca podjęła nieudaną próbę uzyskania sądowego orzeczenia, które w myśl art. 199 Kodeksu cywilnego zastąpiłoby brakującą zgodę drugiego współwłaściciela na rozbiórkę obiektów położonych na nieruchomości wspólnej. Sąd Okręgowy postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2015 r., w sprawie o sygn. akt XVI Ca 261/14, prawomocnie oddalił wniosek skarżącej o rozstrzygnięcie w przedmiocie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną.
Powyższe oznacza, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie uzyskała zgody współwłaściciela na planowaną przez siebie rozbiórkę obiektów zlokalizowanych na nieruchomości wspólnej.
Na zmianę tego stanowiska nie może mieć wpływu fakt, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 17 maja 2011 r., w sprawie o sygn. akt I Co 953/10, odjęto J. J. zarząd udziałami w nieruchomości wspólnej i ustanowiono ich zarządcą H. E. B. Odjęcie dłużnikowi zarządu i ustanowienie zarządcy przymusowego w trybie art. 931 Kodeksu postępowania cywilnego nie pozbawia bowiem dłużnika jego uprawnień rzeczowych do nieruchomości. Zarządca nie jest reprezentantem interesów stron ani uczestnikiem postępowania, natomiast uznać należy go za jeden z organów postępowania. Z mocy prawa zarządca upoważniony jest do wykonywania wszelkich czynności potrzebnych do prowadzenia prawidłowej gospodarki – czynności zwykłego zarządu. Czynności przekraczające zwykły zarząd zarządca wykonuje za zgodą stron wyrażoną na piśmie lub za zezwoleniem sądu w przypadku braku takiej zgody, którego w rozpatrywanej sprawie nie uzyskano.
Zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.
Powyższa regulacja nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wynika z niej, że jeśli w ocenie organu uprawnionego do przyjęcia zgłoszenia przedsięwzięcie budowlane narusza obowiązujące przepisy – organ zobowiązany jest do wniesienia sprzeciwu, co zaktualizowało się w niniejszej sprawie. Skarżąca bez zgody drugiego współwłaściciela zainicjowała działania zmierzające do rozbiórki obiektów znajdujących się na wspólnej działce, które stanowią czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną i dla swojej dopuszczalności wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli. Brak ten zgody uniemożliwia przeprowadzenie legalnej rozbiórki.
Stwierdzając, że sprzeciw wniesiony przez Starostę w przedmiotowej sprawie jest zasadny i zgodny z przepisami Prawa budowlanego, a decyzja Wojewody nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną.