Uzasadnienie
Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 grudnia 2017 r., sygn. akt [..], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 23 sierpnia 2017 r., nr [..], o umorzeniu postępowania w sprawie umorzenia opłaty Spółdzielni Mieszkaniowej, ustalonej w punkcie 3 decyzji z dnia 10 lutego 2011 r. w wysokości 46 209,74 zł, naliczonej w związku z zezwoleniem na usunięcie 2 sztuk topól euroamerykańskich o obwodach pni 204 cm i 198 cm rosnących na działce nr [..], obręb [..] (archiwalny nr działki [..]) przy ul. C. w G. Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją dnia 10 lutego 2011 r. Prezydent Miasta zezwolił Spółdzielni Mieszkaniowej na usunięcie 2 sztuk topól euroamerykańskich o obwodach pni: 204 cm i 198 cm rosnących na działce nr [..] obręb [..] (archiwalny nr działki [..]) przy ul. C. w G. Za ich usunięcie, w punkcie 3 decyzji naliczono opłatę w wysokości 46.209,74 zł, którą w pkt 4 rozstrzygnięcia odroczono na okres 3 lat od dnia realizacji nasadzeń rekompensujących. W pkt 5 decyzji zobowiązano wnioskodawcę do posadzenia 6 sztuk jarząbów pospolitych o obwodach pni nie mniejszych niż 15 cm na działce nr [...], w terminie do dnia 31 grudnia 2011 r. oraz do objęcia ich opieką pielęgnacyjną przez trzy sezony wegetacyjne. Ponadto, w pkt 6 decyzji zobowiązano stronę do powiadomienia organu o wykonaniu ww. nasadzeń oraz o gotowości do ich odbioru po upływie 3 lat od dnia ich realizacji.
W zgłoszeniu z dnia 29 grudnia 2011 r. Spółdzielnia poinformowała organ o wykonaniu nasadzeń, w związku z czym w dniu 10 lutego 2012 r. pracownicy Biura Ogrodnika Miasta przeprowadzili, w obecności przedstawiciela Spółdzielni, oględziny terenu i wykonanych nasadzeń. Protokół sporządzony z tych oględzin ujawnił, że na działkach nr [..] i nr [..] obręb [..] (archiwalne nr działek odpowiednio [..] i [..] wnioskodawca posadził 6 sztuk jarząbów pospolitych o obwodach pni 14 cm, 14cm, 15cm, 15,5cm, 15cm i 13,5 cm, mierzonych na wysokości 100 cm od poziomu gruntu. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzono, że obwody pni tylko trzech z sześciu ww. drzew były zgodne z warunkami decyzji z dnia 10 lutego 2011 r. W toku kolejnych oględzin, w dniu 27 maja 2015 r., mających na celu kontrolę nasadzeń po upływie trzech lat od dnia ich realizacji, przeprowadzonych w obecności przedstawiciela Spółdzielni, stwierdzono obecność 6 sztuk jarząbów szwedzkich o obwodach pni: 18cm, 19cm, 19cm, 20cm, 19cm i 17cm, a nie jak wskazano w protokole z pierwszego odbioru 6 sztuk jarząbów pospolitych.
Wcześniejsze, błędne określenie gatunku drzew wynikało z faktu, że pierwszy odbiór nasadzeń rekompensujących odbył się poza sezonem wegetacyjnym, tj. w dniu 10 lutego 2012 r. W toku wszczętego w dniu 22 kwietnia 2016 r. postępowania w sprawie umorzenia odroczonej opłaty za zezwolenie na usunięcie drzew, organ na podstawie ww. oględzin stwierdził: niezgodność lokalizacji nasadzeń zastępczych, gdyż tylko trzy sztuki zostały posadzone na działce nr [..] (archiwalny nr [..]), zaś pozostałe posadzono na sąsiedniej działce nr [..] (archiwalny nr [..]); w przypadku trzech z sześciu posadzonych drzew stwierdzono mniejsze obwody pni, niż wynikające z decyzji z dnia 10 lutego 2011 r.; niezgodność gatunków nasadzonych drzew z gatunkiem wynikającym z ww. decyzji. Powyższe, w ocenie organu pierwszej instancji oznacza, że Spółdzielnia nie wywiązała się z obowiązku nasadzeń zastępczych zgodnych z treścią pkt 5 decyzji z dnia 10 lutego 2011 r. W konsekwencji brak jest prawnych podstaw do zastosowania art. 84 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ochronie przyrody uprawniającą do umorzenia naliczonej i odroczonej opłaty za usunięcie drzew, a więc zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania wszczętego w sprawie umorzenia tej opłaty.
Z tych względów Prezydent Miasta decyzją z dnia 23 sierpnia 2017 r., na podstawie art. 105 k.p.a. oraz art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, umorzył postępowanie w sprawie umorzenia opłaty Spółdzielni Mieszkaniowej w wysokości 46.209,74 zł, naliczonej w związku z usunięciem drzew na działce nr [..] (archiwalny nr [..]) w G. Jednocześnie organ zobowiązał Spółdzielnię do uiszczenia kwoty 46.209,74 zł, tytułem odroczonej opłaty, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia zarzuciła naruszenie art. 105 § 1, art. 8, art. 11 § 1 k.p.a., a także pominięcie faktu, że nasadzenia zostały w całości zrealizowane na sąsiadujących działkach. Zdaniem odwołującej organ nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność, że nasadzone w ramach kompensacji drzewa należą do tego samego rodzaju w klasyfikacji biologicznej roślin, tj. jarząbów, a różnią się jedynie na niższym poziomie - gatunku. Spółdzielnia podniosła także, że organ nie uwzględnił faktu, iż do nasadzenia drzew odmiennego gatunku doszło bez jej winy.
Na skutek rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i decyzją z dnia 4 grudnia 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść przepisów ustawy o ochronie przyrody regulujących kwestię opłaty za usunięcie drzew oraz wskazało na ustalenia w tym zakresie wynikające z ostatecznej decyzji z dnia 10 lutego 2011 r. W tym kontekście Kolegium dokonało analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności protokołów z oględzin przeprowadzonych w dniach 10 lutego 2012 r. i 27 maja 2015 r. stwierdzając, że bezspornie Spółdzielnia nie wykonała nałożonego na nią obowiązku nasadzeń 6 sztuk drzew z gatunku jarząb pospolity, o obwodach pni nie mniejszych niż 15 cm, na terenie działki nr [..]. Z dokumentacji tej wynika bowiem, że nasadzone drzewa były innego gatunku – jarząb szwedzki, co potwierdza również faktura ich zakupu z dnia 30 listopada 2011 r. wystawiona za zakup "Sorbus intermedia", czyli jarząb szwedzki.
Ponadto ustalono, że jedynie 3 z wymaganych 6 drzew posadzono na działce na działce nr [..] i tylko jedno miało wymagany obwód pnia 15 cm. Pozostałe 3 drzewa posadzono zaś na sąsiedniej działce nr [..] i miały one obwody pni: 15,5 cm, 15 cm i 13,5 cm.
Z tych względów organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka umorzenia opłaty określonej w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z 2011 r. Wprawdzie Spółdzielnia dokonała nasadzeń, lecz dopuściła się przy tym samowolnej modyfikacji nałożonego na nią obowiązku. To organ zezwalający na usunięcie drzew jest bowiem uprawniony do szczegółowego określenia przedmiotu nasadzeń zastępczych, z określeniem ich gatunku, ilości i miejsca nasadzenia, a także innych parametrów, w tym wielkości, obwodów pni, które mają wymierny wpływ na skuteczność kompensacji przyrodniczej. Nie może zatem zostać uwzględniony zarzut braku umorzenia opłaty, pomimo posadzenia drzew, gdyż wykonanie obowiązku nie czyni zadość wymogom wyraźnie określonym w decyzji z dnia 10 lutego 2011 r.
W skardze Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie tych decyzji.
Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 7 i 8 ustawy o ochronie przyrody poprzez umorzenie postępowania w przedmiocie umorzenia opłaty naliczonej w związku z usunięciem drzew, podczas gdy ww. przepisy nie przewidują rozstrzygnięcia treści zastosowanej przez organ pierwszej instancji i zaakceptowanej przez organ drugiej instancji. Jak dalej wskazała skarżąca w sprawie nie zaistniały także proceduralne przesłanki umorzenia postępowania wskazane w art. 105 § 1 k.p.a. Jej zdaniem, procesowym wyrazem ewentualnego stwierdzenia przez organ pierwszej instancji braku przesłanek do umorzenia opłaty, powinna być decyzja o pobraniu opłaty, na co wskazuje wprost treść przepisu art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.
Ponadto nie można, jak czyni to organ, wiązać bezprzedmiotowości sprawy w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. z negatywną oceną faktów dokonaną w toku prowadzonego postępowania. Negatywna weryfikacja samych przesłanek powinna skutkować wydaniem decyzji rozstrzygającej merytorycznie co do istoty sprawy, a nie umorzeniem postępowania administracyjnego. W tym zakresie Spółdzielnia wskazała także, że zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. podnosiła w odwołaniu, lecz Kolegium w żaden sposób tego zarzutu nie rozpatrzyło. Postępowanie organu stoi zatem w sprzeczności z art. 7 i art. 140 k.p.a., gdyż winien on był podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy.
Odnosząc się do ustaleń dokonanych w postępowaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolne, nie znajdujące poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym uznanie, iż uszczerbek w środowisku spowodowany usunięciem przez skarżącą przedmiotowych drzew mógł zostać wyrównany wyłącznie formą kompensacji przyrodniczej ściśle określoną przez organ pierwszej instancji, a także uznanie, że nasadzenia przez nią dokonane nie mogą stanowić kompensacji przyrodniczej względem usunięcia przedmiotowych drzew, podczas gdy działanie skarżącej skutkowało wzbogaceniem lokalnych zasobów przyrodniczych i pozostaje w zgodzie z należycie rozumianym interesem społecznym w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy stanął na stanowisku, że skoro ujawnione okoliczności faktyczne, ustalone w trakcie oględzin, uzasadniały stwierdzenie przez organ pierwszej instancji brak możliwości umorzenia naliczonej w decyzji opłaty za usunięcie drzew, to zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w trybie art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, mającego doprowadzić do umorzenia opłaty orzeczonej w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10 lutego 2011 r. Skutkiem skarżonej decyzji jest bowiem powstanie po stronie Spółdzielni Mieszkaniowej obowiązku uiszczenia ustalonej w 2011 r. opłaty.
Ponadto, Kolegium podtrzymało stanowisko, że dla właściwej kompensacji przyrodniczej kluczowe znaczenie ma miejsce, ilość nasadzeń zastępczych, ich gatunek, parametry i termin realizacji, i tylko kumulatywne spełnienie tych wszystkich wymogów daje gwarancję zrekompensowania strat w środowisku przyrodniczym spowodowanych wycinką drzew lub krzewów. Skoro więc w ostatecznej decyzji Prezydent Miasta z dnia 10 lutego 2011 r. określił w sposób precyzyjny i jednoznaczny gatunek, ilość, parametry i miejsce, gdzie drzewa mają zostać nasadzone w ramach kompensacji, to tylko terminowe, jakościowo i lokalizacyjnie zgodne z treścią obowiązku wykonanie nasadzeń zastępczych można było uznać za wypełniające dyspozycje zawarte w decyzji, czego zabrakło w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie objęto decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 grudnia 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 23 sierpnia 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie umorzenia opłaty ustalonej w stosunku do Spółdzielni Mieszkaniowej w pkt 3 decyzji z dnia 10 lutego 2011 r., z tytułu zezwolenia na usunięcie 2 sztuk topól euroamerykańskich, której uiszczenie odroczono w pkt 4 ww. decyzji na okres 3 lat od dnia wykonania nasadzeń zastępczych, określonych w pkt 5 decyzji.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. Z tego też powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Rozważając sprawę w pierwszej kolejności należy przytoczyć przepisy będące materialoprawną podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia 23 sierpnia 2017 r. została podjęta na podstawie art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.), zwanej dalej ustawą.
Ustawa ta w art. 83 reguluje kwestię możliwości usunięcia drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wskazując, że wycinka jest możliwa po uzyskaniu odpowiedniego zezwolenia (ust. 1). W art. 83c ust. 3 ustawy przewidziano, że wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu.
Zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, które są naliczane w wydanym zezwoleniu na usunięcie drzewa lub krzewu i pobierane przez organ właściwy do wydania tego zezwolenia (ust. 2).
Stosownie do art. 84 ust. 3 ustawy w przypadku naliczenia opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu oraz uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od przesadzenia tego drzewa lub krzewu albo wykonania nasadzeń zastępczych, organ właściwy do wydania zezwolenia odracza termin uiszczenia opłaty za jego usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na jego przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych.
Ustawa przewiduje także, że należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu w sytuacji, gdy przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości (ust. 4). Z kolei w sytuacji, gdy przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy, albo część z nich, nie zachowały żywotności po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zachowały żywotności (ust. 5).
Natomiast w myśl art. 84 ust. 7 ustawy w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem.
Z przytoczonych regulacji wynika, że konsekwencją odroczenia terminu płatności jest konieczność powrotu do sprawy opłaty za usunięcie drzew i krzewów po upływie terminu odroczenia, w celu ustalenia, czy nałożony obowiązek został wykonany, a jeśli tak, to czy przesadzone lub nasadzone zastępczo drzewa lub krzewy zachowały żywotność, a jeśli nie, to z jakiej przyczyny. Postępowanie w tym zakresie jest całkowicie nowym postępowaniem w nowej sprawie administracyjnej z punktu widzenia procesowego. Tylko w ramach sformalizowanego postępowania administracyjnego (wyjaśniającego) organ może dokonać bowiem wiążących ustaleń (zob. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, LEX/el. 2017; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2016 r., II SA/Kr 1483/15, LEX nr 1984928).
Z akt administracyjnych zgromadzonych w sprawie wynika, że Prezydent Miasta decyzją z dnia 10 lutego 2011 r. zezwolił Spółdzielni na usunięcie 2 topól, ustalił opłatę za ich usunięcie, której termin uiszczenia odroczył na okres 3 lat od dnia realizacji nasadzeń zastępczych, tj. do dnia 31 grudnia 2014 r., których warunki w sposób ścisły określił w pkt 5 decyzji. Oznacza to, że w praktyce organ wydał zezwolenie pod warunkiem zastąpienia wskazanych w decyzji drzew innymi, przy czym warunek ten został określony zarówno co do ilości nasadzanych drzew, ich gatunku, parametrów, lokalizacji i terminu nasadzenia. Organ zezwalający na usunięcie topól określił bowiem, że nasadzenia zastępcze mają obejmować posadzenie 6 sztuk jarząbu pospolitego na terenie działki nr [..] KM [..] w G., o obwodach pni nie mniejszych niż 15 cm w terminie do dnia 31 grudnia 2011 r.
Analiza przepisów ustawy w brzmieniu zarówno w dacie podejmowania decyzji z dnia 10 lutego 2011 r. oraz w dacie rozstrzygania przedmiotowej sprawy potwierdza, że organ był uprawniony do uzależnienia udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów od dokonania nasadzeń zastępczych, których warunki mógł szczegółowo określić, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji to organ miał obowiązek sprecyzowania rozmiaru i jakości realizacji nasadzeń zastępczych po to, aby zrealizować cel w postaci kompensacji przyrodniczej w związku z planowanym usunięciem określonych gatunków roślin.
Zwrócić należy uwagę, że przewidziana w ustawie instytucja nasadzeń zastępczych, ze względu na złożony charakter, wymaga w procesie jej stosowania indywidualnego podejścia, które organy w niniejszej sprawie wdrożyły. Jedną z podstawowych dyrektyw, jaką należy kierować się w każdym przypadku korzystania ze środowiska, jest wynikająca z art. 5 Konstytucji RP zasada zrównoważonego rozwoju zmuszająca do uwzględniania integracji działań politycznych, gospodarczych i społecznych z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych. W odniesieniu do ochrony drzew i krzewów rosnących poza lasami instrumentem, który ma służyć realizacji tych zapisów, jest wynikająca z postanowień art. 84 ust. 1 ustawy konieczność poniesienia opłat za korzystanie ze środowiska w przypadku usuwania na podstawie zezwolenia drzew i krzewów, których obowiązek uiszczenia może zostać odroczony, gdy w zezwoleniu przewidziano przesadzenie drzew i krzewów w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami.
W związku z tym na organie właściwym do orzekania w przedmiocie zezwoleń na usuwanie drzew i krzewów spoczywa obowiązek zindywidualizowanej oceny właściwej formy kompensacji przyrodniczej, która zachodzi wówczas, gdy za drzewa lub krzewy posadzone "na stałe" będą wykonane nowe nasadzenia o takim samym charakterze. Jest on więc uprawniony do szczegółowego określenia przedmiotu nasadzeń zastępczych, z określeniem ich ilości i miejsca nasadzenia, a także innych parametrów, w tym wielkości, obwodów pni, które mają wymierny wpływ na skuteczność kompensacji przyrodniczej. Nie bez znaczenia dla osiągnięcia prawidłowej kompensacji przyrodniczej jest również termin wykonania nasadzeń zastępczych, uwzględniający uwarunkowania pór roku i charakterystykę roślin (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 242/17 i sygn. akt II SA/Gd 241/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w świetle art. 84 ustawy, sprowadza się zatem do sprawdzenia w pierwszej kolejności, czy określony w decyzji z dnia 10 lutego 2011 r. obowiązek nasadzeń zastępczych, o ustalonej liczbie i określonych ściśle cechach (parametrach), został prawidłowo wykonany. Hipoteza art. 84 ust. 7 ustawy przewiduje bowiem, że w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich zgodnie z zezwoleniem, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie została wykonane zgodnie z zezwoleniem. W konsekwencji organ zobowiązany był ocenić, czy wykonanie nasadzeń zastępczych bądź ich części nastąpiło zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzew.
Z mocy dyspozycji art. 83 ust. 4 i 5 ustawy organ winien był również ustalić, czy prawidłowo wykonane nasadzenia zastępcze zachowały swoją żywotność bądź, jeśli żywotności nie zachowały, to czy z przyczyn zależnych czy też niezależnych przez posiadacza nieruchomości. Zgodnie bowiem z przepisami art. 84 ust. 4 i 5 ustawy, opłata za zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów podlega umorzeniu tylko w razie zachowania żywotności przez prawidłowo zrealizowane nasadzenia zastępcze. Taki kierunek wykładni ww. przepisów ustawy jest prawidłowy i współgrający z wykładnią systemową art. 83 ust. 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2016 r., a obecnie z treścią art. 83b ust. 3 i art. 83d ust. 2 ustawy, które doprecyzowują instytucję nasadzeń zastępczych. Przepisy te ściśle określają obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych poprzez wskazanie miejsca nasadzeń, liczby drzew lub wielkość powierzchni krzewów, minimalny obwód pni drzew na wysokości 100 cm lub minimalny wiek krzewów, gatunek lub odmianę drzew lub krzewów oraz termin wykonania nasadzeń.
Precyzyjne ustalenie warunku w postaci nasadzeń zastępczych ma bowiem znaczenie dla możliwości jego wykonania, a tym samym właściwej kompensacji przyrodniczej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1516/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt
II OSK 1097/16 wyjaśnił, że zasadniczym celem art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody (który do dnia 1 stycznia 2016 r. umożliwiał uzależnienie wydania zezwolenia na usunięcie drzew od wykonania nasadzeń zastępczych – przypis Sądu), było zobowiązanie organów właściwych do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, do zachowania oraz odnawiania zasobów, tworów i składników przyrody. Nie budziło wątpliwości NSA, że nasadzenia zastępcze są rozwiązaniem korzystniejszym dla ochrony przyrody niż zezwolenie oparte na rekompensacie w postaci zobowiązania do dokonania opłaty. Ochrona przyrody, do jakiej zobowiązane zostały organy faktycznie oznacza, że funkcjonalnie uzasadnione będzie precyzyjne wskazanie gatunków drzew i krzewów oraz wyraźne określenie specyfikacji nasadzeń, które będą w stanie zrekompensować szkody w środowisku, jakie nastąpią w wyniku usunięcia zdrowych już istniejących (dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten zachowuje aktualność w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania kontrolowanych decyzji, w szczególności w świetle treści art. 83b ust. 3 i art. 83d ust. 2 ustawy.
W świetle powyższego Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy zweryfikowały w terenie stan zrealizowanych przez skarżącą Spółdzielnię nakazanych nasadzeń zastępczych i uznały, że skarżąca nie wywiązała się z obowiązku wykonania nasadzeń rekompensujących zgodnie z pkt 5 decyzji z 2011 r.
Protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 10 lutego 2012 r. potwierdził, że Spółdzielnia dokonała nasadzeń 6 sztuk drzew, spośród których tylko 3 zostały posadzone na wskazanej w decyzji działce nr [..], przy czym tylko jedno z nich spełniało parametry wskazane w ww. decyzji. Pozostałe drzewa, o obwodach pnia 15,5 cm, 15 cm i 13,5 cm, posadzono natomiast na sąsiedniej działce nr [..]. Oznaczało to, że nie zostały spełnione wymogi w zakresie lokalizacji nasadzeń, jak i ich parametrów. Kluczowe jednak dla oceny zgodności dokonanych nasadzeń z warunkami zezwolenia było ustalenie, że w ramach nakazanej kompensacji dokonano nasadzenia innych drzew niż wskazano w decyzji z 2011 r. Nasadzone drzewa różnią się bowiem gatunkowo od drzew wskazanych w decyzji. Wprawdzie w ww. protokole z kontroli przeprowadzonej w 2012 r. stwierdzono nasadzenia jarząbów pospolitych, ale ustalenie to poczyniono w okresie niewegetacyjnym, w którym różne gatunki drzew ze względu na brak ulistnienia nie wykazując istotnych różnic.
Pozostały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza takie wyjaśnienie. Faktury zakupu drzew przez Spółdzielnię z dnia 30 listopada 2011 r., jak również kolejne oględziny przeprowadzone w okresie wegetacji w maju 2015 r., umożliwiły dokładne określenie gatunku nasadzeń i potwierdziły, że Spółdzielnia zakupiła i posadziła 6 sztuk jarząbu szwedzkiego, nie zaś pospolitego.
W tej sytuacji nawet fakt zachowania przez nasadzone drzewa żywotności nie mógł uchylić konsekwencji prawnych wynikających z niewykonania nasadzeń zastępczych zgodnie z zezwoleniem.
Zdaniem Sądu ujawnione okoliczności faktyczne, ustalone prawidłowo w trakcie oględzin, których przedstawiciel skarżącej biorący udział w tych czynnościach nie kwestionował, oraz w oparciu o faktury zakupu drzew w postaci jarząbu szwedzkiego uzasadniały stwierdzenie przez organ braku możliwości umorzenia naliczonej w decyzji opłaty za usunięcie drzew. Podobnie nie uzasadniały nawet przeliczenia, w trybie art. 84 ust. 7 ustawy, naliczonej opłaty w sposób proporcjonalny do liczby drzew wykonanych zgodnie z zezwolenie, albowiem z wiarygodnych ustaleń organów wynika, że żadne z dokonanych nasadzeń nie jest zgodne z zezwoleniem.
Po pierwsze i najważniejsze, Spółdzielnia kupiła i zasadziła 6 sztuk drzew z gatunku jarząb szwedzki w przeciwieństwie do zobowiązania obejmującego drzewa z gatunku jarząb pospolity. Po drugie, sprzecznie z treścią zezwolenia nie wszystkie drzewa zostały zasadzone na działce nr [..] (obecny nr [..]). Trzy z nich zasadzono na działce nr [..]. Po trzecie, w dacie wykonania obowiązku nasadzeń, tj. po 31 grudnia 2011 r., wielkość posadzonych drzew nie odpowiadała wskazanej z zezwoleniu, co w obliczu faktu niewłaściwego gatunku posadzonych drzew nie ma zasadniczego, ale dodatkowy wpływ na ocenę zgodności nasadzeń z zezwoleniem.
W świetle tych okoliczności, które organy zgodnie z zasadami postępowania dowodowego, wyznaczonymi przepisami art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., ustaliły prawidłowo, nie zaistniały przesłanki do tego, ażeby Spółdzielnia skorzystała z dobrodziejstwa umorzenia opłaty odroczonej mocą decyzji z 2011 r.
Skoro bowiem celem nałożenia obowiązku nasadzeń zastępczych jest wyrównanie uszczerbku w przyrodzie, które z punktu widzenia wymogów ochrony przyrody jest korzystniejsze niż uiszczenie opłaty z tytułu uszczuplenia drzewostanu, to nie budzi wątpliwości, że nie tylko ilość nasadzeń zastępczych oraz zachowanie przez nie żywotności ma znaczenie dla właściwej kompensacji przyrodniczej, ale również ich gatunek, właściwe miejsce nasadzeń i prawidłowe parametry.
Zdaniem Sądu tylko kumulatywne spełnienie tych wszystkich wymogów, określonych w sposób ścisły przez organ w zezwoleniu na usunięcie drzew, daje gwarancję zrekompensowania strat w środowisku przyrodniczym spowodowanych wycinką drzew lub krzewów. Kwestionowanie przez podmiot zobowiązany formy określonej kompensacji przyrodniczej nie ma żadnych podstaw prawnych i w świetle ostateczności decyzji z 2011 nie jest uzasadnione. Podkreślić przy tym należy, że z akt sprawy nie wynika, ażeby skarżąca podjęła jakąkolwiek inicjatywę zmiany ostatecznego zezwolenia z 2011 r. w kierunku zmiany warunków nasadzeń zastępczych.
Wobec tego uzależnienie zastosowania konsekwencji prawnych wynikających z art. 84 ustawy od oceny przez organ wpływu niewykonania, zgodnie z zezwoleniem, nasadzeń zastępczych na skuteczność kompensacji nie jest dopuszczalne. Organy procedujące w trybie przepisów art. 84 ustawy nie mają kompetencji do oceny przyczynienia się dokonanych, niezgodnie z zezwoleniem nasadzeń, zastępczych do realizacji celów kompensacji przyrodniczej. Z dyspozycji art. 84 ust. 7 ustawy wynika, że jest to decyzja o charakterze związanym, polegająca na tym, że jeśli postępowanie dowodowe wykaże, że nasadzenia zastępcze nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem, to naliczona opłata podlega uiszczeniu w całości, jeśli, tak jak w niniejszej sprawie, żadna z nasadzonych sztuk drzew nie spełnia warunków określonych w zezwoleniu. Wówczas nie aktualizuje się nawet potrzeba przeliczenia naliczonej opłaty, albowiem czyni się to tylko w odniesieniu do nasadzeń zgodnych z zezwoleniem. Bez wpływu na rozstrzygnięcie są przyczyny zaistniałego stanu rzeczy, w tym wskazywany przez Spółdzielnię jej brak zawinienia, który w świetle zgromadzonych faktur i tak nie jest wiarygodny.
W niniejszej sprawie nie zostały spełnione wymogi z art. 86 ust. 4 i ust. 7 ustawy, co oznacza, że obowiązek nałożony na Spółdzielnię w 2011 r. nie został wykonany w sposób prawidłowy, a tylko w takiej sytuacji możliwe jest umorzenie naliczonej i odroczonej opłaty.
W takiej sytuacji, wbrew treści sentencji decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej w mocy przez Kolegium, nie było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie umorzenia opłaty za usunięcie drzew, ale istniały podstawy do merytorycznej odmowy umorzenia tej opłaty, skutkującej w istocie aktualizacją obowiązku jej uiszczenia w pełnej wysokości ustalonej w zezwoleniu z 2011 r.
Jak wynika z utrwalonych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie, nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 10 stycznia 1988 r., sygn. akt SA/Wr 957/88, ONSA 1989/1/22; z dnia 16 stycznia 1992 r., sygn. akt SA 1289/91, ONSA 1992/1/17; z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 79/10, Baza Orzeczeń LEX nr 746913).
W niniejszej sprawie treścią zgłoszonego żądania było umorzenie opłaty naliczonej w decyzji z dnia 10 lutego 2011 r. Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające zmierzające do weryfikacji przesłanek umorzenia naliczonej opłaty i w oparciu o jego wyniki uznał, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia tego żądania. Zarówno dokumentacja zgromadzona w sprawie, jak i treść uzasadnień decyzji organów obu instancji potwierdza, że sprawa została rozpoznana i rozstrzygnięta merytorycznie, wbrew błędnej treści sentencji decyzji.
Wprawdzie więc w kontrolowanej decyzji organu pierwszej instancji błędnie przyjęto formę umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., lecz w ocenie Sądu uchybienie to nie ma wpływu na wynik końcowy sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2400/16, LEX nr 2400159). Stosownie bowiem do treści art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. decyzja organu administracji zawiera nie tylko podstawę prawną i rozstrzygnięcie, lecz także uzasadnienie prawne wyjaśniające przyjętą podstawę prawną. Oznacza to, że kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja, mimo błędnej sentencji, może być prawidłowa, jeżeli z jej uzasadnienia wynika, że organ prawidłowo, merytorycznie rozpoznał sprawę. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem choć treść sentencji decyzji organu pierwszej instancji niewątpliwie jest błędna, to jej uzasadnienie wskazuje na merytoryczne rozpoznanie sprawy o umorzenie opłaty za usunięcie drzew, a nie rozważanie bezprzedmiotowości postępowania.
W uzasadnieniu tym organ stwierdził wyraźnie, że nie jest możliwe umorzenie opłaty wynikającej z decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10 lutego 2011 r., co w istocie oznacza negatywne załatwienie żądania, które zainicjowało postępowanie administracyjne.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że kwestionowane w skardze decyzje odpowiadają prawu. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe doprowadziło bowiem do wykazania, że nie zaistniały przesłanki do umorzenia opłaty za usunięcie drzew lub krzewów zgodnie z art. 84 ust. 4 i 7 ustawy o ochronie przyrody. W toku postępowania organy podjęły bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), gromadząc w tym celu obszerny materiał dowodowy, który następnie poddały wyczerpującej analizie (art. 77 § 1 k.p.a.).
Sąd nie dopatrzył się przy tym uchybień w zakresie oceny dowodów, które stały się podstawą ustaleń faktycznych (art. 80 k.p.a.). Także uzasadnienie decyzji odzwierciedla poczynione ustalenia oraz wyciągnięte na ich podstawie wnioski. Wprawdzie w decyzji organu pierwszej instancji wadliwie wskazano jako podstawę prawną art. 105 § 1 k.p.a., co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia o błędnej treści, lecz z uwagi na jednoznaczne wnioski zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym oraz merytoryczne, negatywne rozpoznanie sprawy, Sąd uznał, że nie naruszono art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który obligowałby do uchylenia kontrolowanego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Sąd nie podzielił również zarzutu w zakresie braku rozpoznania zarzutów odwołania. Wyjaśnić należy, że z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania wynika konieczność dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem weryfikacja rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Ma jednak obowiązek ustosunkowania się do zarzutów odwołania, któremu jeśli uchybi, to może mieć to wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie treść uzasadnienia decyzji Kolegium potwierdza, że organ w sposób wszechstronny i rzetelny odniósł się i ocenił wszystkie okoliczności faktyczne sprawy i dowody, pozwalające na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została bez takich naruszeń zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a., które musiałyby skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego.
W tym stanie rzeczy, uznając że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta odpowiadają prawu, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako bezzasadną.
O kosztach postępowania nie orzeczono z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a., z którego wynika, że jedynie w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.