Uzasadnienie
Skarga D. O. na postanowienie Wojewody z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Kierownik Urzędu Rejonowego– Oddziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z siedzibą w P. decyzją z dnia 6 maja 1995 r., [..], udzielił J. J. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz dobudowę schodów na nieruchomości położonej w P. przy ul. Ż. na działce nr [.], obręb [.]., zatwierdzając jednocześnie załączony do wniosku projekt budowlany.
W piśmie z dnia 11 lutego 2020 r. skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, składając przy tym wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania.
Postanowieniem z dnia 15 września 2020 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Uzasadniając wydane postanowienie, Wojewoda wskazał, że decyzja z dnia 6 maja 1995 r. została doręczona D. i E. O. na adres ich zamieszkania w dniu 11 maja 1995 r. Zatem czternastodniowy termin do złożenia przez skarżącą odwołania upłynął z dniem 25 maja 1995 r. Tymczasem, skarżąca odwołanie złożyła osobiście w dniu 11 lutego 2020 r. a Wojewoda postanowieniem z dnia 15 września 2020 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia tego odwołania. Wobec powyższego, odwołanie zostało wniesione po terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a.
We wniesionej do Sądu skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wskazując na jego niezgodność z prawem.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
W piśmie z dnia 8 lutego 2021 r. skarżąca podkreśliła, że była zajęta długotrwałą chorobą małżonka, który był osobą niepełnosprawną, wymagającą pomocy osoby drugiej. Ponadto, z uwagi na nieznajomość prawa oraz w związku z tym, że do tej pory takimi sprawami zajmował się jej małżonek odwołanie skarżąca złożyła w przekonaniu, iż zachowuje ona wszystkie terminy przewidziane prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – zwanej dalej p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.
Przeprowadzona przez Sąd według powyższych kryteriów kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa.
W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na postanowienie Wojewody stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ocena Sądu w niniejszej sprawie dotyczyła zatem prawidłowości stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Tylko ta kwestia stanowiła przedmiot kontroli Sądu. Stąd też Sąd nie mógł przedmiotem swoich rozważań i tym samym kontroli poddać innych kwestii niż związane z badaniem prawidłowości stanowiska organu odwoławczego w przedmiocie zachowania terminu do wniesienia środka odwoławczego. W szczególności zaś poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje ocena zgodności z prawem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego– Oddziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z siedzibą w P. z dnia 6 maja 1995 r.
Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z ogólną zasadą z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Ustawodawca precyzuje zarazem wymieniony powyżej przepis poprzez wskazanie w art. 127 § 1 k.p.a., iż stronie przysługuje odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Jak wynika z kolei z art. 129 § 1 i 2 k.p.a., odwołanie należy wnieść do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia danej decyzji stronie. Zachowanie tego terminu stanowi przy tym warunek konieczny skutecznego podważenia rozstrzygnięcia, z którym nie zgadza się strona. W razie upływu wskazanego terminu organ odwoławczy będzie natomiast zobowiązany w świetle art. 134 k.p.a. do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że regulacja ustanowiona w art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego, określanego mianem wstępnego, rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia od badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania (zażalenia), to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia.
Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 738/19, LEX nr 2748549). Podjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy każdorazowo poprzedza postępowanie wstępne, w trakcie którego organ ten podejmuje czynności mające na celu ustalenie m.in., czy środek odwoławczy został wniesiony z zachowaniem terminu. Przeprowadzenie tych czynności wstępnych jest obligatoryjne. Ewentualne ustalenie, że odwołanie (zażalenie) wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje odwołania (zażalenia) merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, lecz postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia), zgodnie z art. 134 k.p.a. (w przypadku zażalenia - w zw. z art. 141 i art. 144 k.p.a.).
W razie przekroczenia terminu organ odwoławczy nie bada zatem odwołania (zażalenia) pod kątem merytorycznym, lecz na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). Stwierdzenie uchybienia terminu nie jest bowiem zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej.
Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem przedstawionych powyżej rozważań, należało mieć na uwadze fakt, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego– Oddziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z siedzibą w P. z dnia 6 maja 1995 r. została doręczona skarżącej i jej mężowi w dniu 11 maja 1995 r.
W oparciu o powyższe, w ocenie Sądu, należy zaakceptować stanowisko organu odwoławczego, że termin wniesienia odwołania od decyzji upływał w dniu 25 maja 1995 r. Zgodzić się również należy z Wojewodą, że wnosząc odwołanie w dniu 11 lutego 2020 r. skarżąca bezsprzecznie uchybiła terminowi do jego wniesienia.
Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie wydane zostało po prawidłowym ustaleniu przesłanek przewidzianych w art. 134 k.p.a. i odpowiada przepisom prawa. Skoro skarżąca złożyła odwołanie po upływie terminu do jego wniesienia, to organ nie mógł przystąpić do jego rozpoznania, lecz zobowiązany był stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania w drodze postanowienia.
Ocena zachowania terminu do wniesienia odwołania należy do wyłącznie organu odwoławczego. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminu nie zależy więc od swobodnego uznania organu administracji publicznej, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej.
Skuteczne uchylenie się od skutków uchybienia terminu możliwe jest natomiast jedynie przy zastosowaniu dopuszczalnych środków prawnych przewidzianych w danym postępowaniu, pozwalających na uniknięcie negatywnych konsekwencji uchybienia terminu. Środkiem takim jest wniosek o przywrócenie terminu, jednakże w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 15 września 2020 Wojewoda odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie.