Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 8 lutego 2016 r., nr XV/195/2016, Rada Miasta, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399), dokonała zmiany uchwały w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta S. W § 1 pkt 2 uchwały zmieniającej przewidziano, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do niewprowadzania psów i innych zwierząt domowych na plaże i kąpieliska w okresie od 1 maja do 30 września każdego roku, za wyjątkiem odcinka plaży od wejścia na plażę nr [..] do wejścia nr [..], w godzinach od 18.00 do 24.00, przy czym zakaz nie dotyczy osób niewidomych korzystających z pomocy psów przewodników i psów asystujących osobom niepełnosprawnym, jeżeli są one trzymane na smyczy.
Pismem z dnia 30 października 2016 r. M. S. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę § 1 pkt 2 uchwały z dnia 8 lutego 2016 r. W uzasadnieniu wskazała, że często przebywa z psem na terenie miasta, narażając się na sankcje ustanowione przez Radę. Wskazała, że wprawdzie w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca daje upoważnienie do wydawania przepisów aktów prawa miejscowego w zakresie określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, jednakże w kompetencjach Rady nie mieści się sformułowanie zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc. Zdaniem strony środek ten nadmiernie ogranicza swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu.
W odpowiedzi na wezwanie Przewodniczący Rady Miasta przesłał skarżącej pismo Prezydenta Miasta z dnia 25 listopada 2016 r., który uznał podniesione naruszenia za bezzasadne. Prezydent wskazał, że w uchwale z dnia 4 kwietnia 2016 r., nr XXXVII/519/2014 określono odcinek plaży, na którym w sezonie letnim można wprowadzać psy i określono godziny, w jakich może się to odbywać. Natomiast uchwałą z dnia 8 lutego 2016 r., nr XV/195/2016 dostosowano terminy zakazu wprowadzania psów na plażę do terminów obowiązujących w G. i G. Rada Miasta podzieliła powyższe stanowisko wyrażone przez Prezydenta.
W dniu 2 stycznia 2017 r. M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 8 lutego 2016 r., nr XV/195/2016, zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu podniosła, że jest właścicielką psa i często przebywa w S., korzystając z plaży miejskiej, a wprowadzając psa w miejsce publiczne naraża się na sankcje, wynikające z zaskarżonej uchwały. Wskazała, że z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że uprawnieniem legislacyjnym rady gminy jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, ale wyłącznie takich, które dotyczą ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochrony przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z regulacji tej nie wynika jednak bezwzględny zakaz wpuszczania, czy wprowadzania psów lub innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej i na tereny rekreacyjne - place gier i zabaw oraz piaskownice dla dzieci.
Zdaniem skarżącej, mając powyższe na uwadze, Rada Gminy nie jest upoważniona do nałożenia obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a w szczególności do nałożenia takiego obowiązku na osoby niepełnosprawne. Żaden ustanowiony przez gminę regulamin nie może pomijać postanowień aktu normatywnego wyższego rzędu (m.in. art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt; Dz.U. z 1997 r., nr 111, poz. 724, ze zm.), gdyż prowadzi to do naruszenia zasady proporcjonalności i narusza zakaz stosowania środków niewspółmiernych do dobra chronionego, zawarty w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz rażąco narusza zasady techniki prawodawczej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem organu skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym do zaskarżenia zapisów przedmiotowej uchwały, bowiem nie jest mieszkanką miasta S., czy też jego okolic. Swego interesu prawnego nie może zatem czerpać z faktu bycia członkiem wspólnoty samorządowej. Ponadto skarżąca nie wykazała, że zapisy zaskarżonej uchwały naruszają jej interes prawny poprzez ograniczenie przysługujących jej uprawnień. W szczególności nie wykazała, że rzeczywiście posiada zwierzę domowe – i jakie – oraz, że przebywa z nim na terenie S., korzystając z plaży miejskiej. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, że miasto S. jest atrakcyjną miejscowością turystyczną, a nadto liczba jego mieszkańców jest bardzo duża, zatem z uwagi na fakt przebywania w stosunkowo niewielkim mieście dużej liczby osób, konieczne jest zastosowanie szczególnych środków w celu zapewnienia bezpieczeństwa zarówno mieszkańcom, jak i turystom.
Zdaniem Rady przyjęte zapisy uchwały mieszczą się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem zapewniają ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwością dla ludzi, jakie mogą stanowić zachowania psów w miejscach publicznych, takim jak plaża miejska w S. Gmina nie ustaliła zatem zakazów wprowadzania zwierząt w określone miejsca, lecz jedynie wprowadziła określone obowiązki dla ich właścicieli.
Pismem z dnia 16 marca 2017 r. strona skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodu z umowy przeniesienia własności psa z dnia 24 lipca 2012 r. oraz metryki psa z dnia 23 lipca 2012 r., nr [..]. W piśmie tym wskazała także, że wprawdzie nie jest zameldowana w S., jednak miasto to stanowi ważny element jej życia, na co wskazuje m.in. fakt zakupu psa w okolicach S. Skargą z dnia 2 stycznia 2017 r. M. S. zaskarżyła także uchwałę Rady Miasta z dnia 19 października 2015 r., nr XII/158/2015 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta S. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 194/17.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej "P.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.).
Sąd stwierdził, że strona skarżąca wniosła skargę w trybie przewidzianym przepisami prawa oraz z zachowaniem terminu.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta z dnia 8 lutego 2016 r., nr XV/195/2016, a zatem akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Warunkiem formalnym wniesienia takiej skargi jest uprzednie wezwanie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) do usunięcia naruszenia prawa, jednakże skarga wnoszona na podstawie tego przepisu nie przysługuje każdemu, kto zarzuca naruszenie porządku prawnego. Skarga taka nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej. Dlatego też nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli zaskarżona uchwała nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Istotą interesu prawnego jest natomiast związek z konkretną normą prawa materialnego kształtującą sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się jednocześnie, że interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu – bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi – a także indywidualny i skonkretyzowany (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12; z dnia grudnia 2015 r. sygn. akt II FSK 817/14; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 165/15 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).
Nie ulega przy tym wątpliwości, że to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pozostającego w związku z konkretną normą prawną, a który jest naruszany przez skarżony akt (zob. wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1333/11, Baza Orzeczeń LEX nr 965179). Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że interesowi prawnemu w rozumieniu analizowanej normy, przeciwstawia się interes faktyczny. Występuje on wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji prawnej. Naruszenie interesu faktycznego nie stanowi jednakże podstawy legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że strona skarżąca nie wykazała związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a naruszeniem jej indywidualnej sytuacji prawnej. Skarżąca wywodzi bowiem swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały z treści samego zakazu wprowadzania psów na plażę miejską w określonym terminie oraz godzinach, który to zakaz – jej zdaniem – ogranicza swobody obywatelskie. Zdaniem Sądu, w powołanych przez stronę aktach prawnych, m.in. ustawie o ochronie zwierząt, nie ma jednakże żadnego przepisu przyznającego prawo wprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej lub w inne miejsca publiczne. Ustawa z 1997 r. o ochronie zwierząt w art. 10a pkt 3 przewiduje, że zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela. Wbrew stanowisku skarżącej, przepis ten nie wprowadza uprawnienia dla właścicieli psów do korzystania bez ograniczeń z wszystkich przestrzeni publicznych, a jedynie reguluje obowiązki właściciela psa. Z unormowania tego nie można zatem wywodzić legitymacji skarżącej do skutecznego kwestionowania przedmiotowej uchwały.
Brak jest również podstaw do wywodzenia interesu prawnego skarżącej z postanowień uchwały Rada Miasta z dnia 8 lutego 2016 r., nr XV/195/2016, podjętej na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta S. w rozdziale 6 określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe. Obowiązki te wprowadzono ze względu na ochronę przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W stosunku do właścicieli psów powyższy Regulamin (zmieniony zaskarżoną uchwałą) wprowadza m.in. obowiązek stosowania się do zakazów wprowadzania psów na tereny przeznaczone do wspólnego użytku, w określonych terminach, przy czym obowiązek ten nie dotyczy osób niewidomych korzystających z psów przewodników i psów asystujących osobom niepełnosprawnym, jeżeli są one trzymane na smyczy (§ 14 ust. 1 pkt 1).
Przepis ten, ustanawiając zakaz wprowadzania psów na określone terytorium przeznaczone do użytku publicznego, nie przyznaje więc skarżącej konkretnych, indywidualnych uprawnień, legitymujących do zaskarżenia uchwały z dnia 8 lutego 2016 r.
Niewystarczające jest także upatrywanie istnienia interesu prawnego w tym, że zakaz wprowadzony sporną uchwałą narusza obywatelski interes prawny skarżącej i że przestrzeń plaży miejskiej - jako przestrzeń publiczna, powinna być dostępna dla wszystkim użytkowników, w tym dla właścicieli psów. Źródłem rozumianego w powyższy sposób interesu prawnego nie jest ani ogólna konstytucyjna zasada równości wobec prawa - wynikającą z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - ani też określone w jej art. 31 ust. 1 gwarancje ochrony prawnej wolności człowieka. Normy konstytucyjne mogą stanowić podstawę do wykazania legitymacji skargowej jedynie wówczas, gdy formułują one w sposób bezpośredni obowiązek bądź uprawnienie dla podmiotu, który skargę wnosi (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1032/10 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazane wyżej normy konstytucyjne nie przyznają zatem skarżącej bezpośrednio żadnych uprawnień do niczym nieskrępowanego prawa do korzystania z przestrzeni publicznej, którą stanowi w rozpoznawanej sprawie teren plaży miejskiej w S. Ponadto skarżąca nie wykazała również, że jej sytuacja prawna uległa pogorszeniu wobec podjęcia przez Radę Miasta zaskarżonej uchwały. Skarżąca ma bowiem jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny, w zaskarżeniu uchwały, który nie daje jednak podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Jednocześnie, wbrew twierdzeniom organu, wskazać należy, że uprawnienie do wniesienia skargi na podstawie tego przepisu nie jest ograniczone tylko do osób tworzących wspólnotę terytorialną i mieszkających na obszarze danej gminy. Legitymacja skargowa nie jest bowiem uzależniona od miejsca zamieszkania skarżącego, zaś sam fakt przynależności do wspólnoty gminnej, nie daje legitymacji do zaskarżania gminnej regulacji do sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1097/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych,http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tych też powodów Sąd uznał, że interes prawny skarżącej nie został zaskarżoną uchwałą naruszony. W skardze nie wykazano bowiem związku między zaskarżonym aktem, a naruszeniem indywidualnej sytuacji prawnej strony oraz, że jej interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym. Tym samym skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł w sentencji.
O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym, sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.