Uzasadnienie
A. I. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy w sprawie warunków zabudowy.
Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wójt Gminy decyzją z 25 listopada 2019 r., nr [..] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku rekreacyjnego na terenie działki nr [..], położonej w obrębie B., gmina L. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia Wójt wskazał art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4, art. 61 ust 1, ust. 4, art. 63 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., powoływanej dalej jako u.p.z.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej k.p.a., § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – powoływanego dalej również jako rozporządzenie), § 2-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), oraz art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.).
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że we wniosku z 8 listopada 2018 r., uzupełnionym 3 grudnia 2018 r., a następnie w lutym 2019 r., M. G. zwrócił się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla niżej opisanej inwestycji.
Projektowane przedsięwzięcie dotyczy planowanej inwestycji:
- - polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku rekreacyjnego, jako kontynuacja funkcji zagospodarowania terenu, tj. w sąsiedztwie zabudowanych działek nr [..]-[..] oraz w ramach zabudowanej działki nr [..] (objętej wnioskiem o wydanie decyzji),
- - w ramach terenu posiadającego dostęp do drogi publicznej,
- - w ramach terenu posiadającego możliwość uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego,
- - na terenie, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych); działka nr [..] o powierzchni 0,2826 ha stanowi grunty RVI, B. W dniu 17 kwietnia 2019 r. Wójt Gminy wydał decyzję o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Warunki zabudowy zostały ustalone na podstawie m.in. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzonej w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego wokół działki budowlanej - analiza stanowi załącznik do decyzji.
W skutek odwołania strony postępowania – A. I. - decyzja ta został uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 19 czerwca 2019 r.
Po przekazaniu akt, realizując wytyczne SKO, organ pierwszej instancji polecił uprawnionemu urbaniście ponowne przeanalizowanie sprawy i sporządzenie projektu decyzji. Następnie projekt decyzji przekazano do uzgodnienia właściwym organom. O kolejnych etapach sprawy pisemnie zawiadomiono strony postępowania. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska poinformował pismem z 4 listopada 2019 r., że nie zajmie stanowiska w sprawie w trakcie ustawowego terminu, wobec czego wniosek należy uznać na uzgodniony bez uwag. Starosta nie zajął stanowiska w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku, wobec czego projekt w tym wypadku uznano za uzgodniony bez uwag w zakresie ochrony gruntów rolnych.
W związku z tym, że jedna ze stron poinformowała, że nie będzie wnosić uwag do sprawy, a pozostałe nie złożyły zastrzeżeń w wymaganym terminie, wydano decyzję o warunkach zabudowy w dniu 25 listopada 2019 r. dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku rekreacyjnego na działce nr [..] w miejscowości B., gm. L. Z ustaleń decyzji wynika m. in., że rozbudowa polega na rozbudowie istniejącego obiektu o powierzchni zabudowy do około 25 m2 (od strony zachodniej budynku) z dachem jednospadowym o kącie nachylenia od 5 do 15 stopni, przy czym rozbudowa dotyczy części parterowej budynku, zaś dobudowa dotyczy zadaszonego tarasu o powierzchni zabudowy do 50 m2 (od strony północno – wschodniej istniejącego budynku), z dachem jedno – lub dwuspadowym. Dopuszczono realizację inwestycji z przybliżeniem do granicy działki sąsiedniej nr [..] na odległość 1,5 z uwagi na szerokość działki mniejszą niż 16 m. Nie ustalono nieprzekraczalnej linii zabudowy z uwagi na miejsce planowanej rozbudowy w głębi działki, a także nie ustalono szerokości elewacji frontowej.
Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła A. I., zarzucając nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Jej zdaniem obszar ten wyznaczono w sposób pozwalający uwzględnić w analizie dowolne działki, bez jednoznacznego kryterium, co jest w przekonaniu odwołującej niezgodne z duchem i literą obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z załącznika graficznego do decyzji nie wynika, dlaczego w analizie uwzględniono dwie wybrane dodatkowe działki zabudowane, a inne pominięto. Poprzez całkowicie dowolny dobór obszaru analizy nie spełniono w sposób właściwy jednej z pięciu podstawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a mianowicie przesłanki dobrego sąsiedztwa.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 20 stycznia 2020 r., nr [..], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie - dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.
Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i pozostałego materiału dowodowego - organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.
Podstawowym warunkiem uznania analizy za prawidłową jest właściwe wyznaczenie obszaru analizowanego, bowiem to jego granice w istocie determinują przedmiot i wyniki analizy. Dla celów dokonania oceny spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie tych właśnie warunków (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki budowlanej nie oznacza, że działka, na której ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne ma znajdować się "mierniczo" w idealnym środku tego obszaru. Innymi słowy, nie chodzi o wyznaczanie obszaru analizowanego na zasadzie cyrkla. Metoda wyznaczania granic obszaru analizowanego stanowi kwestię pozostającą w kompetencji organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy.
To, czy organ przyjmie linię prostą, linię łamaną, czy też linię po okręgu, będzie przede wszystkim zależało od specyfiki danego terenu. Także problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko faktyczna zabudowa, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku.
Jak wskazał dalej organ, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 rozporządzenia przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jak przyjmuje się w orzecznictwie obszar przyjęty do analizy może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki, jeżeli przy jego wyznaczaniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa. Uzasadnienie przyjętego przez organ obszaru analizowanego, w tym jego granic, musi znajdować oparcie w zasadzie dobrego sąsiedztwa.
W świetle powyższych regulacji organ uznał za nieuzasadnione zarzuty odwołującej co do błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego. W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, tj. na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz wokół działki inwestora, zgodnie z wymogami wskazanego rozporządzenia, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Z uwagi na niewielką szerokość frontu działki nr [..] (13 m) organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego w odległości 50 m od granic terenu objętego decyzją.
Jednocześnie, uwzględniając wytyczne SKO z decyzji z 19 czerwca 2019 r., organ objął zakresem obszaru analizowanego także całe działki nr: [..]-[..], bowiem wyznaczona granica 50 m przebiegała przez ich środek. Przy tak określonych granicach obszaru analizowanego należało stwierdzić, że w obszarze tym niewątpliwie występują budynki rekreacyjne, pozwalające na stwierdzenie zachowania warunku kontynuacji funkcji. Z analizy wynika bowiem, że tego typu zabudowania zlokalizowane są na znajdujących się w sąsiedztwie działkach nr [..]-[..].
W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego, wpisując się w przestrzeń i nawiązując do istniejących już w bliskim otoczeniu budynków rekreacyjnych. Ustalając zaś w decyzji parametry architektoniczno-urbanistyczne dla planowanej inwestycji organ pierwszej instancji, oparł się o cechy istniejącej zabudowy właśnie na tych działkach, uzasadniając tym samym odstępstwo od zasad podstawowych wyznaczania tych parametrów, przewidzianych w rozporządzeniu. Organ pierwszej instancji wytłumaczył również brak ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla planowanego budynku, wskazując na miejsce jego lokalizacji z dala od drogi publicznej. W zakresie natomiast wysokości budynku wskazał, że jest to wielkość 4 m liczona do górnej krawędzi elewacji frontowej. Ustalenie tej wysokości w innym, niższym wymiarze niż we wniosku wynika z faktu, że jakkolwiek organ administracji związany jest treścią wniosku inwestora przy ocenie dopuszczalności lokalizacji planowanej inwestycji na wnioskowanym terenie, to jednak bezwzględność związania dotyczy jedynie rodzaju i miejsca planowanej inwestycji, a nie jej parametrów urbanistyczno-architektonicznych, których wielkość zależy przecież od wyników analizy.
Przechodząc do kwestii możliwości lokalizacji planowanej inwestycji 1,5 m od granicy z działką [..] organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie zbliżenia obiektu do granicy może być elementem ładu przestrzennego, obowiązującego na obszarze analizowanym. Sposób umiejscowienia obiektu na działce budowlanej mieści się w pojęciu "cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jako, że w obszarze analizowanym na działce nr [..] budynek rekreacyjny został posadowiony w niewielkiej odległości od granicy, również i w przypadku planowanej zabudowy na działce nr [..] można przybliżyć się do granicy działki sąsiedniej.
Przeprowadzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. wykazała, że planowana inwestycja spełnia warunek w zakresie dobrego sąsiedztwa, w tym kontynuacji funkcji. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
A. I. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie w całości.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:
- 1) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy z 25 listopada 2019 r. o ustalenie warunków zabudowy, pomimo, że nie został spełniony podstawowy warunek wydania takiej decyzji, wskazany w tym przepisie, bowiem żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) naruszenie § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zaaprobowanie wadliwie ustalonego obszaru analizowanego;
- 3) naruszenie art. 61 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo, że postępowanie w przedmiocie jej wydania prowadzone było bez udziału wszystkich stron postępowania, tj. właścicieli wszystkich nieruchomości, które zostały objęte obszarem analizy;
- 4) naruszenie § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez zaaprobowanie ustalenia warunków zabudowy w postaci zbliżenia się do granicy działki sąsiedniej na odległość 1,5 m bez sprecyzowania, że może to nastąpić jedynie ścianą bez okien i drzwi;
naruszenie art. 7, art. 15, art. 77, art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zaniechanie skontrolowania w całości prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji i ograniczenie się jedynie do kwestii prawidłowości obszaru analizowanego bez zweryfikowania, czy decyzja o warunkach zabudowy spełnia wszystkie przewidziane prawem wymagania, w szczególności wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.;
naruszenie § 4 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. poprzez zaaprobowanie decyzji Wójta Gminy, pomimo że w decyzji tej nie ustalono linii zabudowy;
naruszenie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez zaaprobowanie wskaźnika wielkości zabudowy wyznaczonego w sposób nieprecyzyjny jako wielkość "do 5%";
naruszenie § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez zaaprobowanie decyzji organu pierwszej instancji, pomimo, że w decyzji tej nie ustalono szerokości elewacji frontowej;
naruszenie § 7 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i 4 rozporządzenia poprzez zaaprobowanie błędnego określenia w decyzji organu pierwszej instancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako wielkości "do 4 m" a zatem określenie tej wysokości jako maksymalnej, podczas, gdy określenie wysokości górnej krawędzi elewacji planowanej inwestycji musi być konkretne.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia podstawowego warunku wydania decyzji pozytywnej, gdyż żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana, co uniemożliwia spełnienie warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak wskazano w orzecznictwie, jeżeli na działkach dostępnych z tej samej drogi gminnej nie znajduje się żadna zabudowa brak jest możliwości określenia wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego w większym rozmiarze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, ale nie mniej niż 50 metrów, nie może być poszukiwanie działki li tylko w celu uwzględnienia woli inwestora wyrażonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w szczególności, gdy istniejący układ architektoniczno-urbanistyczny na obszarze przyjętym do analizy nie pozwala na realizację zasady dobrego sąsiedztwa.
Nawet, gdyby hipotetycznie i błędnie contra legem uznać, że dostępność z tej samej drogi nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej, co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja, to Kolegium błędnie uznało, że obszar analizowany został ustalony prawidłowo. Ustalając wytyczne do wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy mieć na uwadze, że norma wynosząca 50 metrów nie jest sztywna, lecz minimalna. W zależności zatem od warunków konkretnej sprawy możliwe jest, iż normy minimalne okażą się wystarczające, w innym zaś przypadku zajdzie potrzeba ustalenia granic obszaru analizowanego odpowiednio większego. Uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. W niniejszej sprawie obszar uwidoczniony na mapie liniami łamanymi w sposób wyraźny i zupełnie sztuczny omija zabudowane działki znajdujące sic tuż za jego granicą (zabudowane działki o numerach [..] i [..]). Mając na uwadze, że zamierzona inwestycja znajduje się na terenie o zabudowie rozproszonej, wyłączenie takich działek z analizy tylko dlatego, że znajdują się tuż za linią 50 m jest błędem.
Ponadto osobami uprawnionymi do udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania warunków zabudowy są właściciele wszystkich działek położonych w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skrajnie wąskie (restrykcyjne) wyznaczenie przez organy administracyjne kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy jest rażąco sprzeczne z art. 61 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d) tej ustawy i w związku z art. 28 k.p.a., a ewentualne przyjęcie takiej interpretacji otwierałoby drogę do nadużyć. Krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest ograniczony wyłącznie do właścicieli (użytkowników wieczystych) działek mających wspólną granicę z działką, której dotyczyć ma przygotowana decyzja o warunkach zabudowy. Instrumentem prawnym służącym ochronie sąsiadów inwestora jest w szczególności obszar analizowany.
W dalszej kolejności skarżąca rozwinęła argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów skargi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Kolegium wskazało, że skarga została wniesiona po terminie, przewidzianym w art. art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływana w skrócie jako p.p.s.a.). Dalej organ w całości podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Kontrolowana sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku rekreacyjnego na terenie działki nr [..] położonej w obrębie B., gmina L. W ocenie sądu, rozstrzygnięcia organów obu instancji w okolicznościach niniejszej sprawy są przedwczesne i oparte na nieprawidłowo ustalonym w sprawie stanie faktycznym, a ponadto – zawierają uchybienia natury materialnoprawnej.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., zwana dalej u.p.z.p., w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej decyzji). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wobec braku na terenie objętym wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić należy, że w myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.
Oznacza to, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.
W myśl art. 59 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy ma przede wszystkim rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna.
Bezsporna w niniejszej sprawie jest kwestia braku obowiązywania na terenie objętym inwestycją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadniało konieczność uzyskania uwarunkowań planistycznych poprzez określenie ich w akcie indywidulano – konkretnym, jakim jest decyzja administracyjna. Zauważyć także należy, że przedmiotem postępowania organów obu instancji była inwestycja dotycząca rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku rekreacyjnego.
Dla wydania takiej decyzji niezbędne jest spełnienie wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Właściwy organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego i ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Oznacza to, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w zakresie spełnienia ustawowych przesłanek.
Analiza akt sprawy doprowadziła sąd do wniosku, że organy przedwcześnie orzekły o ustaleniu warunków zabudowy w kształcie wynikającym z decyzji organu I instancji, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy nie jest kompletny, pozbawiony został wszechstronnej analizy, a w konsekwencji - przyjęte rozstrzygnięcie zawiera uchybienia, które wykluczają uznanie go za zgodne z prawem.
W okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne jest, że działka inwestora spełnia wymogi, o których mowa w pkt 2-4 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Spełnienie tych przesłanek nie jest także kwestionowane w skardze. Istota argumentacji skargi i sporu sprowadza się do polemiki z ustaleniami organów co do tego, czy planowana przez inwestora rozbudowa/ przebudowa budynku rekreacyjnego spełnia warunek, o którym mowa w pkt 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa) oraz w pkt 5 tego przepisu (zgodność z przepisami odrębnymi).
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego (§ 3 ust. 2 rozporządzenia) wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Zatem może to być obszar większy od minimalnego, o ile konieczność takiego powiększenia uzasadniona jest okolicznościami danego przypadku znajdującymi uzasadnienie we względach ładu przestrzennego, wykazanymi przede wszystkim w samej analizie. W ocenie sądu, wbrew stanowisku skarżącej w tym zakresie, obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Jak wynika bowiem z mapy zasadniczej, na której to zostało odwzorowane (załącznik 2.2 do decyzji organu I instancji), w granicach tego obszaru uwzględniono wszystkie działki – w ich pełnych granicach – przez które przebiega promień 50 m, wyznaczony od granic działki inwestycyjnej. Szerokość elewacji frontowej tej działki wynosi bowiem 13 m, a więc prawidłowo punktem wyjścia dla ustalenia granic tego obszaru była wartość 50 m, którą przyjął organ. Podkreślić należy, że przyjęcie minimalnej odległości wynikającej z rozporządzenia nie oznacza, że organ dopuścił się błędu.
Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Może on być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego (wyrok z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1389/19, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Faktycznie, jak wynika z mapy stanowiącej załącznik do decyzji, wskazane przez skarżącą zabudowane działki nr [..] i [..] znajdują się w całości poza obszarem analizowanym. Jednak jak wynika z analizy, w przyjętym obszarze występują budynki rekreacyjne pozwalające na stwierdzenie zachowania warunku kontynuacji funkcji. Zatem za niesłuszny należy uznać zarzut, iż organ nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany.
Zarazem, nie budzi wątpliwości sądu, gdyż znajduje odzwierciedlenie w analizie urbanistycznej, a następnie w decyzjach organów obu instancji, wyjaśnienie okoliczności objęcia granicami obszaru analizowanego całych obszarów działek, przez które przebiega linia 50 m, przyjęta przez organ. Dotyczyło to działek o nr: [..]-[..]. W takiej zaś sytuacji nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącej argumentującej, że działki nr [..] i [..] bezzasadnie pominięto w obszarze analizowanym. Znajdowały się one bowiem w całości poza wyznaczoną granicą 50 m, a więc prawidłowo organ nie uwzględnił ich w analizie urbanistycznej, wbrew oczekiwaniu skarżącej.
Sąd nie podziela również stanowiska skarżącej odnośnie do braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy przez planowaną inwestycję co do samej zasady. Jak wynika z analizy urbanistycznej, charakter zabudowany mają działki nr [..]-[..] i znajduje się na nich zabudowa letniskowa lub mieszkaniowa, co oznacza że planowana zabudowa ma swój wzorzec w zabudowie zastanej na danym terenie. Niezależnie od tego jednak, umyka skarżącej fakt, że planowana inwestycja polega na rozbudowie i przebudowie już istniejącego obiektu rekreacyjnego. Warunek kontynuacji funkcji jest zatem zachowany już z uwagi na powyższe. Nie przesądza to jednak o prawidłowości ustaleń organów co do parametrów planowanej zabudowy, o czym poniżej.
Stosownie do § 1 pkt 3 oraz § 6 rozporządzenia organ ma obowiązek określić szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji. Jak wynika jednakże z decyzji organu I instancji, ani ten organ, ani organ odwoławczy nie ustaliły tego parametru. Z ustaleń analizy urbanistycznej wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej dla zabudowanych działek w obszarze zabudowanym wynosi 6,4 m (od 5 m do 10 m). Zarazem, odstąpiono od ustalenia tego parametru w odniesieniu do planowanej inwestycji, uzasadniając to tym, że "ze względu na występujące uwarunkowania (działka nr [..] /w rejonie istniejącej zabudowy/ ma szerokość zaledwie 14 m, co przy zachowaniu normatywnych odległości od granic działek sąsiednich pozwala jedynie na szerokość elewacji wynoszącą 6 m, czyli mniejszą niż występująca średnio w obszarze analizowanym).
W związku z powyższym dopuszczono możliwość przybliżenia się do granic działek sąsiednich." (s. 3 Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiąca załącznik do decyzji organu pierwszej instancji z 25 listopada 2019 r.).
Dokonując analizy przytoczonego stanowiska należy zauważyć, że działka należąca do inwestora jest długa i wąska (szerokość – 13 m). Wolą inwestora jest takie rozbudowanie/ przebudowanie istniejącego budynku, by wypełnić szerokość działki, a nie powiększyć budynek w głąb działki (tj. wzdłuż). Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, więc organ jest związany tym wnioskiem, w szczególności co do lokalizacji inwestycji. W ocenie sądu, rozstrzygając o warunkach zabudowy dla danej działki organy nie mogą pominąć ustalenia jednego z istotnych parametrów rozbudowy. W niniejszej sprawie organy uzasadniły brak ustalenia tej wartości faktem, że działka inwestora jest wąska, więc dopuszczalna przepisami szerokość elewacji i tak będzie mniejsza niż średnia szerokość elewacji frontowej dla zabudowanych działek w obszarze zabudowanym.
Twierdzenie takie nie ma podstawy w żadnym przepisie, który zwalniałby organ ze wskazanego obowiązku ustalenia analizowanego parametru. Z § 6 rozporządzenia wynika, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Dopuszczalna względami urbanistycznymi analizowanej działki szerokość elewacji frontowej na poziomie 6 m tylko nieznacznie odbiega od średniej występującej na obszarze analizowanym, a już z całą pewnością mieści się w granicach dopuszczalnej w przepisie tolerancji do 20 procent.
Natomiast, w żaden sposób ani z analizy urbanistycznej, ani tym bardziej z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, by na obszarze analizowanym zabudowa rekreacyjna lokalizowana była z przybliżeniem do granic działki sąsiedniej. Organ odwoławczy wprawdzie wskazuje, że w obszarze analizowanym na działce nr [..] budynek rekreacyjny został posadowiony "w niewielkiej odległości od granicy", ale w żaden sposób nie wynika z tego, że jest to odległość odbiegająca od dopuszczalnych w rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). W tym zakresie, ustalenie decyzji jest całkowicie dowolne i podjęte bez dogłębnej analizy interesów właściciela działki nr [..].
Przypomnieć należy, że parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych wartości. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten akceptuje, iż "odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartym w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Powody i przesłanki odstępstwa od zasady wyznaczania parametrów i wskaźników muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego" (wyrok z 27 lutego 2020 r., sygn. II OSK 61/19, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Istnieje możliwość przyjęcia takiego sposobu określenia szerokości elewacji frontowej, w wyniku którego stanowić ona będzie maksymalną szerokość zabudowy na działkach objętych inwestycją, pomniejszoną o przepisy techniczne dotyczące odległości zabudowy od granic działki i elementów infrastruktury technicznej i nie będzie to sprzeczne z prawem, a w szczególności z dyspozycją § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 24 lipca 2019 r., sygn. II SA/Gd 84/19, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nawet jeśli organ uzna za konieczne określenie parametru w sposób pozostawiający inwestorowi pewną swobodę, zasadnym jest określenie widełek wartości w jakich ma mieścić się dany parametr. Jednakże dozwolona swoboda nie może być jednak zbyt duża, by nie naruszać istoty i celu wydawania decyzji o warunkach zabudowy (tak: wyrok WSA w Poznaniu z 18 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Po 349/19, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
W kontekście ocenianego parametru zabudowy i dopuszczenia w ustaleniach decyzji możliwości przybliżenia się do granic działek sąsiednich zasadnym jest odniesienie się przez sąd także do dopuszczalności takiego ustalenia. Jak wynika z pkt 2c decyzji Wójt dopuścił realizację inwestycji z przybliżeniem do granicy sąsiedniej działki nr [..] na odległość 1,5 m "z uwagi na występujące uwarunkowania (tj. szerokość działki mniejszą niż 16 m)" nie odnosząc się w ogóle do tej kwestii w uzasadnieniu swojej decyzji. Przypomnieć należy, że stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, co do zasady budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m (w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy) lub 2) 3 m (w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy).
Natomiast w myśl § 12 ust. 2 tego rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Wskazać jednak należy, że powyższa treść § 12 ust. 2 została ukształtowana na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r., poz. 2285), bowiem w dotychczasowym stanie prawnym (tj. od 8 lipca 2009 r. do 1 stycznia 2018 r.) przepis ten stanowił, iż sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wątpliwości na gruncie obecnego stanu prawnego budzi zatem sama dopuszczalność tego typu ustaleń w decyzji o warunkach zabudowy, co powinno być również przedmiotem analizy właściwych w sprawie organów, a czego zabrakło. Nowelizacja rozporządzenia z 2017 r. de facto wprowadziła utrudnienie dla inwestora, uniemożliwiając usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy w przypadku braku miejscowego planu (zob. M. Sługocka, Nowe zasady sytuowania budynków na działce budowlanej, Komentarz praktyczny, LEX/el. 2017). Zarazem jednak, zmiana ta doprowadziła do korelacji z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych, wykluczającym w zasadzie dopuszczalność takiego przybliżenia na etapie warunków zabudowy. Jedynie na marginesie warto przypomnieć, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji, objętej decyzją o warunkach zabudowy.
Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że "organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego (...) W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz - co wymaga podkreślenia - zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, natomiast ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.
W konsekwencji czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujących kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę" (wyrok z 19 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 200/06, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że prowadzące w sprawie organy naruszyły powołany przepis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (§ 12 ust. 2) w powiązaniu z procesową regulacją art. 7 w zw. z art. 77 §1, 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.
W tym kontekście należy odnieść się do kolejnego zarzutu skarżącej, że postępowanie było prowadzone bez udziału wszystkich stron, tj. właścicieli wszystkich nieruchomości, które zostały objęte obszarem analizy. Z akt sprawy wynika przeciwna okoliczność, a mianowicie, że właściciele tych nieruchomości byli stronami prowadzonego postępowania. Natomiast, niezależnie od tego wskazać należy, że zarzut pominięcia w postępowaniu, dla swej skuteczności wymaga podniesienia go przez stronę pominiętą, a nie inną stronę, która ewentualnie tego rodzaju uchybienia dostrzega in genere. Tylko bowiem strona pominięta może złożyć wniosek o wznowienie postępowania z tej przyczyny, a organ nie ma kompetencji, by postępowanie takie wszczynać z urzędu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a.). Z tych przyczyn zatem, zarzut ten uznać należy za chybiony.
Odnosząc się zaś do zarzutu wadliwego, bo niekonkretnego określenia parametrów zabudowy (poprzez wskazanie ich w sposób "widełkowy", wskazać należy, że jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, w decyzjach o warunkach zabudowy istnieje możliwość określania parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby), lecz również określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości - o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z 5 października 2017 r., sygn. IV SA/Po 751/17, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady więc sposób ich określenia w zaskarżonej decyzji może być uznany za dopuszczalny, co w okolicznościach niniejszej sprawy dotyczy kąta nachylenia połaci dachowych, wskaźnika powierzchni zabudowy terenu oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.
Reasumując, określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów, w tym linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) musi zostać ustalone po wyczerpującej i poprawnie przeprowadzonej analizie. W sytuacji, gdy zaistnieją niedostatki w analizie decyzja (wydana na jej podstawie) jest obarczona wadą, która będzie skutkować jej uchyleniem. Jak zauważył bowiem WSA w Poznaniu, skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej (wyrok z 3 lipca 2019 r., sygn. IV SA/Po 342/19, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, które prowadziły postępowanie w sprawie, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem rozpoznając ponownie sprawę organy odniosą się do wskazanych powyżej uchybień, w szczególności do kwestii szerokości elewacji frontowej oraz do problemu dopuszczalności zbliżenia budynku do granicy działki na odległość mniejszą niż 4 m.
Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy.
O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 500 złotych, na którą składa się zwrot uiszczonego wpisu od skargi.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia przedstawicieli organu i skarżącej, a także uczestnika postępowania, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania.
Jednocześnie, brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy z równoczesnym przekazem obrazu i dźwięku na odległość. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).