Uzasadnienie
Skarga A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 sierpnia 2022 r., nr SKO Gd/2310/22, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 28 maja 2021 r. skarżąca złożyła do Burmistrza Nowego Dworu Gdańskiego wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym mężem, D. B. Burmistrz Nowego Dworu Gdańskiego decyzją z dnia 15 czerwca 2021 r. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niezaistnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 11 listopada 2021 r. uchyliło w całości powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że nie jest dopuszczalna odmowa przyznania świadczenia w oparciu o art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w części, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. Kolegium wskazało też, że nie jest przeszkodą do przyznania wnioskowanego świadczenia to, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a także, że organ pierwszej instancji nie ustalił jednoznacznie, czy wymiar sprawowanej przez wnioskodawczynię opieki nad mężem wyklucza jej aktywność zawodową.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia 25 marca 2022 r. odmówił przyznania A. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku w związku z opieką sprawowaną nad mężem, D. B. Burmistrz ustalił, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, D. B., który choruje na nowotwór nerki i jest po kilku operacjach oraz ma problemy z kręgosłupem. Podczas wywiadu środowiskowego ustalono, że D. B. samodzielnie przygotowuje i spożywa posiłki, przemieszcza się z łóżka na krzesło i z powrotem, siada, korzysta z WC, porusza się po mieszkaniu i poza nim bez pomocy sprzętu rehabilitacyjnego w postaci laski, kuli czy chodzika, w pełni kontroluje potrzeby fizjologiczne. Potrzebuje wsparcia żony w pokrojeniu bardziej skomplikowanego posiłku, utrzymaniu higieny osobistej, kąpieli pod prysznicem, złapania pod ramię na schodach przy wchodzeniu i schodzeniu, ubieraniu i rozbieraniu górnej części ciała, asysty w wyjściu na spacer czy do lekarza z powodu zawrotów głowy.
Skarżąca poinformowała, że w latach 2015-2020 z małymi przerwami pracowała w Niemczech jako opiekunka i pomoc domowa, jednak z powodu konieczności sprawowania opieki nad mężem musiała z tej pracy zrezygnować, a obecnie nie podejmuje żadnej aktywności zawodowej z powodu sprawowania opieki nad mężem. Organ na podstawie zebranych informacji ocenił, że skarżąca poświęca opiece nad mężem 4 - 5 godzin w ciągu doby, w zależności od bieżących potrzeb. Zdaniem organu D. B. jest jeszcze na tyle samodzielny w swojej niepełnosprawności, że mógłby funkcjonować np. przy wsparciu w formie usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania, z których korzystania jednak ani on, ani jego żona, jak oświadczyła, nie przewidują.
W ocenie organu zakres sprawowanej przez skarżącą opieki oraz stan zdrowia D. B. nie wymagają całodobowego zaangażowania opiekuna obejmującego pomoc w codziennym funkcjonowaniu, wykonywaniu czynności pielęgnacyjnych i zabezpieczeniu wszelkich potrzeb życiowych. W konsekwencji organ odmówił przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz z uwagi na zaistnienie przesłanki negatywnej, o jakiej mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
A. B. w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła m.in. naruszenie art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 23 sierpnia 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Kolegium nie zgodziło się z organem pierwszej instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części wskazanego przepisu, która została przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Kolegium zgodziło się natomiast z organem pierwszej instancji, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem nie zmusza jej do rezygnacji z pracy zawodowej lub jej dalszego niepodejmowania.
We wniesionej do Sądu skardze skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 sierpnia 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Zarzucono organowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022r., poz. 615), zwanej dalej "ustawą", a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z powołanego unormowania wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18).
Omawiane świadczenie, co należy podkreślić, nie jest jednak przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia, powodowanych koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie wykonuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza aby opiekun miał możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.
W tej sytuacji obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu było ustalenie związku pomiędzy niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Do oceny w tym zakresie konieczne było stwierdzenie, czy istotnie powodem (celem) rezygnacji – a w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy w istocie niepodejmowania - zatrudnienia przez skarżącą była konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (mężem), w tym również rozważenie tego, czy wymiar faktycznie sprawowanej przez skarżącą i koniecznej w związku ze specyfiką niepełnosprawności jej męża opieki rzeczywiście stoi na przeszkodzie możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia. Przy czym należy podkreślić, że chodzi tu o obiektywną możliwość podjęcia zatrudnienia w ogóle, a nie kontynuowanie dotychczasowego zatrudnienia jako opiekunka i pomoc domowa w Niemczech.
W aktach sprawy znajduje się orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Pomorskim z dnia 9 marca 2021 r., zgodnie z którym D. B. został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na okres do dnia 31 marca 2022 r. oraz orzeczenie Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 4 kwietnia 2022 r. zgodnie z którym D. B. został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na okres do dnia 30 kwietnia 2023 r.
W sprawie przeprowadzone został trzy wywiady środowiskowe przez dwóch różnych pracowników socjalnych – w dniach 10 czerwca 2021 r., 15 grudnia 2021 r. i 25 marca 2022 r. Ustalenia w każdym z wywiadów są zbieżne. Wynika z nich, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, D. B., który choruje na nowotwór nerki i jest po kilku operacjach oraz ma problemy z kręgosłupem. D. B. samodzielnie przygotowuje i spożywa posiłki, przemieszcza się z łóżka na krzesło i z powrotem, siada, korzysta z WC, porusza się po mieszkaniu i poza nim bez pomocy sprzętu rehabilitacyjnego w postaci laski, kuli czy chodzika, w pełni kontroluje potrzeby fizjologiczne. Potrzebuje wsparcia żony w pokrojeniu bardziej skomplikowanego posiłku, utrzymaniu higieny osobistej, kąpieli pod prysznicem, złapania pod ramię na schodach przy wchodzeniu i schodzeniu, ubieraniu i rozbieraniu górnej części ciała, asysty w wyjściu na spacer czy do lekarza z powodu zawrotów głowy.
Zgodnie z oceną pracowników socjalnych wyrażoną w każdym z wywiadów środowiskowych, zakres sprawowanej opieki oraz stan zdrowia D. B. nie wymaga całodobowej opieki obejmującej pomoc w codziennym funkcjonowaniu, wykonywaniu czynności pielęgnacyjnych i zabezpieczeniu wszelkich potrzeb życiowych i w związku z tym nie istnieje konieczność całkowitej rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia.
W ocenie Sądu zgodzić należy się z organami, że czynności jakie skarżąca wykonuje w ramach sprawowanej nad mężem opieki nie są na tyle absorbujące, aby uniemożliwiały jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choć zapewne uniemożliwiają jej powrót do wcześniej wykonywanej w pracy w Niemczech. Czynności polegające na pomocy w codziennej higienie osobistej, myciu, czy podaniu leków oraz pomocy w dostaniu się do lekarza nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu (zob. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20). Wykonywane przez skarżącą w ramach sprawowanej opieki czynności zajmują jej maksymalnie 4-5 godzin w ciągu dnia i przy odpowiedniej organizacji mogą być wykonywane przed lub po pracy.
Wskazać też należy, że D. B., mimo swej niepełnosprawności, jest osobą względnie samodzielną i informacje zgromadzone w aktach sprawy nie dają podstaw do twierdzenia, że nie może on pozostać w domu sam i że wymaga stałej obecności osoby trzeciej w celu zabezpieczenia jego potrzeb życiowych. Jest on w stanie samodzielnie przygotować sobie posiłek i go spożyć, samodzielnie się porusza, korzysta z toalety. Jego samodzielność potwierdza również znajdująca się w aktach sprawy notatka urzędowa pracownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowym Dworze Gdańskim z dnia 12 kwietnia 2022 r., z której wynika, że D. B. stawił się osobiście i bez opiekuna w Ośrodku celem załatwienia sprawy urzędowej. Należy zatem zgodzić się z organami, że zakres koniecznej opieki wyznaczonej potrzebami osoby niepełnosprawnej nie wymaga od skarżącej całkowitej rezygnacji z zatrudnienia.
Sąd wskazuje, że nie zawsze osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności będzie wymagać takiej opieki, która pozostawać będzie w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską zatrudnienia. Rolą organów jest ustalenie, czy okoliczności danej sprawy stanowią rzeczywistą przeszkodę w podjęciu zatrudnienia (wykonywania innej pracy zarobkowej) i faktycznie uniemożliwiają wykonywanie aktywności zawodowej przez opiekuna. Takich okoliczności jednak w sprawie nie stwierdzono, zważywszy na samodzielność męża skarżącej.
Zaznaczyć należy, że opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a jej zakres musi wykluczać możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, a nie tylko dotychczasowej pracy, tak więc związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną, faktyczną i konieczną opieką, musi być realny i bezpośredni. W rozpoznawanej sprawie stan zdrowia i dość znaczna samodzielność męża skarżącej wyklucza istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez nią pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki. Należy uznać, że zakres koniecznej opieki jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem przez opiekuna zatrudnienia.
Raz jeszcze należy zatem podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane w sytuacji, gdy czas poświęcany na czynności opiekuńcze nad niepełnosprawnym członkiem rodziny absorbuje jedynie część dnia, gdyż stan taki umożliwia podjęcie zatrudnienia. Nie zachodzi bowiem wówczas wymagana ustawą przesłanka przyznania świadczenia, jaką jest rezygnacja z pracy lub niepodejmowanie pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a jej zakres wykluczać możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, tak więc związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być rzeczywisty. W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że zakres deklarowanych przez skarżącą czynności związanych ze sprawowaną, wymaganą i konieczną – z uwagi na niepełnosprawność męża – opieką nie stanowi sam w sobie podstawy do powstrzymywania się od aktywności zawodowej przez skarżącą.
Zaznaczyć należy również, że ustalenia związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy nie można utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Ocena spełnienia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku wymaga ustalenia czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia wynikającego z treści orzeczenia o niepełnosprawności (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021, I OSK 2859/20, z 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21, z 7 maja 2020 r., I OSK 1049/19).
Zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się niezasadne. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) orzekł, jak w sentencji wyroku.
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).