Uzasadnienie
Skarga R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 października 2020 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 10 marca 2020 r. skarżący złożył w Urzędzie Gminy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem ewidencyjnym [..], obręb [..], gmina P. Wójt Gminy decyzją z dnia 12 maja 2020 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293) – zwanej dalej u.p.z.p., odmówił ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji.
Uzasadniając wydaną decyzję, Wójt wskazał, że główny wjazd na teren objęty wnioskiem odbywa się poprzez teren działki drogowej nr [..] i dlatego za front terenu objętego wnioskiem uznano część terenu, przylegającą do tej działki. Jest to odcinek o długości około 58,5 m oznaczony lit. A-B. Trzykrotność tego odcinka to 175,5 m i taki też obszar (w każdą stronę) wyznaczono jako obszar analizowany, zgodnie z wymogiem § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Obszar ten znalazł się niemal w całości na mapie dołączonej do wniosku - brakuje niewielkiego fragmentu obszaru morskiego - Zatoki [..]. Granice wyznaczonego w powyższy sposób obszaru analizy zaznaczono na załączniku graficznym do analizy linią przerywaną koloru czarnego - zgodnie z legendę.
Dalej, Wójt wskazał, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony, ponieważ w obszarze analizy znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Ponadto, teren inwestycji leży przy drodze gminnej - działka nr [..]. Wobec powyższego, teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, wymagany mocą art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Co więcej, na podstawie załączonych do akt zapewnień od gestorów, organ stwierdził, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego objętego przedmiotowym wnioskiem, Wójt uznał za spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.
Nadto, na podstawie danych z rejestru gruntów Wójt ustalił, że teren działki nr [..] obejmuje grunty rolne klasy IVa. W związku z powyższym, teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a tym samym spełniony został warunek określony w art 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Jednakże, Wójt ocenił, że planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie byłoby bowiem sprzeczne z § 3 pkt 8 uchwały nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz.U.Woj. z 2011 r., nr 66, poz. 1457 ze zm.). Teren inwestycji w całości znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego oraz w całości w strefie z zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. W analizowanej sprawie nie ma przy tym zastosowania żadne odstępstwo wynikające z powołanej uchwały.
Od decyzji Wójta Gminy skarżący wniósł odwołanie, domagając się uchylenia kwestionowanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji albo zmiany decyzji zgodnie z wnioskiem. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów ustawy o ochronie przyrody, u.p.z.p. oraz Konstytucji RP, skarżący wskazał, że wnioskowana inwestycja jest jedynie kontynuacją istniejącej w sąsiedztwie zabudowy. Działka inwestycyjna tworzy urbanistyczną całość z zabudowanymi działkami położonymi w jej okolicy. Skarżący podkreślił, że w obszarze 200 m od klifu pomiędzy działką inwestycyjną znajduje się działka nr [..], granicząca praktycznie bezpośrednio z morzem, dla której wydano pozwolenie na budowę i która jest zabudowana fundamentami (budynek jest w trakcie budowy).
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 1 października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało, że z przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że działka nr [..], obręb [..], gmina P., znajduje się w całości w granicach Parku Krajobrazowego oraz w całości w strefie z zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Z uwagi na powyższe, prawidłowo w analizowanej sprawie znalazł zastosowanie przepis § 3 pkt 8 uchwały nr [..] Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego, zgodnie z którym na terenie Parku wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Kolegium oceniło przy tym, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajdują zastosowania odstępstwa od tego zakazu, wymienione w § 4 ust. 2 uchwały, gdyż przedmiotowy teren nie dotyczy:
- 1) lokalizowania nowych obiektów budowlanych w nadzatokowej części pasa technicznego brzegu morskiego w określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin granicach zwartej zabudowy miejscowości: [..]-[.];
- 2) nadzatokowej części pasa technicznego brzegu morskiego w określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. granicach zwartej zabudowy miejscowości S., gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej poza pasem szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych, wyznaczonym poprzez połączenie północno-zachodniego narożnika działki ewidencyjnej nr [..] w linii prostej z północno-zachodnim narożnikiem działki ewidencyjnej nr [..];
- 3) istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się modernizację istniejącego zainwestowania poprzez: rozbiórkę, rozbiórkę i budowę, nadbudowę o poddasze użytkowe w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy, a także nieprzybliżania zabudowy do brzegów wód i krawędzi brzegów klifowych oraz dopuszcza się przebudowę istniejącego zainwestowania;
- 4) odcinków plaż nadmorskich (poza otulinami rezerwatów przyrody), na których dopuszczalne jest lokalizowanie w trybie art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) sezonowych obiektów budowlanych o powierzchni zabudowy do 150 m2;
- 5) budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych służących celom parku krajobrazowego.
Z uwagi na powyższe, zdaniem Kolegium, okoliczności podnoszone w odwołaniu, także te dotyczące istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, w świetle obowiązujących przepisów prawa, nie mają wpływu na wynik sprawy, gdyż pozytywne rozpoznanie wniosku jest uwarunkowane spełnieniem łącznie wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca wprowadził wymóg jej zgodności również z przepisami odrębnymi, obowiązującymi w dacie jej wydania (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Taki wiążący charakter mają przepisy ustawy o ochronie przyrody i przepisy wydanych na jej podstawie uchwał, które jako akty prawa miejscowego zawierają normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, bezwzględnie wiążące na całym wskazanym obszarze wszystkich potencjalnych jego adresatów, w szczególności właścicieli i użytkowników nieruchomości położonych na terenie obszarów chronionego krajobrazu, jak również organy administracji publicznej, które obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Z tych właśnie przyczyn dla przedmiotowej nieruchomości wydana została negatywna decyzja o warunkach zabudowy.
We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając im naruszenie:
- 1. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 8 i art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz celu ochrony przyrody, wynikającego z tej ustawy, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że ustawa o ochronie przyrody zawiera bezwzględne zakazy, które, mimo iż nie są niezbędne dla celów ochrony parku krajobrazowego, to uniemożliwiają wydanie decyzji o warunkach zabudowy pozytywnej dla skarżącego;
- - § 1, § 2 i § 3 pkt. 8 uchwały nr [..] Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że uchwała nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa, przy założeniu jej zgodności z prawem, zawiera bezwzględne zakazy, które, mimo iż nie są niezbędne dla celów ochrony parku krajobrazowego, to uniemożliwiają wydanie decyzji o warunkach zabudowy pozytywnej dla skarżącego, w sytuacji gdy faktycznie wydanie decyzji pozytywnej dla skarżącego jest możliwe;
- - art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 4 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w związku z brakiem planu ochrony będącego źródłem prawa miejscowego mające wpływ na wynik sprawy, poprzez rażące naruszenie tego przepisu i błędne przyjęcie, że uchwała Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego nie poprzedzona sporządzeniem planu ochrony dla parku krajobrazowego (w tym sporządzeniem audytu krajobrazowego) i wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 4 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody jest przepisem odrębnym i wiążącym organy wydające decyzje o warunkach zabudowy, mimo że w myśl przepisów ustawy o ochronie przyrody to plan ochrony kształtuje ostateczną sytuację prawną ludności, nie zaś sama uchwała o utworzeniu parku krajobrazowego;
- - art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., mające wpływ na wynik sprawy, poprzez rażące naruszenie tego przepisu i błędne przyjęcie, że uchwała Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego nie poprzedzona sporządzeniem planu ochrony dla parku krajobrazowego (w tym audytu krajobrazowego) i wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 4 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody jest przepisem odrębnym i wiążącym organy wydające decyzje o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy ustalenia będące przedmiotem tej uchwały nie zostały zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a więc nie mogą one stanowić samoistnych zakazów realizacji określonych zamierzeń budowlanych odnoszących bezpośredni skutek w stosunku do obywateli i mogą one wiązać jedynie organy w trakcie prac planistycznych w zakresie uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego;
- - art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez błędne przyjęcie, jako obowiązujących, zakazów zawartych w uchwale nr [..] Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego, stanowiących istotne ograniczenie prawa własności gwarantowanego przez Konstytucję RP, mimo że zakazy te wynikają wyłącznie z aktu prawa miejscowego niższego rzędu ograniczającego konstytucyjne prawo własności i to ograniczającego to prawo w sposób sprzeczny ze wskazanymi w ustawie o ochronie przyrody celami ochrony przyrody, a sama uchwała zawiera wady prawne skutkujące jej nieważnością;
- - art. 68 Konstytucji RP, poprzez błędne przyjęcie, jako obowiązujących, zakazów zawartych w uchwale nr [..] Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego naruszających prawo skarżącego do ochrony zdrowia i bezpieczeństwa oraz ważny interes społeczny;
- - naruszenie przez organ administracji chronionej prawnie "sprawiedliwej równowagi" pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki;
- 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w całości stanu prawnego i materiału dowodowego, w tym przede wszystkim nieustosunkowanie się do twierdzeń skarżącego istotnych dla sposobu załatwienia sprawy lub ustosunkowanie się do nich jedynie wybiórczo i ogólnikowo, co oznacza dokonanie przez organ II instancji dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, ograniczającej się faktycznie jedynie do przytoczenia przepisów, które zdaniem organu II instancji są obowiązujące, a w wyniku takiego nieprawidłowego działania tego organu uznanie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy pozytywnej dla skarżącego nie jest możliwe.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 października 2020 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy z dnia 12 maja 2020 r. nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a – c p.p.s.a., a więc z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293) – zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnia, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Z powołanego przepisu wynika, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451). Niespełnienie zaś choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest bowiem zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p.
W ocenie Sądu, sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Obszar ten, jak wskazano w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczono w odległości 175,5 m w każdą stroną od działki nr [..], tj. w odległości równej 3 – krotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem od strony działki drogowej nr [..], który wynosi 58,5 m.
Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 tego rozporządzenia należy rozumieć zaś część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazuje uznać, że określone w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa ("działki sąsiedniej") jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (zob. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2967/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd podziela przy tym stanowisko orzekających w sprawie organów, że ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania tego obszaru wynika, że zaplanowana na działce nr [.]. budowa nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., jako że nie jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Ze sporządzonej analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu oraz mapy, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji Wójta Gminy z dnia 12 maja 2020 r. wynika bowiem bezspornie, że działka nr [..] położona jest w obrębie [..], gmina P., a teren inwestycji w całości znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego oraz w całości w całości w strefie 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego.
Stosownie zaś do treści § 3 pkt 8 uchwały nr [..] Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz.Urz.Woj. z 2011 r., nr 66, poz. 1457 ze zm.) na terenie Parku wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego.
Powołany przepis uniemożliwia realizację zaplanowanej przez skarżącego inwestycji na terenie działki nr [[..].
Jednocześnie, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie znajdują zastosowania przytoczone powyżej wyjątki od zakazu określonego w § 3 pkt 8 uchwały określone w § 4 ust. 2 tej uchwały.
Zaplanowana przez skarżącego inwestycja bezspornie bowiem nie zalicza się do żadnego z przypadków wymienionych w punktach 1, 3, 4, i 5 powołanego przepisu. Jednocześnie, do inwestycji tej nie może mieć zastosowania punkt 2 tego przepisu. Jak wynika bowiem z mapy, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji Wójta Gminy z dnia 12 maja 2020 r. działka nr [..] nie znajduje się w obszarze nadzatokowej części pasa technicznego brzegu morskiego w określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy granicach zwartej zabudowy miejscowości S., gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej poza pasem szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych, wyznaczonym poprzez połączenie północno-zachodniego narożnika działki ewidencyjnej nr [..] w linii prostej z północno-zachodnim narożnikiem działki ewidencyjnej nr [..]. Okoliczność te w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości potwierdza również sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Powyższe okoliczności nie były kwestionowane w toku postępowania administracyjnego ani też skardze wniesionej do Sądu. Zarzuty skargi wniesionej przez skarżącego koncentrują się natomiast na kwestiach dotyczących zgodności z prawem uchwały Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego.
W związku z tym wyjaśnić należy, że wprowadzenie w § 3 pkt 8 powołanej uchwały zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego wynika z upoważnienia ustawowego określonego w art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r., poz. 55), zgodnie z którym w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego.
Parki krajobrazowe są jedną z form ochrony przyrody wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody. Z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 17 ustawy o ochronie przyrody na terenie parków krajobrazowych organ może wprowadzać ściśle określone zakazy, jeśli wynika to z potrzeb jego ochrony (art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). Jak wynika z treści art. 17 ustawy o ochronie przyrody organowi ustanawiającemu park krajobrazowy ustawodawca pozostawił możliwość wyboru, które zakazy – z wymienionych w tym przepisie, wprowadzi na terenie utworzonego parku. Wybór ten może zostać dokonany jedynie poprzez zamieszczenie w uchwale treści zakazów określonych w art.
17. Inne sformułowanie zakazów stanowiłoby niedopuszczalne przekroczenie upoważnienia ustawowego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody utworzenie parku krajobrazowego następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która m.in. określa zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony. Skoro przepis art. 17 ust. 1 pkt 8 dopuszcza wprowadzenie zakazu lokalizowania nowych obiektów budowlanych na określonym terenie, należy przyjąć, że konsekwencje jego ustanowienia mogą dotykać i najczęściej dotykają praw właścicieli nieruchomości na obszarze parku. Ustanowienie jednak takich ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw jest dopuszczalne, gdy jest konieczne dla ochrony środowiska (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska może nastąpić przez poddanie obszarów ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3208/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym, w utworzonym na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody Parku Krajobrazowym zakaz przewidziany w art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody został transponowany do § 3 pkt 8 uchwały nr [..] Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz.Urz.Woj. z 2011 r., nr 66, poz. 1457 ze zm.).
Ustanowiony w § 3 pkt 8 uchwały zakaz ani też sama uchwała nie mogły przy tym podlegać w niniejszej sprawie ocenie Sądu co do zasadności i zgodności z prawem. Stosownie bowiem do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny wynikające z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. określa sprawa będąca przedmiotem zaskarżenia, której przedmiot i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny administracji publicznej.
Z kolei z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Tym samym, w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Uchwała nr [..] Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego nie zawiera się w granicach niniejszej sprawy, która dotyczy wyłącznie ustalenia warunków zabudowy. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegało zatem tylko i wyłącznie rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Stąd też nie mogły odnieść skutku ani też stanowić przedmiotu rozpoznania przez Sąd, kwestie dotyczące podjęcia przez Sejmik Województwa uchwały z dnia 27 kwietnia 2011 r. i jej prawidłowości.
Przepisy zawarte zarówno w ustawie o ochronie przyrody, jak i uchwale w sprawie Parku Krajobrazowego, musiały zostać uwzględnione przez orzekające w spawie organy, które nie były uprawnione do ich zakwestionowania. Uchwała Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego, wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 89 ust. 1 z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2020 r., poz. 1668).
Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że orzekające w niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały, że wnioskowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, tj. § 3 pkt 8 uchwały w sprawie Parku Krajobrazowego. W konsekwencji tego stwierdzenia brak było podstaw do ustalenia dla niej warunków zabudowy z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.
Na powyższą ocenę nie może mieć wpływu wskazana przez skarżącego okoliczność istnienia zabudowy na działce położonej bliżej morza niż działka skarżącego. Obowiązkiem organów rozpoznających wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest bowiem zbadanie zindywidualizowanych uwarunkowań planowanej inwestycji, w tym jej dopuszczalności z punktu widzenia wymogów przepisów odrębnych, a te dla każdej nieruchomości mogą być inne.
Jednocześnie, w ocenie Sądu, organy administracji obu instancji, wydając w niniejszej sprawie decyzje przeprowadziły prawidłowo postępowanie z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., zaś w rozstrzygnięciach przytoczyły podstawy prawne i uzasadnienie prawne, zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także art. 11 k.p.a. Zarzuty skargi nie podważyły zaś prawidłowości zaskarżonej decyzji.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę jako bezzasadną oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.