Uzasadnienie
D. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody z dnia 29 czerwca 2020 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że w zaskarżonym postanowieniu pouczono, iż nie przysługuje na nie zażalenie, a więc także i skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd bada, czy skarga mieści się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego, a więc czy jest dopuszczalna. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 z późn. zm.), postępowań o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650 723,1000 i 1039) oraz k.p.a. postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W związku z powyższym skarga do sądu administracyjnego służy tylko na te decyzje, postanowienia, akty lub czynności, a także bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania, które zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a.
Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie Wojewody, wydane w toku postępowania nieważnościowego, którym odmówiono wstrzymania wykonania decyzji Starosty z dnia 10 lipca 2019 r. udzielającej R. L. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na terenie działki nr [..], obręb [..] w R. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 159 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Przy czym, stosownie do § 2 tego przepisu, na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji służy stronie zażalenie.
W orzecznictwie nie budzi zaś wątpliwości, że taka treść art. 159 § 2 k.p.a. oznacza, że – a contrario - na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji zażalenie nie przysługuje (zob. m.in. wyrok NSA z 17 maja 2002 r., sygn. akt IV SA 2210/00, dostępny w CBOSA). Postanowienie to jest więc niezaskarżalne odrębnym środkiem zaskarżenia, zaś ich kwestionowanie może być rozpatrzone dopiero w odwołaniu od decyzji merytorycznej, a dopiero później w drodze skargi do sądu administracyjnego (art. 142 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.).
Zatem postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji (postanowienia) w postępowaniu o stwierdzenie nieważności (art. 159 § 1 k.p.a.) nie jest "postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Postanowienie takie nie jest również postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Jest to postanowienie o charakterze ściśle procesowym, nie określa ono praw i obowiązków stron postępowania w sferze prawa materialnego, rozstrzyga jedynie kwestię wstrzymania wykonania decyzji (postanowienia) w postępowaniu nieważnościowym. (zob. postanowienia NSA z dnia 17 lipca 2019 r.: sygn. akt II OSK 2044/19 i sygn. akt IIOSK 2162/19, dostępne w CBOSA). Także w doktrynie jest przyjmowany pogląd o niedopuszczalności zażalenia (i w konsekwencji skargi do sądu administracyjnego) na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji wydane na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. (zob. M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 159 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., teza 3; A. Matan, w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, t. II, s. 387; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 1101)
Wobec powyższego na postanowienie Wojewody z 29 czerwca 2020 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Starosty w postępowaniu nieważnościowym wydane na podstawie art. 159 § 1 k.p.a., nie przysługiwała stronie skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuci skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż określone w pkt. 1-5, przypis sądu) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z taką sytuacją, w ocenie sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę odrzucił.