Uzasadnienie
Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi R. w rejonie ulic: [...], [...] i [...] w R. i [...] w G. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 30 czerwca 2017 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi R. w rejonie ulic: [...], [...] i [...] w R. i [...] w G. Po analizie treści uchwały oraz uzyskanych informacji Wojewoda [...] stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej w [...] została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego i zaskarżył uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
W skardze na przedmiotową uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, Wojewoda [...] zarzucił naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako u.p.z.p., poprzez sporządzenie planu miejscowego objętego zaskarżaną uchwalą w niezgodnej z tym przepisem skali oraz naruszenie art. 15 ust. 2 punkt 9 u.p.z.p. i aktu prawa miejscowego, to jest uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 29 lutego 2016 r. nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [...] w G., przez nieoznaczenie w planie miejscowym strefy ograniczonego użytkowania (A i B) przewidzianej uchwałą Sejmiku Województwa [...] oraz sprzeczność ustaleń planu z ustaleniami i ograniczeniami zawartymi w tej uchwale.
Uzasadniając podniesione zarzuty Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 16 u.p.z.p., plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Plan miejscowy objęty zaskarżaną uchwałą został sporządzony w skali 1:2000, co jest niezgodne z art. 16 u.p.z.p. W uzasadnieniu uchwały nie zawarto jakiejkolwiek informacji o ewentualnych okolicznościach uzasadniających możliwość zastosowania skali miejscowego planu innej aniżeli 1:1000.
Ponadto Wojewoda [...] podniósł, że w dniu 29 lutego 2016 r. Sejmik Województwa [...] podjął Uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [...] w G., która wprowadziła tytułowy obszar oraz szereg ograniczeń w strefie A oraz strefie B. Ograniczenia te nie znajdują się w miejscowym planie objętym zaskarżoną uchwałą, w związku z czym, plan ten jest sprzeczny z obowiązującym na przedmiotowym terenie aktem prawa miejscowego.
Plan miejscowy objęty zaskarżoną uchwałą został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 7 do 30 marca 2016 r., a uchwalony w dniu 30 czerwca 2017 r. Natomiast uchwała Sejmiku została podjęta w dniu 29 lutego 2016 r., ogłoszona w Dzienniku Urzędowym z dnia 16 marca 2016 r., a w życie weszła w dniu 31 marca 2016 r., zatem pomiędzy wejściem w życie uchwały Sejmiku a uchwaleniem planu miejscowego upłynął ponad rok. W toku procedury planistycznej właściwy organ mógł i powinien był zatem usunąć niezgodność planu miejscowego z obowiązująca uchwałą, a także powinien uwzględnić w opracowaniu umieszczenie stref ograniczonego użytkowania.
Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 punkt 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Niewątpliwie szczególnymi warunkami zagospodarowania są warunki wynikające z uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 29 lutego 2016 r. Plan miejscowy objęty zaskarżoną uchwałą nie tylko nie uwzględnia stref ograniczonego użytkowania ustanowionych Uchwałą Sejmiku, lecz dodatkowo zawiera zapisy, które są sprzeczne z tą uchwałą, bowiem dopuszcza zabudowę bez ograniczeń, w przypadku gdy ograniczenia w zabudowie nakazuje wprowadzać uchwała Sejmiku Województwa [...] o ograniczonym obszarze użytkowania.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o oddalenie skargi.
Uzasadniając zajęte stanowisko Rada Miejska powołała się na treść przepisów art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego przepisem wykonawczym do art. 16 u.p.z.p. i wyjaśniła, że z uwagi na znaczną powierzchnie obszaru objętego planem, tj. 91,7 ha, dla której wielkość mapy w skali 1:2000 wynosi 84x84 cm, plan miejscowy sporządzono na kopi mapy zasadniczej w skali 1:2000. Przyjęcie takiej skali nie ograniczyło czytelności rysunku planu, a przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. nie wymaga uzasadnienia przyjęcia innej skali rysunku planu niż 1:1000.
Następnie Rada Miejska wyjaśnił, że w świetle art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przeznaczenie terenów w planie musi być zgodne z ustaleniami w studium. Skoro w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.z.p.), takiego ograniczenia nie przewidziano, to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego nie mogła zmienić w przeznaczenia konkretnego terenu w planie miejscowym niż przyjęte w studium. Organ dodał, że uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 29 lutego 2016 r. to akt prawa miejscowego równorzędny w hierarchii aktów prawnych do uchwały planistycznej, a plan miejscowy swoimi ustaleniami nie jest w żadnym zapisie sprzeczny, co najwyżej ustala inne ograniczenia niż inny akt prawa miejscowego, równolegle obowiązujący.
Rada Miejska wskazała nadto, że uzgadniający i opiniujący projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stwierdzili jego sprzeczności z przywoływaną uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia 29 lutego 2016 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).
Zaskarżona uchwała planistyczna, jako akt prawa miejscowego, należy niewątpliwie do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została przez Wojewodę w trybie art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę organu gminy do sądu administracyjnego w razie jej sprzeczności z prawem, skutkującej nieważnością uchwały.
Sąd uznał za zasadny podniesiony przez Skarżącego zarzut naruszenia przez uchwałę planistyczną art. 15 ust. 2 punkt 9 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zgodnie z przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem.
W art. 15 w ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca sformułował katalog obligatoryjnych, jak i fakultatywnych elementów planu miejscowego. Do elementów obligatoryjnych należą m.in. zasady ochrony środowiska (art 15 ust. 2 pkt 3), a także szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9).
Art. 15 ust. 2 pkt 3 i 9 u.p.z.p. ustawodawca przewidział zatem, że wprowadzenie do treści planu zasady ochrony środowiska i szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu jest obowiązkowe. Wprowadzanie do planu zagospodarowania przestrzennego takich zasad, warunków i ograniczeń odbywać się może na różnych podstawach prawnych.
Obowiązek uwzględnienia wymagań związanych z ochroną środowiska w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewiduje art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), powoływanej dalej jako p.o.ś. Przepis ten w punkcie 2 stanowi, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z utworzenia obszarów ograniczonego użytkowania.
Obszary te tworzone są na podstawie art. 135 p.o.ś., zgodnie z którym jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej, wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania (ust. 1).
Realizując powyższe, Sejmik Województwa [...] w dniu 29 lutego 2016 r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [...] w G., która wprowadziła tytułowy obszar oraz szereg ograniczeń na jego terenie, ustanawiając strefę A oraz strefę B (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2016 r. poz. 1093).
W uchwale tej określono obszar ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [...] w G.. Granicę zewnętrzną obszaru ograniczonego użytkowania wyznaczono się na podstawie obwiedni izolinii równoważnego poziomu dźwięku A LAeqN = 45 dB, pochodzącego od startów, lądowań i przelotów statków powietrznych, a granicę wewnętrzną obszaru ograniczonego użytkowania wyznacza granica terenu lotniska.
Zgodnie z § 4 tej uchwały, w obszarze ograniczonego użytkowania wyróżnione zostały dwie strefy ze względu na rodzaj chronionego terenu:
- 1. strefa B (strefa zewnętrzna), ograniczona od zewnątrz granicą obszaru ograniczonego użytkowania (obwiednia izolinii 45 dB w porze nocnej, wymaganej dla terenów o podwyższonych standardach akustycznych) oraz od wewnątrz - obwiednią izolinii 50 dB w porze nocnej (wymaganą dla terenów zabudowy mieszkaniowej),
- 2. strefa A (strefa wewnętrzna), ograniczona od zewnątrz obwiednią izolinii 50 dB w porze nocnej i 60 dB w porze dziennej oraz od wewnątrz - granicą terenu lotniska.
W § 5 uchwały wprowadzono ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu i sposobu korzystania z terenów, wskazując, że
- 1. w strefie B:
- a) zakazuje się przeznaczenia terenu pod budowę szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, takich jak szkoły, przedszkola, internaty, żłobki, domy dziecka itp., jak też tworzenia stref ochronnych "A" uzdrowiska;
- b) zakazuje się lokalizowania budynków o funkcji szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, takich jak szkoły, przedszkola, internaty, domy dziecka itp., z wyłączeniem w szczególności rozbudowy, odbudowy lub nadbudowy istniejących obiektów;
- c) zakazuje się zmiany funkcji budynków istniejących na budynki o funkcji szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży;
- d) brak ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenów pod inną zabudowę, w tym mieszkaniową;
- e) dopuszcza się lokalizowanie innej zabudowy, w tym zabudowy mieszkaniowej;
- 2. w strefie A:
- a) zakazuje się przeznaczenia terenu pod budowę szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, takich jak szkoły, przedszkola, internaty, domy dziecka itp., jak też tworzenia stref ochronnych "A" uzdrowiska;
- b) zakazuje się lokalizowania budynków o funkcji szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, takich jak szkoły, przedszkola, internaty, domy dziecka itp., z wyłączeniem w szczególności rozbudowy, odbudowy lub nadbudowy istniejących obiektów;
- c) zakazuje się zmiany funkcji budynków istniejących na budynki o funkcji szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży;
- d) dopuszcza się przeznaczanie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową, na warunkach określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy, pod warunkiem zapewnienia odpowiedniej izolacyjności przegród budowlanych oraz właściwego klimatu akustycznego w pomieszczeniach wymagających ochrony akustycznej;
- e) dopuszcza się lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej pod warunkiem zapewnienia właściwego klimatu akustycznego w pomieszczeniach wymagających ochrony akustycznej.
Jednocześnie w § 6 określono wymagania techniczne dotyczące budynków zlokalizowanych w obszarze ograniczonego użytkowania i wskazano, że:
- 1. w strefie B:
- a) w istniejących budynkach o funkcji szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, takich jak szkoły, przedszkola, internaty, domy dziecka itp., należy zastosować zabezpieczenia zapewniające właściwy klimat akustyczny w pomieszczeniach zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) i przepisami wykonawczymi do tej ustawy;
- 2. w strefie A:
- a) w istniejącej zabudowie, w budynkach z pomieszczeniami wymagającym ochrony akustycznej należy zapewnić właściwy klimat akustyczny, poprzez stosowanie przegród budowlanych o odpowiedniej izolacyjności akustycznej - zgodnie z ustawą Prawo budowlane i przepisami wykonawczymi do tej ustawy;
- b) w nowoprojektowanych budynkach zabudowy mieszkaniowej należy zapewnić odpowiednią izolacyjność ścian zewnętrznych, okien i drzwi w ścianach zewnętrznych, dachów i stropodachów - zgodnie z ustawą Prawo budowlane i przepisami wykonawczymi do tej ustawy.
W załącznikach do uchwały przedstawiono mapę poglądową prezentującą przebieg granicy obszaru ograniczonego użytkowania oraz stref A i B i współrzędne geodezyjne granicy obszaru ograniczonego użytkowania oraz granic stref A i B, wykaz działek ewidencyjnych, które w całości lub w części znajdują się na terenie obszaru ograniczonego użytkowania oraz w poszczególnych strefach A i B i graficzne przedstawienie lokalizacji obszaru ograniczonego użytkowania oraz stref A i B na tle gmin, powiatów i obrębów geodezyjnych.
Uchwała Sejmiku o utworzeniu strefy ograniczonego użytkowania została podjęta w dniu 29 lutego 2016 r., ogłoszona w Dzienniku Urzędowym z dnia 16 marca 2016 r., uchwała ta weszła w życie w dniu 31 marca 2016 r. Plan miejscowy objęty zaskarżoną uchwałą został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 7 do 30 marca 2016 r., a uchwalony w dniu 30 czerwca 2017 r. Zatem pomiędzy wejściem w życie uchwały Sejmiku a uchwaleniem planu miejscowego upłynął ponad rok.
Uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego nie uwzględnia faktu utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [...] w G., nie zawiera oznaczenia obszaru strefy ograniczonego użytkowania z podziałem na strefy A i B i ani ograniczeń wprowadzonych uchwale. Plan miejscowy dopuszcza zabudowę bez ograniczeń, podczas gdy uchwała Sejmiku Województwa [...] o ograniczonym obszarze użytkowania nakazuje wprowadzenie takich ograniczenia. Z uchwały tej wynika zakaz wynoszenia budynków o funkcji szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, takich jak szkoły, przedszkola, internaty, domy dziecka i przeznaczania istniejących obiektów na taką działalność. W uchwale dopuszczono zabudowę mieszkaniową pod warunkiem zapewnienia odpowiedniej izolacyjności przegród budowlanych oraz właściwego klimatu akustycznego w pomieszczeniach wymagających ochrony akustycznej i wskazano na konieczność zapewnienia odpowiedniej izolacyjności ścian zewnętrznych, okien i drzwi w ścianach zewnętrznych, dachów i stropodachów
W toku procedury planistycznej organ planistyczny powinien zapewnić zgodność planu miejscowego z obowiązująca uchwałą ustanawiającą obszar ograniczonego użytkowania. Wymóg ten nie został przez organ spełniony. Treść planu pozostaje w sprzeczności z przepisami uchwały o utworzeniu strefy ograniczonego użytkowania i narusza normy art. 73 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. i art. 15 ust. 2 pkt 3 i 9 u.p.z.p.
Podnoszony przez Radę Gminy argument, że przenoszenie do uchwały planistycznej ustaleń uchwały o ustanowieniu strefy ograniczonego sposobu użytkowania nie było konieczne, a obie uchwały stanowią różnorzędne przepisy prawa miejscowego i mogą być niezależnie od siebie stosowane, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wszelkie warunki dotyczące zabudowy i zagospodarowania danego terenu wynikające z przepisów prawa, w tym prawa miejscowego winny zatem znaleźć się w uchwale planistycznej. W przypadku stref ograniczonego użytkowania wymóg uwzględnienia ich w planie miejscowym w sposób jednoznaczny wprowadza norma art. 73 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.
Wskazana w odpowiedzi na skargę okoliczność, że uzgadniający i opiniujący projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stwierdzili jego sprzeczności z uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia 29 lutego 2016 r. nie ma, co do zasady, znaczenia dla oceny zgodności uchwały z prawem. Nadto wskazać należy, że uzgodnienia i opinie dotyczące projektu planu zostały uzyskane przed wejściem w życie tej uchwały w 2015 r., zatem w momencie ich wydawania brak było podstaw do kwestionowania treści uchwały.
Treść studium nie stanowiła w niniejszej sprawie żadnej przeszkody do uwzględnienia warunków zawartych w uchwale o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania. Argument, podniesiony tym zakresie w odpowiedzi na skargę, nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.
Teren objęty uchwałą planistyczną w znacznej części znajduje się w obszarze ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [...] w G., co nie zostało uwzględnione w treści uchwały. Żądanie skargi stwierdzenia nieważność uchwały z uwagi na sprzeczność z prawem jest w świetle art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. uzasadnione. Stwierdzenie nieważności uchwały dotyczy całości planu, z uwagi na zakres terenu objętego obszarem ograniczonego użytkowania i zakres wadliwości planu, stwierdzanie nieważności uchwały planistycznej w części byłoby niecelowe.
Za niezasadny natomiast Sąd uznał zarzut naruszenia art.16 ust. 1 u.p.z.p., poprzez sporządzenie planu miejscowego, objętego zaskarżaną uchwałą, w niezgodnej z tym przepisem skali. Przepis ten stanowi, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000.
W art. 16 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca przewidział ministerialną kompetencję do wydania rozporządzenia regulującego wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w § 6 wskazano, że stosowanie map w skali 1:2000 dopuszcza się w przypadku sporządzania planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni.
Podzielić należy stanowisko Rady Miejskiej w [...], że obszar objęty planem ma znaczną powierzchnię, uchwałą planistyczną objęto bowiem obszar 91,7 ha.
Dokonując oceny legalności decyzji organu uchwałodawczego o zastosowaniu mapy o innej skali niż 1:1000 nie sposób abstrahować od celu jaki przyświecał ustawodawcy, wprowadzającemu wymogi co do skali mapy w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Miał on bowiem na względzie, aby załącznik graficzny spełniał swoją podstawowa rolę tj. pozwalał zidentyfikować nieruchomości tak, aby możliwe było bezpośrednio na podstawie planu wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Poprzednia ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) pozostawiała gminom wybór w kwestii skali rysunku planu miejscowego. Z uwagi na to, że gminy często decydowały się na uchwalanie planów miejscowych w skali 1:5000 lub nawet 1:10 000, przez co plany te były nieczytelne, ustawodawca przesądził standaryzację sporządzania części graficznej planu miejscowego, uwzględniając to, że w obecnym stanie prawnym plan miejscowy stanowi bezpośrednio podstawę prawną dla pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 871/10, z dnia z 27 października 2015 r. sygn. II OSK 2583/13 oraz A. Fogel, Skala rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a zasady jego sporządzania, Samorząd Terytorialny 7-8/2013, s. 42-43).
Z części graficznej kontrolowanej uchwały wnika, że przyjęcie skali 1:2000 nie ograniczyło czytelności rysunku planu.
Podnoszony w skardze brak uzasadnienia przyjęcia takiej skali rysunku planu nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały. Przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. nie wymaga uzasadnienia w uchwale planistycznej przyjęcia innej skali rysunku planu niż 1:1000. Zamieszczenie takiego uzasadnienia byłoby z punktu widzenia spójności z ustawą i kontroli uchwały celowe, niemniej wyjaśnienie przyczyn odstąpienia od obowiązującej, co do zasady, skali, nastąpić może również poza tekstem uchwały planistycznej.
Niezasadność tego zarzutu nie miała jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, drugi z podniesionych w skardze zarzutów naruszenia, prawa skutkującego nieważnością uchwały, okazał się bowiem uzasadniony.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.