Uzasadnienie
J. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2023 r. o odmowie przyznania dodatku węglowego.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 30 listopada 2022 r. J. K. zwrócił się do Wójta Gminy Chmielno z wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego, podając m.in.: że zamieszkuje w C. gminie C. przy ul. [...]. Wnioskodawca prowadzi wieloosobowe gospodarstwo domowe, w skład którego, oprócz niego wchodzą jego żona oraz córka. Gospodarstwo domowe znajduje się w budynku jednorodzinnym z zainstalowanym w nim głównym źródłem ogrzewania, którym jest kocioł na paliwo stałe.
W aktach sprawy znajduje się deklaracja z dnia 4 lipca 2022 r. dotycząca rodzaju i liczby źródeł ciepła zainstalowanych oraz eksploatowanych w budynku, w której właściciel/współwłaściciel budynku potwierdził, że budynek w którym zamieszkuje jest budynkiem jednorodzinnym. Jako zainstalowane i eksploatowane źródło ciepła (w ilości 1 szt. z funkcją c.o.) wymieniono piec kaflowy na paliwo stałe. Dodatkowo za zainstalowane źródło ciepła wskazano kominek/kozę/ogrzewacz powietrza na paliwo stałe. Ponadto, jako zainstalowane i eksploatowane źródło ciepła (w ilości 1 szt. z funkcją c.o. i c.w.u. wymieniono kocioł na paliwo stałe). W rodzajach stosowanego paliwa wskazano na węgiel i paliwa węglopochodne, drewno kawałkowe.
Z oświadczenia wnioskodawcy z dnia 22 grudnia 2022 r. wynika, że do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania jego gospodarstwa.
W dniu 22 grudnia 2022 r. pracownik GOPS przeprowadził wywiad środowiskowy, z którego sporządził notatkę służbową, w treści której zapisano, że źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe opalane węglem i drzewem. W budynku znajdują się dwa lokale mieszkalne. Lokal zamieszkały przez wnioskodawcę nie jest wyposażony w oddzielną kuchnię i łazienkę i składa się czterech pokoi i korytarza. Drugi lokal mieszkalny zamieszkały jest przez Ł.K. prowadzącego odrębne gospodarstwo domowe. Zdaniem pracownika GOPS nie są to oddzielne lokale mieszkalne. Lokale mają współdzielone źródło ogrzewania: kocioł na paliwo stałe, dodatkowo kominek i piec kaflowy. Dom ma jedno wspólne wejście ze wspólnym korytarzem, klatką schodową. Przechodząc, naruszają dolną przestrzeń lokatorów. Trudno o rozdzielność lokali.
Z dokonanej przez organ weryfikacji wniosku o dodatek węglowy wynika, że na podany wyżej adres o tożsame świadczenie wystąpił syn strony – Ł. K., któremu przyznano świadczenie.
Decyzją z dnia 30 stycznia 2023 r. Wójt Gminy Chmielno odmówił przyznania dodatku węglowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 20 lipca 2023 r. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ przeprowadził w dniu 10 sierpnia 2023 r. wywiad środowiskowy, w trakcie którego pracownicy GOPS stwierdzili, że pod wskazanym adresem znajduje się dom, do którego prowadzi wspólne wejście. Na parterze zamieszkuje wnioskodawca wraz z żoną i córką. Do dyspozycji ma cztery pokoje, kuchnię i łazienkę. Na piętrze - schodami wyżej jest wydzielony lokal mieszkalny, w którym mieszka syn wnioskodawcy, Ł. K. Do dyspozycji ma cztery pokoje i łazienkę. Z oświadczenia wnioskodawcy wynika, że kuchnię posiada w piwnicy. Oba lokale łączy wspólny korytarz i otwarta przestrzeń parteru. W piwnicy znajduje się kocioł na paliwo stałe opalany węglem i drzewem (w sierpniu nieaktywny). Znajduje się tam też kuchnia, która w ocenie pracowników GOPS wygląda na typowo gospodarczą. Na parterze znajdują się też kominek i piec kaflowy, które nie stanowią głównego źródła ogrzewania.
Do akt dołączono wnioski pracownika, w których - wśród powtórzonych informacji - zawarto też te dotyczące kuchni w piwnicy budynku, z której, jak twierdzi, strona korzysta jego syn. We wnioskach zapisano, że zdaniem pracownika wątpliwym jest fakt używania przez syna strony kuchni znajdującej się w piwnicy jako kuchni codziennego użytku. Kuchnia wygląda bowiem na kuchnię gospodarczą tj. pomieszczenie pomocnicze względem kuchni wnioskodawcy znajdującej się na piętrze. Świadczyć mogą o tym znajdujące się w pomieszczeniu artykuły chemiczne (np. płyny do prania) oraz przygotowane słoiki z zaprawami.
W dniu 17 sierpnia 2023 r. wnioskodawca złożył oświadczenie, w którym podał, że nie posiada żadnych dokumentów zakupu węgla w formie paragonu lub faktury, gdyż nie są one gromadzone. Wskazał ponadto, że w trakcie przeprowadzonej kontroli w dniu 22 grudnia 2022 r. przez pracownika organu ustalono, że źródłem ogrzewania jest węgiel i drewno, które podczas kontroli było składowane w kotłowni.
Wójt Gminy Chmielno decyzją z dnia 22 sierpnia 2023 r. ponownie odmówił przyznania wnioskodawcy dodatku węglowego. Jako przyczynę odmowy organ wskazał, że na podany we wniosku adres zamieszkania przyznano już wcześniej dodatek węglowy. Zauważył ponadto, że ustalenia dokonane podczas wywiadów środowiskowych nie potwierdziły faktu zamieszkiwania obu gospodarstw domowych w odrębnych lokalach mieszkalnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, decyzją z dnia 8 listopada 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: "k.p.a.") oraz art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 2 ust. 3a, ust 3d, ust. 3e, ust. 15 c, ust. 15d, art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1630; dalej: "u.d.w.") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo odmówił wnioskodawcy przyznania żądanego dodatku. Kolegium podniosło, że nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, by pod adresem wskazanym we wniosku znajdowały się dwa wyodrębnione lokale mieszkalne z przypisanymi im funkcjonalnie pomieszczeniami typu: łazienka, kuchnia, pokoje. Zdaniem Kolegium lokalu należącego do syna wnioskodawcy nie można uznać za spełniającego wymagania dla odrębności pomieszczenia o przeznaczeniu do samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego.
Brak w nim bowiem koniecznego dla lokalu pomieszczenia, jakim jest kuchnia. Wątpliwości organu budzi fakt, by syn strony codziennie korzystał z kuchni znajdującej się w piwnicy i tam sporządzał posiłki, tym bardziej, że kuchnia ta ma charakter kuchni gospodarczej, w której składowane są środki chemiczne oraz przetwory. W ocenie organu, aby lokal mieszkalny można było uznać za samodzielny to kuchnia, jako pomieszczenie pomocnicze danego wyodrębnionego lokalu, musi służyć wyłącznie potrzebom mieszkańca tego lokalu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie kuchnia położna jest w piwnicy a zatem nie w pomieszczeniu pomocniczym a w pomieszczeniu przynależnym do budynku i stanowi jego część wspólną, dostęp do niej mają wszyscy domownicy i wszyscy mogą z niej korzystać.
Dodatkowo, wskazując na treść art. 2 ust. 3e u.d.w. organ wskazał, że stronie należało odmówić przyznania żądanego świadczenia z uwagi na fakt, że wniosek z tego samego miejsca zamieszkania o wypłatę dodatku węglowego, poprzedzający wniosek strony, został pozytywnie załatwiony i nastąpiła jego wypłata.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu dodatku węglowego na sezon grzewczy 2022/2023. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nierówne i niesprawiedliwe traktowanie przez władze publiczne. Zdaniem skarżącego przeprowadzony przez pracowników socjalnych wywiad był nierzetelny. Sporna kuchnia wyposażona jest we wszystkie meble i wyposażenie, które powinny znajdować się w takim pomieszczeniu, a także dodatkowo znajdowała się w niej pralka. Środki chemiczne, o których wspominali prawnicy socjalni to proszek do prania oraz tabletki do zmywarki. Wyjaśnił, że z kuchni zlokalizowanej w piwnicy korzysta tylko jego syn, natomiast skarżący wraz z żoną korzystają z kuchni znajdującej się na parterze budynku.
Dodatkowo wskazał, że organy obu instancji w stanach faktycznych analogicznych do jego sytuacji (dwa odrębne gospodarstwa domowe funkcjonujące w domu jednorodzinnym, który został podzielony w sensie funkcjonalnym ale nie uzyskano zaświadczenia o samodzielności lokali) przyznawały wnioskodawcom dodatek węglowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym, a w szczególności jej art. 2.
Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
W art. 2 ust. 2 u.d.w. ustawodawca wskazał, że przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).
W myśl art. 2 ust. 3a u.d.w. w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (art. 2 ust. 3b u.d.w.).
Zgodnie z art. 2 ust. 3c u.d.w. w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła.
Z kolei w myśl art. 2 ust. 3d u.d.w. w przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji.
W orzecznictwie podkreśla się, że kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury, przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 210/23, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 474/23; wszystkie przywoływane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe.
Osią sporu w niniejszej sprawie była kwestia, czy w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki przewidziane w art. 2 ust. 3c u.d.w. Gdyby zostały one spełnione, nie miałyby zastosowania przepisy art. 3a i 3b u.d.w., stanowiące o niemożliwości uzyskania dwóch dodatków węglowych przez dwa gospodarstwa domowe zamieszkujące pod jednym adresem zamieszkania i pierwszeństwie przyznania dodatku temu gospodarstwu, które złożyło wniosek jako pierwsze. Do oparcia rozstrzygnięcia na właściwych przepisach prawa materialnego konieczne było rozstrzygnięcie, czy gospodarstwa domowe, w tym gospodarstwo domowe skarżącego, mieszkające pod wspólnym adresem, zamieszkują w lokalach odrębnych. W tej kwestii stanowiska skarżącego i organów obu instancji były diametralnie różne.
Skarżący konsekwentnie twierdzi, że przysługuje mu dodatek węglowy, bowiem zajmuje odrębny lokal mieszkalny w domu jednorodzinnym, w którym zamieszkują dwa oddzielne gospodarstwa domowe, a którego źródłem ogrzewania jest współdzielone źródło ciepła (jeden kocioł na paliwo stałe).
Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organy administracji publicznej ustaliły, że skarżący wraz z żoną i córką zajmują parter budynku i mają do dyspozycji cztery pokoje, łazienkę oraz kuchnię, natomiast syn zajmuje piętro i ma do dyspozycji cztery pokoje i łazienkę. W piwnicy budynku znajduje się druga kuchnia, z której – zgodnie z oświadczeniem skarżącego – korzysta jego syn. Organy uznały, że syn skarżącego nie zajmuje oddzielnego lokalu, ponieważ brak w nim koniecznego pomieszczenia, jakim jest kuchnia.
W ocenie Sądu dowody zgromadzone w toku postępowania nie spełniając wymogów wynikających z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), a ponadto wnioski z nich wynikające są ze sobą sprzeczne. Art. 2 ust. 15b u.d.w. stanowi, że jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Zdaniem Sądu, wobec charakteru wskazanego środka dowodowego, jego celu i braku wyraźnego wskazania formy czynności procesowej w ustawie do jego utrwalenia znajdą zastosowanie przepisy k.p.a. Wynika to w sposób oczywisty z art. 3 ust. 3 u.d.w. oraz wykładni literalnej, systemowej wewnętrznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 września 2023 r., IV SA/Wr 277/23). To z kolei oznacza, że omawiana czynność winna zostać udokumentowana w sposób odpowiadający wymogom art. 67 i art. 68 k.p.a., gdyż czynność ta ma istotne znaczenie dla sprawy.
Zgodnie z brzmieniem art. 67 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Stosownie do art. 68 k.p.a. protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby (§ 1). Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole (§ 2). Brak zachowania wskazanych wymogów formalnych wyklucza możliwość przyjęcia, że tego rodzaju dowód został w sprawie przeprowadzony.
W aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Za taki nie mogą być uznane notatki służbowe z dnia 22 grudnia 2022 r. (k. 3 akt organu I instancji) czy z dnia 10 sierpnia 2023 r. (k. 4 akt organu I instancji). Żadna z nich nie spełnia przewidzianej prawem formy, a ponadto tylko jedna (z 10 sierpnia 2023 r.) została podpisana przez stronę. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ustaleń dokonywano także na podstawie "Wniosków pracownika socjalnego z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego dnia 10 – 08 – 2023 pod adresem [...] u Pana J. K.". Jest to o tyle niedopuszczalne, że okoliczności wskazane we "Wnioskach.." istotne dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczące charakteru kuchni znajdującej się w piwnicy pojawiają się tylko w treści tego pisma. Nie ma o nich mowy nawet w "Notatce z wywiadu środowiskowego".
Powyższe dowodzi, że organy nie ustaliły i nie oceniły w sposób prawidłowy stanu faktycznego naruszając wynikające z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. obowiązki procesowe, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Pomijając powyższe podkreślenia wymaga, że znajdujące się w aktach sprawy notatki służbowe z przeprowadzonych wywiadów zawierają sprzeczne dane. W notatce z dnia 22 grudnia 2022 r. pracownik stwierdził, że lokal należący do skarżącego nie jest wyposażony w oddzielną kuchnię i łazienkę i składa się z czterech pokoi i korytarza. Drugi lokal mieszkalny zamieszkały jest przez syna skarżącego. Lokale mają współdzielone źródło ogrzewania: kocioł na paliwo stałe, dodatkowo kominek i piec kaflowy. W ocenie pracownika nie są to oddzielne lokale mieszkalne, dom ma jedno wspólne wejście ze wspólnym korytarzem i klatką schodową, a przechodząc narusza się przestrzeń należącą do innych lokatorów. Trudno o rozdzielność lokali. Z drugiej notatki, sporządzonej w dniu 10 sierpnia 2023 r. wynika natomiast, że gospodarstwo domowe skarżącego ma do dyspozycji cztery pokoje, kuchnię i łazienkę. Syn skarżącego mieszka na piętrze i ma wydzielony lokal mieszkalny, w którym do dyspozycji ma również cztery pokoje i łazienkę, ale nie ma kuchni.
Kuchnia, z której korzysta syn skarżącego, jest zlokalizowana w piwnicy. Oba lokale łączy wspólny korytarz i otwarta przestrzeń parteru. W piwnicy znajduje się kocioł na paliwo stałe opalany węglem i drzewem (w sierpniu nieaktywny). Na parterze znajdują się też kominek i piec kaflowy, które nie stanowią głównego źródła ogrzewania. W ocenie pracownika wątpliwym jest jednak fakt używania przez syna skarżącego kuchni znajdującej się w piwnicy jako kuchni codziennego użytku, albowiem kuchnia ta wygląda na kuchnię gospodarczą tj. pomieszczenie pomocnicze względem kuchni wnioskodawcy znajdującej się na piętrze, o czym miały świadczyć znajdujące się w pomieszczeniu artykuły chemiczne (np. płyny do prania) oraz przygotowane słoiki z zaprawami.
Z powyższych notatek nie wynika w sposób jednoznaczny, jaki jest układ pomieszczeń zajmowanych przez oba gospodarstwa domowe. Na podstawie sprzecznych opisów (w jednej notatce wskazano, że gospodarstwo domowe skarżącego nie dysponuje odrębną kuchnią i łazienką, w drugiej wskazano, że skarżący dysponuje odrębną kuchnią i łazienką, a kuchnia znajdująca się w piwnicy jest pomieszczeniem pomocniczym względem kuchni skarżącego znajdującej się na piętrze, mimo, że skarżący zajmuje parter) trudno jest, zdaniem Sądu, ocenić czy organy prawidłowo rozstrzygnęły najbardziej istotną w sprawie kwestię - czy oba gospodarstwa domowe zajmują lokale, które można uznać za odrębne w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 3c i d u.d.w.
Niezależnie od powyższego nie można się zgodzić z interpretacją organów, że syn skarżącego nie zajmuje oddzielnego lokalu, ponieważ brak w nim koniecznego pomieszczenia, jakim jest kuchnia. W ocenie Sądu taka interpretacja nie zasługuje na aprobatę i nie jest zgodna z przywołanymi przepisami oraz ratio legis przyjętych rozwiązań ustawowych w tym zakresie. Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest istnienie dwóch odrębnych lokali pod adresem wskazanym przez skarżącego. Organ przyznaje bowiem dodatek węglowy, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Taka właśnie sytuacja ma miejsce na gruncie rozpoznawanej sprawy.
Wprawdzie pojęcie zamieszkiwania w odrębnych lokalach, o jakich mowa w art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w., nie zostało zdefiniowane w ustawie o dodatku węglowym, jednak za miarodajne do dokonania wykładni tego określenie jest posłużenie się definicjami wypracowanymi w orzecznictwie i doktrynie.
Odrębność lokalu charakteryzuje się tym, że właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Nie przekreśla jednak tej samodzielności konieczność korzystania z pomieszczeń, będących elementem nieruchomości wspólnej (G. Bieniek, S. Rudnicki Nieruchomości. Problematyka prawna. Warszawa 2013, str. 429).
Korzystanie przez syna skarżącego z kuchni, która znajduje się w piwnicy budynku, a do której mają dostęp wszyscy domownicy i z której wszyscy mogą korzystać, nie przekreśla zatem samodzielności gospodarowania przez Ł. K. w istocie w odrębnym lokalu. Niewątpliwie ma on ma własną wydzieloną przestrzeń życiową, w której żyje w miarę możliwości niezależnie i de facto prowadzi odrębne gospodarstwo domowe.
Nadmienić należy, że ustawodawca w ustawie o dodatku węglowym posługuje się sformułowaniem "odrębne lokale". Zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. 2022 r., poz. 1360 ze zm.) nieruchomością jest m. in. część budynku trwale związanego z gruntem, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności. Samodzielny lokal może stanowić odrębną nieruchomość (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali – tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1048 ze zm.; dalej jako "u.w.l".). Definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego zawarto w art. 2 ust. 2 u.w.l.
Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawa o dodatku węglowym nie posługuje się pojęciem "samodzielny lokal (mieszkalny)", lecz wyrażeniem dalej idącym, tj. odrębny lokal. Samodzielność lokalu wymaga spełnienia przesłanek technicznych, o których stanowi art. 2 ust. 2 u.w.l. oraz wynikających z art. 2 ust. 1a-1b u.w.l. Spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2 u.w.l., stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Zgodnie z art. 7 u.w.l. odrębną własność lokalu można ustanowić w drodze umowy lub jednostronnej czynności prawnej właściciela nieruchomości albo orzeczenia sądu, znoszącego współwłasność. Wydzielenie lokalu jako odrębnej nieruchomości jest niezbędne do ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności i jego wpisu do księgi wieczystej. Nie jest możliwe nadanie odrębnego adresu lokalowi, który nie stanowi odrębnej nieruchomości, tj. nie został wyodrębniony w rozumieniu u.w.l.
Odrębność lokalu nie może zatem być rozumiana wyłącznie funkcjonalnie, gdyż nie koreluje to z intencją ustawodawcy i zasadą przyznawania jednego dodatku węglowego na jeden adres (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 157/23, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 54/24).
Przeprowadzone w sprawie postępowanie nie wyjaśnia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Przeprowadzające je organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa procesowego - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. oraz art. 2 ust. 15b, ust. 15c, ust. 15d u.d.w., a uchybienia te mogły w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien dokonać jednoznacznych ustaleń faktycznych pozwalających na rozstrzygnięcie, czy odrębne gospodarstwa domowe - skarżącego oraz jego syna - zajmują lokale odrębne, co powinno zostać przez organ prawidłowo uzasadnione. Następnie organ powinien zastosować przepisy prawa, mające zastosowanie do ustalonego w taki sposób stanu faktycznego.
Sąd orzekał w sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym z uwagi na wniosek organu administracji publicznej o zastosowanie tego trybu i brak żądania strony skarżącej o przeprowadzenie rozprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdzając naruszenie powołanych przepisów, uchylił orzeczenia organów obu instancji, co ma uzasadnienie w treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.
Orzeczenia przywołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.