Uzasadnienie
M. C., dalej skarżący, wniósł skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 października 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 września 2018 r. odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [..] z 9 sierpnia 2018 r. wszczętego z uwagi na niewykonanie obowiązku wynikającego z decyzji organu I instancji nr [..] z 19 października 2017 r.
Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:
PINB decyzją z 19 października 2017 r. nałożył na skarżącego obowiązek rozbiórki wykuszu zlokalizowanego w północnej połaci dachowej w odległości około 40cm od granicy z działką sąsiednią nr [..] w budynku usytuowanym na terenie działki nr [..] w ob. R. przy ul. R., gm. K. W trybie odwoławczym WINB decyzją z 6 lipca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Upomnieniem z 20 lipca 2018 r. PINB wezwał skarżącego do wykonania obowiązku wynikającego z wyżej wymienionej decyzji.
Pismem z 17 września 2018 r. skarżący wystąpił do PINB o umorzenie egzekucji.
Postanowieniem z 20 września 2018 r. organ I instancji, odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [..] z 9 sierpnia 2018 r., a wszczętego z uwagi na niewykonanie obowiązku wynikającego z decyzji organu I instancji z 19 października 2017 r.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. C. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, WINB podał, że zgodnie z przepisem art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, (obowiązującej w dniu wydania zaskarżonego postanowienia) postępowanie egzekucyjne umarza się:
jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania;
jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał;
jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa;
gdy zachodzi błąd, co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego;
jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny;
w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego;
jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu;
- 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;
na żądanie wierzyciela;
w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.
Organ odwoławczy stwierdził, że żadna z powyższych przesłanek nie zachodzi. Natomiast zażalenie zawiera zarzut dotyczący naruszenia przestanki art. 59 § 1 pkt 7 w/wym. ustawy.
Prowadzenie egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego, który nie odpowiada wymogom określonym w art. 27 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest niedopuszczalne, a postępowanie wszczęte takim tytułem podlega umorzeniu w świetle art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zastosowanie niedopuszczalnego środka egzekucyjnego oznacza, iż w postępowaniu egzekucyjnym zastosowano pozaprawny środek, czyli taki, którego nie przewidują przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub np. zastosowano środek egzekucyjny określony w tej ustawie, ale w sytuacji, gdy jego zastosowanie nie było dopuszczalne. Niedopuszczalność egzekucji w rozumieniu art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest związana z nieistnieniem egzekwowanego obowiązku.
W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z w/w okolicznościami, co powoduje nieistnienie przesłanki wynikającej z art. 59 § 1 pkt 7 w/wym. ustawy. Ponadto upomnienie z 20 lipca 2018 r. zostało doręczone w dniu 24 września 2018 r. pełnoletniemu domownikowi. Dodano, że organ I instancji prowadzi postępowanie egzekucyjne w oparciu o decyzję z 19 października 2017r., nakazującą rozbiórkę wykuszu w połaci dachowej, która została utrzymana w mocy decyzją WINB z 6 lipca 2018 r. Zatem decyzja na podstawie której wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne jest ostateczna i podlega wykonaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpatrzeniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi M. C. na w/wym. decyzję z 6 lipca 2018 r. postanowieniem sygn. akt II SA/Gd z dnia 539/18 z dnia 15 października 2018 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu zażalenia skarżącego na postanowienie WSA w Gdańsku oddalił zażalenie.
Ponadto wyrokiem sygn. akt II SA/Gd 539/18 z dnia 27 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. C. na decyzję WINB z 6 lipca 2018 r.
Na powyższy wyrok M. C. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe oraz analizę akt sprawy, organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji, że niewykonanie nałożonego obowiązku uzasadnia prowadzenie postępowania egzekucyjnego, brak zaś jest przesłanek uzasadniających umorzenie tego postępowania.
W odniesieniu do argumentów zażalenia wskazano, że w orzecznictwie NSA wyrażono trafny pogląd, że w odniesieniu do decyzji uznaniowych "pewną wskazówkę interpretacyjną stanowi art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczący uznania administracyjnego w myśl, którego organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela i każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Interes obywatela winien być przy tym «słuszny» w rozumieniu obiektywnym, nie może być natomiast wyprowadzany z własnego tylko jego przekonania opartego na poczuciu krzywdy i nierówności" (wyrok NSA w Katowicach z 20.05.1998 r., I SA/Ka 1744/96, LEX nr 33416; por. wyrok NSA w Warszawie z 6.02.1995 r., II SA 1835/93, OKSA 1996/1).
Z kolei w myśl art. 107 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja powinna zawierać: uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W zaskarżonym postanowieniu organu I instancji zostało zawarte uzasadnienie faktyczne i prawne.
We wniesionej skardze skarżący zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:
- 1. art. 59 § 1 pkt. 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie wyrażające się w odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji skierowania od wydanego orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny – skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co zdaniem skarżącego prowadzi do wniosku, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego jest przedwczesne i nie znajduje uzasadnienia,
- 2. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ drugiej instancji do zarzutu sformułowanego pierwotnie w zażaleniu, a dotyczącego powołania przez organ pierwszej instancji błędnej podstawy - art. 60 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w treści, która nie odpowiada rzeczywistemu brzmieniu tego przepisu. Organ rozpoznający sprawę jako druga instancja poza przytoczeniem brzmienia art. 107 k.p.a. nie odniósł się do zarzutu skarżącego,
- 3. art. 6, 7 i 8 k.p.a. jako konsekwencja naruszeń, o których mowa powyżej.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł skarżący o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyraził przekonanie, że na chwilę obecną nie istnieją żadne uzasadnione przesłanki dla prowadzenia postępowania egzekucyjnego, co uzasadniałoby wykonanie obowiązku przed rozpoznaniem sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Posadowiony wykusz nie stanowi żadnego zagrożenia dla bezpieczeństwa, a koszty związane z jego usunięciem stanowią dla skarżącego znaczną szkodę, która powstałaby w razie uchylenia decyzji organu nadzoru budowlanego (taka sytuacja miała już miejsce w przeszłości, gdzie po wydaniu tytułu wykonawczego przez organ I instancji, WINB utrzymał orzeczenie w mocy, co dopiero na etapie postępowania sądowo-administracyjnego uległo merytorycznej kontroli, co doprowadziło do umorzenia postępowania egzekucyjnego).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Słowem wstępu należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2021 r., poz. 137), a uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju kwalifikowane wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego postanowienia WINB z 29 października 2020 r. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 września 2018 r. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 9 sierpnia 2018 r. nr [..] - ostatecznej decyzji PINB z 19 października 2017 r. nakazującej na skarżącego obowiązek rozbiórki wykuszu zlokalizowanego w północnej połaci dachowej w odległości około 40 cm od granicy z działką sąsiednią nr [..] w budynku usytuowanym na terenie działki nr [..] w obr. R. przy ul. R., stwierdzić należy, iż odpowiada ono prawu.
Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.), dalej u.p.e.a., zgodnie z którym, postępowanie egzekucyjne umarza się:
- 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania;
- 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał;
- 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa;
- 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego;
- 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny;
- 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego;
- 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu;
- 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;
- 9) na żądanie wierzyciela;
- 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.
Zaistnienie jednej z powyższych przesłanek obliguje (zobowiązuje) organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego, natomiast żadne inne przyczyny nie mogą skutkować jego umorzeniem.
Istotą umorzenia postępowania egzekucyjnego jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Instytucja ta ma na celu zakończenie tego postępowania, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza, że nie jest realizowany jego cel. W literaturze wskazuje się, że umorzenie wiąże się z trwałymi przeszkodami uniemożliwiającymi dalsze jego prowadzenie. Przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego są w znacznej części następstwem pojawienia się przyczyn niedopuszczalności postępowania egzekucyjnego. Nie wszystkie przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego są faktycznie trwałymi przeszkodami w jego prowadzeniu. Jako przesłankę umorzenia kwalifikuje się istotne wady postępowania egzekucyjnego, których nie sposób sanować w tym samym postępowaniu (np. brak upomnienia zobowiązanego, mimo iż taki obowiązek ciążył na wierzycielu).
W takim przypadku umorzenie nie stoi na przeszkodzie ponownemu wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Wskazuje się ponadto na podział przyczyn umorzenia postępowania egzekucyjnego, wymieniając przyczyny nieprzemijające oraz przemijające, czyli takie, które mogą ustąpić, np. brak majątku zobowiązanego. Istotny jest podział na przyczyny merytoryczne i formalne, a to z uwagi na dopuszczalność ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego po jego uprzednim umorzeniu (zasadniczo ponowne wszczęcie postępowania egzekucyjnego jest dopuszczalne, jeżeli wcześniej umorzenie nastąpiło z przyczyn formalnych). Do przesłanek umorzenia o charakterze merytorycznym, czyli takich, które dotyczą egzekwowanego obowiązku, zaliczyć należy wykonanie oraz wygaśnięcie obowiązku.
Natomiast do przyczyn natury formalnej można zaliczyć np. brak uprzedniego upomnienia (ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Komentarz, pod redakcją Dariusza R. Kijowskiego, Lex 2010, s. 498).
Z drugiej zaś strony w razie niewystąpienia żadnej z przyczyn umorzenia postępowania egzekucyjnego, wymienionych w analizowanym przepisie, organ egzekucyjny nie może orzec o jego umorzeniu. Przy czym, co istotne użyty przez ustawodawcę w art. 59 § 1 pkt 10 u.p.e.a. zwrot "w innych przypadkach przewidzianych w ustawach" odnosi się do takich sytuacji, gdy przepis innej ustawy zobowiązuje, bądź upoważnia organ egzekucyjny do umorzenia postępowania. Zatem tylko ustawa może określać inne niż zawarte w art. 56 § 1 pkt 1 - 9 u.p.e.a. podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Przy czym sama ocena, czy istniały podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, powinna nastąpić według stanu rzeczy z chwili rozpatrywania sprawy przez organ egzekucyjny. Zaakcentować także trzeba, że u.p.e.a. nie przewiduje instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego. Zobowiązany wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego zobowiązany jest bowiem do wskazania jednej z przyczyn (przesłanek), o których mowa w art. 59 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a.
Przenosząc powyższe uwagi na tło rozpatrywanej sprawy należy zgodzić się z orzekającymi w sprawie organami, że skarżący pomimo, iż wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego, to - jak wskazuje na to zgromadzony materiał dowodowy - w sprawie nie wystąpiła żadna z ustawowych przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania egzekucyjnego przewidzianych przez ustawodawcę w art. 59 § 1 u.p.e.a., która nakazywałaby organowi podjęcie takiego rozstrzygnięcia w stosunku do skarżącego. Skarżący powołuje się na przesłankę wskazaną w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. uznając, że egzekucja jest niedopuszczalna, bowiem prowadzona jest w oparciu o decyzje ostateczną, która nie została objęta rygorem natychmiastowej wykonalności.
Odnosząc się do argumentacji skarżącego dostrzec należy, że jest ona w całości wadliwa. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że decyzja wydana przez organ odwoławczy posiada walor ostateczności. Wskazuje na to brzmienie przepisu art. 16 § 1 k.p.a., który stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Myli skarżący pojęcia ostateczności decyzji i prawomocności decyzji administracyjnej. Walor ostateczności posiada decyzja wydana przez organ odwoławczy, natomiast walor prawomocności decyzja, od której skargi nie wniesiono bądź gdy wniesiona skarga została przez sąd administracyjny oddalona. Decyzja o nakazie rozbiórki wykuszu jest ostateczna, ale nie jest prawomocna, bowiem wyrok oddalający wniesiona na nią skargę nie jest prawomocny.
Kolejna kwestia wymagająca wyjaśnienia to czy wniesienie skargi na decyzję o nakazie rozbiórki wstrzymuje wykonalność orzeczonej rozbiórki. I w tym kontekście organ I instancji przywołał treść art. 60 § p.p.s.a. (błędnie skarżący uznał, ze jest to przepis z u.p.e.a.), stanowiący, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Ponadto w toku sprawy sądowoadministracyjnej skarżący zwrócił się z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji o nakazie rozbiórki i WSA odmówił uwzględnienia tego wniosku, a wobec wniesienia zażalenia NSA oddalił je uznając, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonalności decyzji nakazującej rozbiórkę wykuszu. W tym kontekście niezrozumiałe są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 6, 7 czy 8 k.p.a., bowiem skarżący otrzymał wszystkie rozstrzygnięcia związane z jego wnioskiem o wstrzymanie wykonania i bezzasadne są jego zarzuty dotyczące przedwczesnego prowadzenia egzekucji czy prowadzenia w oparciu o decyzje pozbawioną waloru wykonalności.
Składając do sądu wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organ odwoławczego miał skarżący świadomość, że może stać się ona podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wskazany w piśmie z 17 września 2018 r. postulat kierowany wobec organu I instancji, aby udzielił informacji na temat prowadzonego postępowania egzekucyjnego jest niezasadny, gdyż pełniejszą wiedzę o etapie postępowania posiada skarżący, gdyż PINB nie jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego i nie otrzymał postanowień wydanych w przedmiocie wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji.
Wracając do meritum to w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w przepisie art. 59 § 1 pkt 1-9 oraz w pkt 10 inne przypadki przewidziane w ustawach.
W tych okolicznościach, zdaniem sądu, organy egzekucyjne w sposób uprawniony odmówiły umorzenia postępowania egzekucyjnego w badanej sprawie. Bez wątpienia w sprawie ostateczną decyzją został na skarżącego nałożony obowiązek rozbiórki, skarżący tego nakazu nie wykonał, organ wystosował do skarżącego upomnienie skutecznie doręczone, następnie wystawił prawidłowy tytuł wykonawczy i zasadnie uznał, że nie istnieje żadna przeszkoda w prowadzeniu postępowania egzekucyjnego.
W powyższych okolicznościach sprawy stwierdzić należy, że organy egzekucyjne procedujące w przedmiotowej sprawie zasadnie uznały, iż przedstawiona przez skarżącego argumentacja nie mieści się w katalogu przyczyn, które uzasadniają umorzenie postępowania, wymienionych w art. 59 § 1 pkt 1 - 9 u.p.e.a, jak również nie stanowi podstawy do umorzenia tego postępowania w oparciu o przepisy innych ustaw w zw. z pkt 10 powołanego przepisu. Tym samym brak było podstawy do pozytywnego rozpatrzenia przez organy wniosku strony.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.