Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 21 września 2020 r. nr [..], wydanym na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." oraz art. 49b ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) – dalej jako "Prawo budowlane" lub "p.b." w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), Prezydent Miasta odmówił J. W. wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ogrodzenia wykonanego przy ul. Ł. w S. na nieruchomości oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka ewidencyjna nr [..].
Organ pierwszej instancji stwierdził, że ogrodzenie zostało wykonane na działce nr [.]. arkusz mapy 3, na której obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami O. i M. oraz lasem i terenami kolejowymi w mieście S. – zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (uchwała Rady Miasta z dnia 26 kwietnia 2020 r. nr XXXI/498/2002 (Dz. Urz. Woj. nr 50, poz. 1214), zmienionym uchwałą Rady Miasta z dnia 12 października 2007 r. nr X/134/2007 (Dz. Urz. Woj. nr 3, poz.
95) – symbol planu M-2/01. Powyższy plan nie odnosi się w żadnym punkcie do ogrodzeń i w związku z tym organ nie może stwierdzić ani zgodności ani niezgodności wykonanego obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jak wynika z dołączonej do wniosku mapy informacyjnej, ogrodzenie zostało wykonane na terenie skarpy objętej ustaleniami zawartymi w karcie terenu M.03 ww. planu. Zgodnie z zapisami tej karty, część działki nr [..], na której znajduje się wykonane ogrodzenie, jest terenem zieleni ochronno-krajobrazowej, gdzie ustala się ochronę skarp przed erozją poprzez pielęgnację, zabezpieczenia techniczne i zagospodarowanie zielenią krajobrazową. Uchwałą z dnia 26 marca 2018 r., nr XXXIX/521/2018 w sprawie uchwalenia zasad i warunków sytuowania na terenie miasta obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowalnych, z jakich mogą być wykonane, Rada Miasta wprowadziła ustalenia dotyczące gabarytów i form ogrodzeń na terenie miasta.
W zażaleniu na powyższe postanowienie J. W. wskazała, że projekt ogrodzenia został pozytywnie zaopiniowany przez Zarząd Dróg i Zieleni, a Konserwator Zabytków Miasta wydał decyzję pozwalającą na budowę ogrodzenia. Ogrodzenie zostało wykonane na podstawie tego projektu. Wobec wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego została zobowiązana do przedłożenia zaświadczenia o zgodności ogrodzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej zdarzenia przestrzenne w obrębie planu powinny podlegać podziałowi na zgodne albo niezgodne z planem, a organy administracji samorządowej odpowiedzialne za interpretację planu powinny zdarzenia te do jednej z grup przyporządkować. Jeśli więc ogrodzenie nie jest niezgodne z planem miejscowym, ponieważ nie stoi w sprzeczności z ochroną skarp i zieleni krajobrazowej należy sądzić, że jest ono z planem miejscowym zgodne.
Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2020 r. nr [..], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 w zw. z art. 217, art. 218 i art. 219 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw do pozytywnego czy też negatywnego ustosunkowania się do wniosku strony o wydanie zaświadczenia o żądanej treści, ponieważ po dokonanej konfrontacji treści wniosku z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego okazało się, że zapisy obowiązującego na przedmiotowej działce planu nie odnoszą się do kwestii związanych z budową ogrodzenia. Tak więc w świetle ustaleń obowiązującego planu nie ma podstaw uzasadniających wydanie zaświadczenia o zgodności bądź niezgodności budowy ogrodzenia na działce nr [..] z planem.
Zgodnie z zapisami karty terenu M.03 planu, część działki nr [..], na której znajduje się wykonane ogrodzenie jest terenem zieleni ochronno-krajobrazowej, gdzie ustala się ochronę skarp przed erozją poprzez pielęgnację, zabezpieczenia techniczne i zagospodarowanie zielenią krajobrazową. Natomiast ustalenia dotyczące gabarytów i form ogrodzeń na terenie miasta są uregulowane przepisami uchwały Rady Miasta z dnia 26 marca 2018 r. nr XXXIX/521/2018 w sprawie uchwalenia zasad i warunków sytuowania na terenie miasta obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane.
By zaświadczyć o zgodności dokonanej budowy ogrodzenia z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego musi zostać wykazana zgodność z zapisami tego planu. Gdy organ na podstawie posiadanej dokumentacji stwierdzi, że nie ma podstaw do stwierdzenia zgodności bądź niezgodności między inwestycją a zapisami planu, zobligowany jest do wydania postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie J. W. wniosła o jego uchylenie. Podniosła, że fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie odnosi do ogrodzeń nie oznacza, że istnienie ogrodzenia jest z nim niezgodne. Prawo budowlane nie przewiduje obiektów budowlanych, które mogą być ani zgodne, ani niezgodne z planem. Skoro ogrodzenie nie jest niezgodne z planem miejscowym należy stwierdzić, że jest ono z planem zgodne. Odmowa wydania zaświadczenia pozostawia ją w stanie prawnego zawieszenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz.2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta, odmawiające skarżącej wydania zaświadczenia żądanej treści.
Wydawanie zaświadczeń normują przepisy art. 217-220 Działu VII ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a").
Stosownie do treści art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.
Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
- 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
- 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).
Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca wystąpiła o wydanie zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ogrodzenia wykonanego przy ul. Ł. w S., na nieruchomości oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka ewidencyjna [..] arkusz mapy 3. Skarżąca wskazała przy tym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na nią obowiązek przedłożenia w/w zaświadczenia.
Organ pierwszej instancji w podstawie prawnej wydanego postanowienia wskazał m.in. na art. 49 b ust.2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane") w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz.471).
Przepis art. 49 b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego dotyczy nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestora obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Obowiązek taki może być nałożony w toku legalizacji samowoli budowlanej, którą jest m.in. wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia (art. 49b Prawa budowlanego). Podobna regulacja została przyjęta w sprawach dotyczących legalizacji wybudowanego obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust.1 pkt 1 i ust.3 pkt 1 Prawa budowlanego).
Zaświadczenie, o którym mowa w art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego (a także w art. 48 ust.3 pkt 1) należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.).
Zaświadczenie takie jest zaświadczeniem specyficznym. Nie jest ono wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż organ wykonawczy gminy ma stwierdzić w nim o zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ powinien więc dokonać analizy oraz interpretacji aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Dopiero po dokonaniu tych czynności organ może stwierdzić w wydanym zaświadczeniu, że zrealizowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym na tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub – o ile jest niezgodna – wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.
W ocenie Sądu gdy przepisy Prawa budowlanego nakazują uzyskanie przez inwestora zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, organ nie może uchylić się od dokonania takiej oceny, mimo że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący na obszarze, na którym inwestycja została zrealizowana, nie odnosi się do przedmiotu inwestycji. Odmowa wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem nie może opierać się na stwierdzeniu, że z braku odpowiednich zapisów planu organ nie może stwierdzić ani zgodności, ani niezgodności wykonanego obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zauważyć należy, że ustawodawca przyzwala - pod pewnymi warunkami - na legalizację samowoli budowlanej. Skoro jednym z wymogów tej legalizacji jest przedłożenie zaświadczenia o zgodności wykonanej inwestycji z zapisami planu, należy uznać, że dokonanie oceny w tym zakresie jest konieczne. Podzielenie wyżej opisanego stanowiska organu pierwszej instancji, zaakceptowanego przez organ odwoławczy, prowadziłoby do sytuacji, że możliwość legalizacji, dopuszczalna przez ustawodawcę, byłaby w wielu przypadkach iluzoryczna.
W tej sytuacji Sąd stwierdzając, że dostrzeżone uchybienia dotknęły postanowień organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uwzględnił skargę.
Ponownie rozpatrując wniosek organy będą miały na uwadze powyższe wskazania.