Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 95/23

Uzasadnienie

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 20 kwietnia 2022 r. K. B. (dalej: "Wnioskodawczyni", "Strona", "Skarżąca") wystąpiła do Wójta Gminy S. (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem M. B. Decyzją z 18 maja 2022 r. Wójt, na podstawie art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615) - dalej: "u.ś.r.", odmówił Stronie przyznania wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że z wydanego w dniu 27 lutego 2020 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, iż niepełnosprawność M. B. istnieje od 19-go roku życia, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 17 grudnia 2007 r. Niepełnosprawność męża Wnioskodawczyni jest spowodowana chorobami psychicznymi (02-P). Wójt wskazał, że z przedłożonego przez Stronę świadectwa ukończenia szkoły zasadniczej wynika, że M.B. ukończył naukę w szkole w 1994 r., co oznacza, że w wieku 18 lat. Wobec tego niepełnosprawność powstała pomiędzy 18. a 25. rokiem życia, jednakże nie w trakcie trwania nauki.

Organ pierwszej instancji wskazał następnie, że na podstawie decyzji z 9 marca 2020 r. Wnioskodawczyni jest uprawniona do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, na okres od 1 lutego 2020 r. do bezterminowo. Strona po raz pierwszy miała ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna w okresie od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. Wójt zaznaczył, że w piśmie przewodnim dołączonym do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Wnioskodawczyni wyraziła wolę wyboru świadczenia korzystniejszego na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r., w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem.

Organ pierwszej instancji podał, że ostatnie zatrudnienie Strony miało miejsce w okresie od 1 czerwca 1998 r. do 31 maja 1999 r. w gospodarstwie rolnym. W okresie od 2 marca 1995 r. do 1 marca 1996 r., od 2 października 1996 r. do 1 października 1997 r. oraz od 10 czerwca 1999 r. do 9 czerwca 2000 r. Wnioskodawczyni pobierała zasiłek dla bezrobotnych. W oświadczeniu z 5 maja 2022 r. Strona podała, że na dzień dzisiejszy nie może podjąć żadnego zatrudnienia, ponieważ niepełnosprawność oraz stan zdrowia męża wymaga pełnej dyspozycyjności i obecności.

Odwołując się do ustaleń wywiadu środowiskowego z 5 maja 2022 r. oraz dołączonej do wniosku ankiety czynności wykonywanych podczas opieki Wójt ocenił, że pomimo posiadanych schorzeń mąż Wnioskodawczyni jest w stanie samodzielnie wykonywać niektóre czynności samoobsługowe, tj. samodzielnie spożywa posiłki, przyjmuje leki stałe, samodzielnie jeździ skuterem na zakupy do S. (około 3 km od miejsca zamieszkania), samodzielnie chodzi bądź jeździ co dwa tygodnie na zastrzyki do przychodni, samodzielnie chodzi do kościoła, samodzielnie załatwia swoje potrzeby fizjologiczne, nie wymaga pampersowania, stosowania protez ortopedycznych.

Podsumowując organ pierwszej instancji podniósł, że nie kwestionuje faktu, iż Strona sprawuję należytą i stałą opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, jednak w sprawie zachodzi negatywna przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność M. B. powstała w czasie, który nie mieści się w przedziale czasowym zakreślonym przez tę regulację. Negatywną przesłanką jest również fakt, że Strona ma prawo do zasiłku dla opiekuna (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.).

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 8 grudnia 2022 r. utrzymało ją w mocy.

Kolegium nie podzieliło stanowiska Wójta w kwestii zaistnienia w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie organu odwoławczego nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny (dalej: "TK") za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13). Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że ww. wyrok przesądza o tym, iż organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Zdaniem organu odwoławczego z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym wywiadu środowiskowego oraz złożonych przez Wnioskodawczynię oświadczeń co do wykonywanej opieki i jej zakresu nie wynika, aby zachodził związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej Strony a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem.

Kolegium zwróciło uwagę, że ostatnia aktywność zawodowa Strony miała miejsce w okresie od 1 czerwca 1998 r. do 31 maja 1999 r. na gospodarstwie rolnym. Potem Wnioskodawczyni była zarejestrowana w urzędzie pracy, gdzie jako osoba posiadająca status bezrobotnej uzyskiwała zasiłek (od 10 czerwca 1999 r. do 9 czerwca 2000 r.). Strona podała, że od 18 grudnia 2008 r. wychowuje syna, w lutym 2012 r. pracowała przez miesiąc w Holandii, a od marca 2012 r. dwa miesiące w Niemczech - w obu przypadkach była to praca sezonowa. Dokonując zestawienia tych okoliczności z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności M. B., z którego wynika, że znaczny stopień jego niepełnosprawności został ustalony od 17 grudnia 2007 r., organ odwoławczy stwierdził, że Wnioskodawczyni zaprzestała aktywności zawodowej na 7 lat przed zakwalifikowaniem męża do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności, później także nie podejmowała żadnej aktywności w celu powrotu na rynek pracy.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że prawidłowo interpretowana hipoteza normy art. 17 ust 1 u.ś.r. obejmuje konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań do jej podjęcia) a wystąpieniem konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Po przeprowadzeniu takiej analizy organ odwoławczy stwierdził, że pod względem czasowym nie zachodzi związek pomiędzy zaprzestaniem pracy zawodowej Strony a koniecznością sprawowania opieki nad mężem jako osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.

W ocenie Kolegium z akt sprawy nie wynika także, aby sprawująca opiekę nie wykonywała aktywności zawodowej (tj. zrezygnowała lub nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek tego typu aktywności.

Organ odwoławczy przyznał, że wprawdzie choroby M. B. (schizofrenia paranoidalna, otyłość i uzależnienie od hazardu), w tym główna, stanowiąca podstawę wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności i w związku z tym podejmowane wobec niego leczenia szpitalne powodują, że wymaga on uwagi, pomocy i wsparcia osoby drugiej, to w realiach sprawy na uwagę zasługuje fakt, że nie jest on ani osobą leżącą, ani posiadającą problemy z poruszeniem się, ani wymagającą karmienia, leczenia odleżyn itp. Małżonek Strony jest wręcz osobą, która wykonuje i stara się wykonywać szereg czynności samoobsługowych - samodzielnie spożywa posiłki, sam wydziela i przyjmuje leki stałe pod nadzorem żony, wychodzi na zakupy do S. (około 3 km od miejsca zamieszkania), samodzielnie jeździ skuterem, również po zakupy bieżące, samodzielnie chodzi bądź jeździ na zastrzyki do przychodni w S. (co 2 tygodnie), w niektórych sytuacjach samodzielnie udaje się do M. na wizytę u specjalisty, uczestniczy we mszach świętych, bez żadnej pomocy załatwia potrzeby fizjologiczne, nie wymaga stosowania sprzętów ortopedycznych (np. wózka inwalidzkiego, kul, balkonika), ani wyrobów medycznych (np. pieluchomajtek, pampersów, materaca przeciwodleżynowego itp.). Ze względu na posiadane schorzenie wymaga systematycznej kontroli w Poradni Zdrowia Psychicznego w M. oraz stałego przyjmowania leków.

Kolegium zwróciło uwagę, że podane przez Wnioskodawczynię w piśmie z 18 listopada 2022 r. informacje o stanie zdrowia męża, gdzie wskazano, że ma on problemy z poruszaniem się i nie wykonuje czynności dnia codziennego, a jeśli już to tylko z pomocą i asekuracją Strony, stoją w opozycji do informacji pozyskanych podczas wywiadów środowiskowych z 5 maja 2022 r. i 28 listopada 2022 r. Stąd ich treść, jako nieodzwierciedlająca prawdziwego stanu faktycznego nie może stanowić dowodu, na którym organ odwoławczy mógł oprzeć swoje rozważania, gdyż - jak przyznała to sama Wnioskodawczyni - nie wie dlaczego złożyła tego typu oświadczenia, otrzymała pismo od swojego pełnomocnika.

Analizując wymienione podczas wywiadów środowiskowych czynności opiekuńcze związane z osobistą opieką nad mężem Kolegium stwierdziło, że sprowadzają się one do nadzoru w wydzieleniu i spożyciu leków, pomocy przy ubiorze lub kąpieli z uwagi na tuszę męża. Z kolei wskazywana czynność przygotowywania posiłków budzi o tyle wątpliwości, że nie są one wszystkie przez Stronę przygotowywane, gdyż - jak ustalono - przy niektórych daniach pomaga jej mąż, bądź to on samodzielnie przygotowuje niektóre z nich. Poza tym potrawy przygotowywane są zarówno dla męża, jak i dla dziecka, które jako małoletnie nadal pozostaje pod opieką rodziców i z tego względu także wymaga uwagi.

W związku z tym zachowanie takie nie świadczy o ciągłym, długotrwałym i tak dużym zaangażowaniu Wnioskodawczyni wykonującej opiekę nad niepełnosprawnym mężem, aby nie mogła ona podjąć zatrudnienia. Wręcz przeciwnie, w ocenie organu odwoławczego wskazane czynności przy właściwej organizacji, tj. wcześniejszym przygotowaniu posiłków i leków dla męża, pomocy przy kąpieli, czy nawet ubieraniu, umożliwiają podjęcie zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z kolei pomoc świadczona w zakresie prania, sprzątania, załatwiania spraw urzędowych, opłacania rachunków, czynności ogrodniczych zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że robieniem zakupów, czy przygotowaniem opału zajmuje się M. B., który samodzielnie porusza się jeżdżąc skuterem do S. Podobnie wygląda kwestia wizyt u lekarza, w których mąż Strony wielokrotnie sam uczestniczy, w tym również samodzielnie jeździ na zastrzyki do przychodni w S. Kolegium wskazało, że M. B. wielokrotnie pozostaje sam w domu bez opieki, co potwierdziła Strona w wywiadzie z 28 listopada 2022 r. Dodatkowym dowodem na tę okoliczność pozostaje notatka służbowa asystenta rodziny z 15 listopada 2022 r., w której podano, że podczas odwiedzin państwa B. w domu asystent zastał jedynie podopiecznego, gdyż opiekun - Wnioskodawczyni była u sąsiadki.

Z notatki wynika, że mąż Strony zachowywał się spokojnie, na pytania odpowiadał rzeczowo; wskazując, że przyjmuje leki odpowiedział, że przesypia całe noce; w ostatni czasie stara się w miarę możliwości wspierać żonę w obowiązkach domowych.

Organ odwoławczy podał, że M. B. od 14 czerwca 2022 r. do 29 lipca 2022 r. przebywał w Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w S. Co istotne, sam zadzwonił po zespół ratownictwa medycznego, bo czuł potrzebę leczenia i bał się, aby nie zrobić sobie krzywdy. W ocenie Kolegium świadczy to o świadomości pacjenta o swoim schorzeniu i reagowaniu gdy czuje, że jego stan zdrowia wymaga leczenia, co również odzwierciedla jego samodzielność w podejmowaniu decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że podczas wywiadu środowiskowego w dniu 28 listopada 2022 r. Strona podała, że mąż od 20 listopada 2022 r. przebywa w ww. szpitalu.

W placówce tej nie jest wymagane, aby w czasie pobytu osoby niepełnosprawnej stale towarzyszył jej opiekun; nad pacjentem sprawowana jest opieka całodobowa. Wobec tego, Wnioskodawczyni we wskazanych terminach nie sprawowała ani nie sprawuje opieki nad mężem, co również świadczy o tym, że charakter opieki nie ma cechy stałości, długotrwałości. W związku z tym, na obecnym etapie sprawy wniosek Strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium uznało za przedwczesny, zaznaczając że w sytuacji pogorszenia stanu zdrowia podopiecznego, gdzie zakres opieki będzie wymagać stałości i długotrwałości jej realizacji, Strona będzie mogła ponownie wystąpić z nowym wnioskiem.

W skardze na decyzję organu odwoławczego K. B., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie decyzji, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez Skarżącą. Stawiając ten zarzut wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że formułując wskazane w decyzji tezy organ odwoławczy nie wziął w ogóle pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki, jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez samą Skarżącą w złożonym oświadczeniu. Organ dokonał ponadto pobieżnej oceny oświadczenia Skarżącej odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki. Zdaniem strony skarżącej wskazane dokumenty w wystarczający sposób potwierdzają, że mąż Skarżącej potrzebuje w opisanym w tych dokumentach zakresie codziennej, stałej opieki.

Ponadto okoliczność, że M. B. nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ zaliczający osobę niepełnosprawną do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności.

Odwołując się do orzecznictwa sądowego strona skarżąca podniosła, że wykładni zawartej w art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r., a spornej w tej sprawie przesłanki wyrażonej sformułowaniem "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" należy dokonywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań. Podkreślono, że wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji RP może stanowić w konsekwencji naruszenie prawa materialnego mogące mieć wpływ na treść decyzji. Celem tej regulacji jest natomiast udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania.

Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej rezygnuje z podjęcia takiej pracy albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem.

Końcowo podniesiono, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje wyraźnie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia. Zdaniem strony skarżącej Kolegium powinno było zbadać okoliczności odnoszące się do rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia przez Skarżącą oraz związku tej okoliczności z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem w takim zakresie, w jakim świadczy ją Skarżąca.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 8 grudnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. z 18 maja 2022 r. odmawiającą K. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem M. B. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy u.ś.r., która w art. 17 szczegółowo określa przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce lub ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wtedy, gdy osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym zatem wymogiem uzyskania omawianego świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy.

Należy zwrócić uwagę, że u.ś.r. nie zawiera definicji "sprawowania opieki", zaś z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długotrwała. Zdaniem Sądu użyte w tej regulacji określenia "stała" lub "długotrwała" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie.

Należy również wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 17 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Aby można było mówić o spełnieniu przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19). W każdym postępowaniu właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13).

W niniejszej sprawie organy odmówiły przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, lecz analiza uzasadnień wydanych w sprawie decyzji daje asumpt do przyjęcia, że ich rozstrzygnięcia uwarunkowane były ustaleniem odmiennych przesłanek negatywnych.

Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że w sprawie nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność męża Skarżącej, zgodnie z wydanym względem niego orzeczeniem, powstała w wieku, który nie mieści się w przedziale wiekowym zakreślonym we wskazanym przepisie.

Organ odwoławczy ocenił natomiast, że w rozpoznawanej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Stronę zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do argumentacji zaprezentowanej przez Wójta w zakresie mającym za przedmiot zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych zdążyło już uporać się ze sporem prawnym co do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.), nie powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.

W tym miejscu należy wskazać, że w punkcie drugim wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro w powołanym wyroku została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu u.ś.r. z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przywołany wyżej wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia TK upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (zob. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 40/20, z 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 479/16, z 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1512/16).

Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji było zatem w analizowanym zakresie a limine wadliwe, co słusznie dostrzegł organ odwoławczy.

Ocenie poddać w tej sytuacji należało negatywne ustalenie Kolegium, a konkretnie, czy w sprawie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

W sprawie bezsporna jest okoliczność posiadania przez M. B. orzeczenia o niepełnosprawności wydanego 27 lutego 2020 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M.. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 100 ze zm.) - dalej: "ustawa o rehabilitacji", z którego to orzeczenia wynika wyraźnie, że właściwy organ stwierdził konieczność zapewnienia mężowi Skarżącej stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7). W orzeczeniu tym potwierdzono również konieczność zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne (pkt 5) oraz uzasadnioną potrzebę korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki (pkt 6).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne nie są uprawnione w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do kwestionowania wskazanego powyżej orzeczenia. Treść orzeczenia o niepełnosprawności była zatem dla orzekających w sprawie organów wiążąca. Rolą tych organów było natomiast ustalenie, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do jego przyznania i czy faktycznie sprawuje nad niepełnosprawnym opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności.

Przenosząc przytoczone wyżej regulacje i poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd jako prawidłowe ocenia stanowisko Kolegium, że w sprawie nie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem.

Należy powtórzyć, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne jest zatem niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 4 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1141/20).

Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy ustalony przez organy m.in. na podstawie wywiadów środowiskowych z 5 maja 2022 r. i 28 listopada 2022 r. oraz dokumentacji medycznej nie budzi wątpliwości. Zebrane informacje dotyczące zarówno stanu zdrowia M. B., jak i zakresu opieki sprawowanej przez Skarżącą nad mężem są wyczerpujące i zostały prawidłowo ocenione przez organ odwoławczy.

Z wywiadu środowiskowego wynika m.in., że K. B. (ur. w 1971 r.) mieszka z mężem M. (ur. w 1976 r.) i synem J. (ur. w 2009 r.). Mąż Skarżącej cierpi na schizofrenię paranoidalną i otyłość, natomiast syn choruje przewlekle na cukrzycę typu I, astmę, alergię i atopowe zapalenie skóry. Podczas wywiadu pracownik socjalny ustalił, że mimo posiadanych schorzeń M. B. samodzielnie spożywa posiłki, przyjmuje leki stałe, wychodzi na zakupy do S. (około 3 km od miejsca zamieszkania), samodzielnie jeździ skuterem, również po zakupy bieżące, samodzielnie chodzi bądź jeździ na zastrzyki do przychodni w S. (co 2 tygodnie), samodzielnie chodzi do kościoła, bez żadnej pomocy załatwia potrzeby fizjologiczne, nie wymaga stosowania sprzętów ortopedycznych (np. wózka inwalidzkiego, kul, balkonika itp.), ani wyrobów medycznych (np. pampersów, pieluchomajtek, materaca przeciwodleżynowego itp.). Mąż Skarżącej wymaga systematycznej kontroli w Poradni Zdrowia Psychicznego w M. oraz stałego przyjmowania leków. Podczas wyjazdów do lekarzy specjalistów Strona towarzyszy mężowi, zaś w wyjątkowych sytuacjach (np. choroby syna) M. B. samodzielnie jeździ do M. na wizytę specjalisty.

Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w tym oświadczenia Skarżącej z 28 listopada 2022 r. wynika z kolei, że jej ostatnia aktywność zawodowa miała miejsce w okresie od 1 czerwca 1998 r. do 31 maja 1999 r. (praca na gospodarstwie rolnym). Następnie Strona była zarejestrowana w urzędzie pracy, gdzie jako osoba posiadająca status bezrobotnej uzyskiwała zasiłek (od 10 czerwca 1999 r. do 9 czerwca 2000 r.). Skarżąca podała również, że od 18 grudnia 2008 r. wychowuje syna, w lutym 2012 r. pracowała przez miesiąc w Holandii, a od marca 2012 r. dwa miesiące w Niemczech - w obu przypadkach była to praca sezonowa.

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej dokumenty i okoliczności z nich wynikające Sąd podziela stanowisko Kolegium, że pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem nie zachodzi związek przyczynowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W judykaturze podkreśla się, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd właśnie w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. wyroki NSA: z 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 275/21, z 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19, z 14 września 2017 r. sygn. akt I OSK 695/17, czy z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również, że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia) a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną (zob. wyrok NSA z 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 275/21).

W sprawie bezsporne jest, że Skarżąca aktywność zawodową zakończyła w 2012 r. (praca sezonowa), od 2008 r. wychowuje syna, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności M. B. datuje się od 27 lutego 2020 r. Zdaniem Sądu okoliczności te jednoznacznie wskazują, że Strona przed rozpoczęciem sprawowania opieki nad mężem nie pozostawała w zatrudnieniu, ani nie wykonywała innej pracy zarobkowej i stan ten miał charakter trwały, a nie chwilowy. Okoliczność ta nie może pozostać obojętna przy ocenie, czy ubiegając się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Strona spełnia ustawową przesłankę "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że to w związku ze sprawowaną opieką nad mężem Skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia, czy też nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zarówno zakończenie aktywności zawodowej w 2012 r., jak i późniejszy brak tej aktywności K. B. nie były spowodowane koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Należy również zauważyć, że pomimo znacznej niepełnosprawności oraz chorób mających wpływ na obecny stan zdrowia mąż Skarżącej wykazuje się samodzielnością - z wywiadu środowiskowego nie wynika, aby był on osobą leżącą i wymagającą nieprzerwanej opieki. Z akt sprawy wynika, że M.B. porusza się samodzielnie, sam zaspokaja potrzeby fizjologiczne, samodzielnie spożywa przygotowane wcześniej posiłki i przyjmuje lekarstwa. Mąż Strony jeździ skuterem na zakupy do S. (około 3 km od miejsca zamieszkania), sam chodzi lub jeździ na zastrzyki do przychodni w S. (co 2 tygodnie), w niektórych sytuacjach samodzielnie udaje się do M. na wizytę u specjalisty. Zdaniem Sądu zakres i częstotliwość czynności wykonywanych przez Skarżącą w ramach opieki nie jest na tyle intensywny i absorbujący, aby stanowił obiektywną przeszkodę do podjęcia przez nią pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasowym.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że z załączonego do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego formularza czynności wykonywanych podczas opieki wynika, iż część z nich składa się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego (przygotowywanie i podawanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie itp.) i nie można ich uznać za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności Strony, gdyż są to typowe czynności, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu (zob. wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 351/21). W judykaturze wskazuje się, że czynności polegające na podawaniu leków, czy umawianiu wizyt lekarskich nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu (wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2859/20).

Wskazane przez Skarżącą czynności, które wykonuje jako czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, przy właściwej organizacji dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasowym (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 858/21).

Sąd nie kwestionuje złego stanu zdrowia męża Skarżącej i konieczności jego wsparcia, do czego Strona jest zobowiązana zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.), jednakże sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Takiej podstawy nie stanowi również deklarowana gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych.

Podsumowując należy wskazać, że Skarżąca może zorganizować czynności pielęgnacyjno-opiekuńcze wobec męża godząc je z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, chociażby w minimalnym wymiarze. Doświadczenie życiowe uczy, że część czynności, które wykonuje Strona, można wykonywać przed pracą lub po pracy. Czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego mogą być wykonywane również poza godzinami zatrudnienia, tak jak to się odbywa w szeregu gospodarstw domowych, w których pod opieką pracujących pozostają chociażby małoletnie dzieci lub osoby starsze.

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że Skarżąca - z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje względem męża - ma możliwość, na tle okoliczności stwierdzonych w wywiadzie środowiskowym, wykonywania pracy. Zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na ustalenie istotnych okoliczności sprawy, tj. zakresu i rozmiaru sprawowanej przez Skarżącą opieki nad mężem.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła zarówno strona skarżąca w skardze (k. 2 akt sądowych), jak i organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 5 akt sądowych).[pic]