Uzasadnienie
Decyzją z dnia 17 października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 13 maja 2011 r. ustalającą warunki zabudowy dla budynku hali magazynowej z pomieszczeniami biurowo-socjalnymi wraz z infrastrukturą (z parkingiem, drogą wewnętrzną) na terenie dz. nr [...], obręb 124, przy ul. Ż. i ul. Z. w G. oraz zjazdem od strony ul. Ż. Kolegium wskazało, iż podstawą do pozytywnego rozpatrzenia wniosku Sp. z o.o. były wyniki analizy sporządzonej w niniejszej sprawie i stanowiącej załącznik do decyzji. W przekonaniu Kolegium inwestycja spełnia wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zaś zaskarżona decyzja zawiera wszystkie konieczne elementy. Podkreślono także, iż zaskarżona decyzja stanowi dopiero pierwszy etap szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego, ponieważ wyznacza ogólne kierunki i poprzedza wydanie pozwolenia na budowę. Dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę inwestor będzie musiał przedstawić projekt budowlany, który szczegółowo określi parametry techniczne inwestycji.
Organ rozważył także zarzuty współwłaścicieli działki nr [...], sąsiadującej z terenem inwestycji, zawarte we wniesionym odwołaniu. Odwołujący podkreślili, że na działce nr [...] planują budowę budynku mieszkalnego a w najbliższym sąsiedztwie działek [...] i [...] znajduje się wyłącznie zabudowa jednorodzinna z uprawami ogrodowymi. Zarzucili, iż ani z analizy, ani z treści decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, która granica działki została przyjęta za jej front, co o tym zadecydowało, jaka jest długość tego frontu oraz granice obszaru analizowanego. Brak jest także uzasadnienia wyznaczenia obszaru analizowanego większego aniżeli dopuszcza rozporządzenie. W przekonaniu odwołujących się wprowadzenie obiektów o funkcji usługowej, z uwagi na związane ze świadczeniem takich usług niedogodności, jak wzmożony ruch, hałas i emisje o innym charakterze, spowoduje, że planowana inwestycja nadmiernie zakłóci spokojne korzystanie z nieruchomości mieszkaniowych, które znajdują się w sąsiedztwie działki nr [...].
W odpowiedzi na powyższe zarzuty Kolegium wskazało, że z treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa produkcyjno-usługowa, natomiast ustalone warunki zabudowy dotyczą budynku magazynowego z pomieszczeniami biurowo-socjalnymi. Wyjaśniło także, że przez dostosowanie nowej zabudowy do istniejącej należy rozumieć kontynuacje szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych, natomiast pojęcia działka sąsiednia nie można sprowadzać do pojęcia działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, pojęcie to winno być utożsamiane z najbliższym sąsiedztwem w sensie urbanistycznym.
Odnosząc się do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego Kolegium przytoczyło stosowne przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Następnie wskazało, że granice minimalnego obszaru analizowanego stanowiłyby obszar w odległości 135 m wokół przedmiotowej działki (trzykrotna szerokość frontu działki nr 24, tj. 3x 45m). Jak wynika z treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na to, iż inwestycja zlokalizowana jest na styku obszarów urbanistycznych o różnych typach i funkcjach zagospodarowania: na wschód od ul. Ż. tereny chronione rolniczo (zabudowa zagrodowa), a na zachód od linii PKP tereny przemysłowo-usługowe i usługowe charakterystyczne dla przedmieścia – w tym przypadku nie wystarczy ustalenie minimalnego obszaru analizowanego.
Wskazano również na stan faktyczny nieruchomości, dostępność od strony dwóch dróg oraz wyznaczenie tej działki przez [...] dla lokalizacji na niej inwestycji celu publicznego - linii energetycznej wysokiego napięcia. Ze względu na stan faktyczny przedmiotowego terenu, na zagospodarowanie działki nr [...] należy spojrzeć w szerszym kontekście. W tym celu konieczne jest przyjęcie większego obszaru analizowanego, w celu rzetelnej oceny niejednoznacznych uwarunkowań urbanistycznych oraz skomplikowanego stanu faktycznego i prawnego dz. nr [...] przy ul. Ż. w G. Ustalono, iż dopiero przyjęty w analizie obszar o promieniu 310 m wokół przedmiotowej działki inwestora odzwierciedla dużą różnorodność funkcji, w tym usługową, produkcyjno-magazynową, mieszkalna, zagrodową, zatem planowany rodzaj inwestycji odpowiada istniejącej funkcji zabudowy.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. L. i R. L. domagając się jej uchylenia. W skardze powtórzone zostały zarzuty podniesione w odwołaniu: brak wskazania która granica działki została przyjęta za jej front i dlaczego, nieoznaczenie długości frontu działki, a w konsekwencji niemożność oceny prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Końcowo skarżący zarzucili, że obszar analizowany został wyznaczony w granicach większych niż wynikających z rozporządzenia, brak jednak, w ich mniemaniu, uzasadnienia dla tak szerokiego ujęcia obszaru analizowanego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie uznając podniesione zarzuty za niezasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
W przedmiotowej sprawie skarga A. L. i R. L. nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będącym podstawą zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Jedną z nich jest warunek, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższe oznacza, że zmiana w zagospodarowaniu terenu uzależniona jest od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Zasada dobrego sąsiedztwa jest gwarantuje ład przestrzenny rozumiany jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Powstająca w sąsiedztwie nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.
Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Przyjąć należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. "Kontynuacja funkcji" nie oznacza nakazu czy konieczności mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy. Wystarczającym jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy.
Celem ustawodawcy nie było zahamowanie możliwości zagospodarowania terenów, a jedynie zracjonalizowanie sposobu tego zagospodarowania, przy wykorzystaniu kontynuacji cech i funkcji dotychczasowej zabudowy.
Uzupełnieniem regulacji zawartej w art. 61 ustawy są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy;
- 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
- 3) szerokości elewacji frontowej;
- 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
- 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 ust.1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z kolei według ustępu 2 tego przepisu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Stosownie do przepisu art. 54 pkt 3) w związku z art. 64 ust.1 ustawy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy winna określać: 1) rodzaj inwestycji;
- 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;
- 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.
Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza żadnej ze wskazanych wyżej regulacji.
W sprawie sporządzona została prawidłowa analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wokół działki inwestora, zgodnie z podanymi wyżej zasadami, wyznaczony został obszar analizowany obejmujący teren zainwestowany w odległości 310 m od granicy działki objętej wnioskiem. W sposób szczegółowy ustalono i wyliczono parametry zabudowy działek sąsiednich.
Za front działki nr [...] uznano te stronę działki, z której odbywa się główny wjazd na działkę, czyli od strony ul. Ż. Co prawda działka posiada dostęp także do ul. Z. dokładnie po przeciwnej stronie działki, a to oznacza, że bez względu na okoliczność która z ulic będzie wykorzystywana do wjazdu na działkę determinując uznanie tej strony za front działki to szerokość frontu działki będzie wynosiła 45 m (działka ma kształt prostokąta). Tym samym minimalny wymagany przepisami rozporządzenia obszar analizowany (trzykrotna szerokość frontu działki) miałby promień 135 m. Jednak w rozpoznawanej sprawie – co wprost wynika z treści analizy oraz uzasadnień obu zapadłych w sprawie rozstrzygnięć – obszar analizowany został znacznie powiększony z uwagi na położenie działki na styku terenów zagospodarowanych w różny sposób. W analizie zostało wskazane, że na wschód od ul. Ż. znajduje się zabudowa zagrodowa, od strony zachodniej działka przylega ul. Z. oddzielającej ją od torów kolejowych, za którymi znajdują się tereny przemysłowo-usługowe.
Dodatkowo działka nr [...] jest objęta lokalizacją inwestycji celu publicznego w postaci linii energetycznej wysokiego napięcia. Ostatecznie do analizy przyjęto obszar analizowany w promieniu 310 m od działki objętej wnioskiem. Z analizy charakteru zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym wywiedziono, że kilka nieruchomości zabudowanych jest obiektami produkcyjno-magazynowymi.
Decyzja o warunkach zabudowy została zatem wydana w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy i zawiera prawidłowe załączniki.
Stosownie do treści art. 56 w związku z art. 64 ust.1 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Żaden przepis odrębny nie sprzeciwia się wydaniu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej z pomieszczeniami biurowo-socjalnymi wraz z infrastrukturą (z parkingiem, drogą wewnętrzną).
Reasumując powyższe, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a przytoczona w niej argumentacja zasługuje na uwzględnienie. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm..