Uzasadnienie
[I SA/Gd 969/02
Rada Gminy uchwałą nr [...] z dnia 30 listopada 2001 r., podjęta na podstawie art. 23 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z I999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) odrzuciła protest wniesiony przez J. W. do ustaleń przyjętych w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy w części obejmującej tereny powierzchniowej eksploatacji kruszywa w miejscowości M. P. i M. D., kwestionujący przeznaczenie działek sąsiednich w stosunku do działki nr [...] położonej w M. P. pod powierzchniową eksploatację kruszywa.
Pismem z dnia 15 stycznia 2002 r. J. W., działając na podstawie art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że Naczelny Sad Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 1130/99, uwzględniającym jej skargę na wcześniejszą uchwałę rady Gminy w przedmiocie odrzucenia protestu wniesionego do ww projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania, podkreślił, że wniesione przez nią zastrzeżenia do projektu planu należało uznać jako zarzuty, a zatem uchwała powinna być podjęta w formie właściwej dla zarzutów..
W dniu 28 lutego 2002 r. Rada Gminy nie uwzględniła powyższego wezwania.
W dniu 12 kwietnia 2002r. J. W. złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę o odrzuceniu protestu zarzucając naruszenie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dowolne zakwalifikowanie wniesionego zarzutu jako protestu oraz art. 10 ust 1 pkt 8 cyt. Ustawy poprzez nie uwzględnienie skutków projektowanych zmian przeznaczenia terenu - powierzchniowej eksploatacji kruszywa - na dotychczasowe zagospodarowanie terenu wykorzystywanego dotąd na cele rolnicze i mieszkalne, w szczególności z powodu braku określenia w planie miejscowym planowanych dróg dojazdowych do kopalni kruszywa oraz niesporządzenia odpowiednich studiów w zakresie ochrony środowiska, a w szczególności skutków dla gospodarki wodnej, racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi oraz ochrony krajobrazu.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że uchwała nr [...] z dnia 23 kwietnia 1999 r. rada Gminy odrzuciła jej zarzuty do ustaleń przyjętych w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania w części dotyczącej terenów powierzchniowej eksploatacji kruszywa w miejscowości M. P. i M. D., traktując je jako protest,
Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2001 r. sygn. akt ii SA/Gd 1130/99 Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku stwierdził niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem.
Rozpatrując ponownie zastrzeżenia skarżącej do projektu planu Rada gminy uchwałą z dnia 7 listopada 2001 r. nr [...] uwzględniła zarzut skarżącej w części dotyczącej działki nr [...], stanowiącej jej własność, natomiast w stosunku do działek sąsiednich zaskarżoną uchwałą z dnia 30 listopada 2001 r. odrzuciła protest.
W ocenie skarżącej podjęta przez radę Gminy powyższa uchwała stanowi obejście prawa i nie respektuje wyroku Sądu z dnia 21 czerwca 2001 r.
W odpowiedzi na skargę rada Gminy wniosła o jej oddalenie wskazując, że zgodnie z oceną zawartą w wyroku Sądu z dnia 21 czerwca 200Ir.- po ponownym przeprowadzeniu postępowania- rozpatrzono i uwzględniono jako zarzut żądanie strony w zakresie dotyczącym działki nr [...], położonej w miejscowości M. P.. Działka ta została wyłączona z projektu uchwały o zmianie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego Gminy w części obejmującej tereny powierzchniowej eksploatacji kruszywa.
Natomiast odnośnie żądania skarżącej do projektu zmiany planu w zakresie przeznaczenia pozostałych działek objętych zmiana planu Rada Gminy zakwalifikowała je jako protest, albowiem skarżąca nie wykazała interesu prawnego ani też okoliczności, z których miały taki interes wynikać.
Rada Gminy wskazała, ze skarżąca nie jest właścicielką pozostałych działek gruntu objętych zmiana planu, a zatem jej ogólnikowego kwestionowania projektu nie można było uznać za wykazanie interesu prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § ł ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem I stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone', podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wniesienie do Sądu skargi na uchwałę rady gminy o odrzuceniu protestu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi być poprzedzone bezskutecznym wezwaniem tego organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego.
W niniejszej sprawie skarżąca dochowała wymogów wniesienia skargi w trybie art. 10] ut 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 1996 r. nr 13, po 74 ze zm.).
W ocenie Sądu, który stosownie do z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, skarga J. W., dopuszczalna pod względem formalnym, okazała się również merytorycznie uzasadniona.
Korzystając z wynikającego z art. 4 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst. jedn. Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, władztwa planistycznego gmina, ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu w miejscowym planie musi respektować warunki gospodarowania przestrzenią zawarte w przepisach szczególnych, jak i stosować zasady wyrażone w art. 1 tej ustawy.
Tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnota i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać, przyjmując optymalne rozwiązania mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów.
Środkiem rozstrzygania tych konfliktów na etapie tworzenia planu jest instytucja rozpoznawania zarzutów wnoszonych do projektu planu, przewidziana w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z tym przepisem zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonym do publicznego wglądu.
Z przywołanego wyżej przepisu wynika również, że rada gminy, rozpatrując zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko, przez jego uwzględnienie bądź odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że gmina musi wykazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutii wskazać powody, dla których nie mają być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie.
Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną uchwałę z punktu widzenia jej zgodności z prawem.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca zgłosiła do projektu zmian planu zarzuty, które Zakwalifikowane zostały jako protest, który odrzucono w oparciu o art. 23 ust 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
O przynależności danego pisma do kategorii protestów lub zarzutów nie może stanowić jego nazwa, ani też kwalifikacja dokonana przez organ gminy. Decydujące znaczenie ma tu okoliczność, czy w danej sytuacji został naruszony interes prawny lub uprawnienie wnoszącego pismo.
Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że wniesione pismo ma charakter zarzutu.
W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sadu skarżąca ma niewątpliwie interes prawny w kwestionowaniu zamierzonej zmiany planu, gdyż jej działka położona jest na terenie objętym bezpośrednio ustaleniami tego planu.
Zdaniem Sądu skarżąca w swoich pismach kierowanych do Rady Gminy przedstawiła okoliczności świadczące o tym, że ma interes prawny w kwestionowaniu projektowanej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego.
Planowanie na nieruchomościach graniczących z nieruchomością skarżącej kopalni powierzchniowej eksploatacji kruszywa stwarza bowiem niebezpieczeństwo wykorzystywania tych nieruchomości w sposób zakłócający korzystanie z nieruchomości skarżącej ponad przeciętna miarę (art. 144 k.c). Skoro tak, to skarżąca miała chroniony konkretną normą interes prawny w kwestionowaniu projektu zmiany planu i rozpoznanie w tych okolicznościach jej zarzutu jako protestu stanowiło naruszenie art. 24 ustawy z dnia 7 lipca ]994. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999r.. Nr 15, poz. 139 ze zm.).
Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia I 1 maja I995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U, Nr 74 poz. 368 ze zm.). obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sad administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.
Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 czerwca 2001 r.. sygn. akt II SA/Gd 1130/99 stwierdził niezgodność z prawem uchwały odrzucającej protest skarżącej do ustaleń przyjętych w projekcie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał w uzasadnieniu, iż zakwalifikowanie przez Radę Gminy pisma skarżącej było błędne, albowiem w istocie był to zarzut, na co wskazywał nie ulegający wątpliwości, w ocenie Sądu, interes prawny skarżącej wjego wniesieniu. W obecnie rozpatrywanej sprawie Sąd jest więc tym orzeczeniem związany.
Rada Gminy w dalszym toku postępowania powinna zatem ponownie rozpatrzyć zarzut skarżącej, dokonać niezbędnej konkretyzacji i indywidualizacji jej prawnie chronionego dobra zagrożonego zmianami planu. Sam fakt sąsiedztwa z terenami objętymi zmianami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest równoznaczny z automatycznym uznaniem, że zmiany te prowadzą do naruszenia prawnie chronionego interesu lub uprawnienia. W tym celu organ powinien dokładnie zbadać zakres ingerencji w prawa właścicielki nieruchomości oraz ich niezbędność, a następnie, oceniając całość zebranego materiału podjąć rozstrzygnięcie dotyczące zarzutu skarżącej.
Zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust.
- 1. albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sad administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.
Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153,poz. 1270) w związku z art. 94 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem.