Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 maja 2001 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził brak podstaw do uznania choroby zawodowej u pana R. C.. W uzasadnieniu wskazano, że po dokonaniu zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej – zawodowego uszkodzenia słuchu odbiorczego – R. C. został przebadany w Poradni Otolaryngologiczno – Foniatrycznej Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G.. W wyniku przeprowadzonego badania rozpoznano niedosłuch przewodzeniowo – odbiorczy, a wymieniona jednostka chorobowa nie znajduje się w wykazie chorób zawodowych,stąd nie zachodziła konieczność przeprowadzania wywiadu środowiskowego. Podstawą wydania decyzji było orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. z dnia 7 lutego 2001 r. o nierozpoznaniu choroby zawodowej.
Orzeczenie powyższe miało następujące brzmienie: "Wyniki badania: audiogramy z dnia 24.01.01., 31.01.01. Niedosłuch przewodzeniowo – odbiorczy, Bad, ORL. uszy otoskopowe, przewody wąskie, suche, błona bębenkowa bliznowata wciągnięta, bez refleksu obustronnie. Za małżowiną uszną obustronne blizny pooperacyjne(Mastoidektomia) w wieku dziecięcym. Szept obustronny AC. Nos – skrzywienie przegrody nosa. Jama ustna, gardło krtań bz. Orzeczenie: niedosłuch przewodzeniowo – odbiorczy. Skrzywienie przegrody nosa. Brak podstaw do uznania choroby – zawodowego uszkodzenia słuchu – Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. (Dz. U. Nr 65 z 1983 r.)".
Orzeczenie zawierało informację, ze przysługuje od niego w terminie 14 dni odwołanie do Instytutu Medycyny Morskiej i Tropikalnej w Gdyni przez WOMP w G..
Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. rozpoznając odwołanie R. C. od decyzji z dnia 14 maja 2001 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. o uzupełnienie orzeczenia z dnia 7 lutego 2001 r. – szczegółowe wyjaśnienie przyczyny nierozpoznania choroby zawodowej.
Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. pismem z dnia 27.02.2002 r. poinformował, że "orzeczenie zawiera wyczerpującą informację dotyczącą rozpoznania niedosłuchu. W wyniku przeprowadzonego wywiadu, badania specjalistycznego i wykonanych audiogramów stwierdzono niedosłuch przewodzeniowo – odbiorczy obustronny (w wieku dziecięcym przebyte zapalenie ucha środkowego leczony w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w S.). W/w jednostka chorobowa nie znajduje się w wykazie chorób zawodowych, stąd brak podstaw do uznania choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu. Jedynie niedosłuch obustronny typu odbiorczego może być podstawą do uznania choroby zawodowej. Komunikat w sprawie szczegółowych wytycznych metodologicznych MZ i OS dot. rozpoznawania chorób zawodowych wprowadzonych do stosowania przez MZ I OS na podstawie § 7 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.XI.1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 194)".
Decyzją z dnia 15 marca 2002 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G., powołując się na art. 5 pkt. 4 a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej i art. 138 § 1 ust. 1 kpa oraz § 10 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu wskazano, że orzeczenie lekarskie i jego uzupełnienie zostały wydane przez instytucję upoważnioną do rozpoznawania chorób zawodowych i nie budzi zastrzeżeń, z orzeczenia wynika, że u p. C. rozpoznano niedosłuch przewodzeniowo – odbiorczy bez podstaw do rozpoznania choroby zawodowej ponieważ został on spowodowany czynnikami pozazawodowymi – zapaleniem ucha w dzieciństwie, chorobą Menier´a, jednostka rozpoznana u p. C. nie znajduje się w wykazie chorób zawodowych, ponieważ w poz. 15 tego wykazu znajduje się "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu", z podanej przyczyny nie zachodziła potrzeba przeprowadzania wywiadu środowiskowego w miejscu pracy, PIS wydał decyzję w oparciu o art. 5 ust. 4 a ustawy o Inspekcji Sanitarnej: "do zakresu działania Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób, o których mowa w art. 2, należy wydawanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do jej stwierdzenia", warunkiem wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej jest rozpoznanie takiej choroby – ten warunek nie został spełniony.
Skargę na powyższą decyzję wniósł R. C., wnosząc o jej uchylenie jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji.
W uzasadnieniu skargi zarzucił organom nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy z obrazą prawa, w szczególności art. 7 kpa. Jego zdaniem doszło do zawężenia postępowania do jednej opinii - Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G., a należało dopuścić dowód z opinii Instytutu Medycyny Pracy im. Prof. J. Nofera w Ł., który dysponuje najnowocześniejszym sprzętem do badania słuchu. Stwierdził, że w sprawach rozpatrywanych przez Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K., Instytut w Ł. dyskwalifikował sprzęt badawczy stosowany przez Ośrodek Medycyny Pracy w G.. Zawężenie postępowania dowodowego uniemożliwiło dokładne wyjaśnienie sprawy zgodnie z zasadami kpa. Bezpodstawnie zaniechano wywiadu środowiskowego w miejscu pracy.
Wskazał, że stopniowa utrata przez niego słuchu nastąpiła w czasie pracy w wyniku hałasu przekraczającego dopuszczalne normy. Przechodził w dzieciństwie chorobę Menier´a, ale nie spowodowała ona znacznego ubytku słuchu – tak, że ukończył normalną szkołę zawodową. Dopiero po kilku latach pracy w hałasie nastąpił duży ubytek słuchu, który uniemożliwia mu pracę i utrudnia życie. Gdyby wyłączną przyczyną utraty słuchu była choroba Menier´a, to osłabienie słuchu byłoby stałą, niezmienną wartością, a skarżący głuchł stopniowo i coraz bardziej w trakcie pracy zawodowej. Stwierdził, ze nie zachowały się żadne dokumenty ani historia choroby z 1958 r. Operacja przeprowadzona u niego pozostawiła blizny za uszami, lecz dorastał jak każde normalne dziecko, uczęszczał do szkoły, ukończył szkołę zawodową o profilu ślusarz – mechanik i w takim charakterze też pracował od 1972 r. podwyższając swoje kwalifikacje i uzyskiwał uprawnienia do obsługi suwnic, wózków widłowych.
Aby uzyskać uprawnienia był badany i nie stwierdzono u niego ubytku słuchu. Pracował w warunkach, w których występowały przekroczenia norm hałasu. W listopadzie 1983 r. ze względu na pogorszenie słuchu wywołane nadmiernym hałasem został przeniesiony na inne stanowisko, które nie odsunęło go od pracy w hałasie.
Podał, że otrzymał "wynik badania specjalistycznego i orzeczenia" z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G., jednak uznał, że wydana na tej podstawie decyzja będzie podstawą do odwołania się od niego, nie zrozumiał stwierdzenia " niedosłuch przewodzeniowo – odbiorczy" pozostając w przekonaniu, że nastąpiło mylne stwierdzenie i że winno być stwierdzone: " uszkodzenie słuchu wywołane hałasem", znajdujące się w wykazie chorób zawodowych pod poz.
15. Stwierdził, że po przedłożeniu przez niego zaświadczenia o chorobie Menier´a, WOMP nie skierował go na żadne dodatkowe badania do placówek specjalistycznych, gdzie można by stwierdzić, czy przeprowadzona w dzieciństwie operacja miała bezpośredni związek z utratą słuchu w obecnym czasie.
Zarzucił, że nie otrzymał uzupełnienia orzeczenia WOMP, o której mowa w zaskarżonej decyzji, co uważa za sprzeczne z przepisami prawa. Stwierdził, że skoro nie przeprowadzono szczegółowych badań, to jedynie na podstawie oględzin zewnętrznych lekarz uznał, że blizny za uszami pochodzą z zapalenia ucha środkowego.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie., przytaczając argumenty z zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65 poz. 294 ze zm.) stanowi w § 9 ust. 1, iż pracownik, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez właściwy instytut naukowo-badawczy resortu zdrowia i opieki społecznej, a w odniesieniu do chorób zakaźnych i inwazyjnych - również przez akademię medyczną. Wniosek o ponowne badanie składa się za pośrednictwem jednostki organizacyjnej, która dokonywała ustaleń w sprawie rozpoznania choroby zawodowej.
Stwierdzić trzeba, że choć wynik badania specjalistycznego i orzeczenia Przychodni Specjalistycznej Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. z dnia 7.02.2001 r. zawierał pouczenie dla skarżącego, iż od tego "orzeczenia przysługuje w terminie 14 dni odwołanie do Instytutu Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G. przez WOMP w G.", to jednak pouczenie to nie było zgodne z treścią § 9 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia. Czym innym jest bowiem " odwołanie", a czym innym – wniosek o przeprowadzenie ponownego badania.
Skarżący nie wnosił co prawda ani o przeprowadzenie ponownego badania, ani nie "odwoływał" się od orzeczenia lekarskiego, lecz - jak wynika z treści skargi, pouczenia zawartego w orzeczeniu lekarskim nie zrozumiał, jak również nie zrozumiał treści samego orzeczenia.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że orzeczenie, o którym mowa w § 8 cytowanego rozporządzenia – t.j. orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej, jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Orzeczenie takie musi być w sposób prawidłowy, wyczerpujący i zrozumiały uzasadnione oraz wyjaśniać wszystkie wątpliwości.
Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach wypowiadał się w ten właśnie sposób.
W wyroku z dnia 5.11.1998 r. I SA 1200/98 (LEX nr 45833) NSA stwierdził:
"Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa.
Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone".
W wyroku z dnia 18.08.1998 r. I SA 823/98 (LEX nr 45821) NSA wypowiedział się w sposób następujący:
" Orzeczenia lekarskie w sprawie choroby zawodowej mają walor opinii biegłych. Muszą one zatem być sporządzone w sposób zrozumiały zarówno dla organu, jak i stron, a także sądu, który dokonuje oceny legalności decyzji. Bez właściwego uzasadnienia orzeczeń lekarskich o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej, organ I instancji nie powinien wydawać decyzji w trybie § 10 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Przed wydaniem tej decyzji należało zlecić uzupełnienie orzeczeń lekarskich w taki sposób, aby uwzględniały całą dokumentację lekarską i aby były zrozumiałe dla uczestników postępowania i innych zainteresowanych podmiotów".
W wyroku z dnia 15.04.1998 r. I SA 2074/97 (LEX nr 45828) NSA wskazał:
"Orzeczenia zakładów służby zdrowia właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych są traktowane w postępowaniu w sprawie chorób zawodowych jak opinie biegłych. Muszą być one zatem umotywowane w sposób zrozumiały dla stron, organów orzekających, a także dla Sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, a obowiązany jest ocenić, czy wydane na podstawie takich orzeczeń decyzje są zgodne z prawem".
W wyroku z dnia 3.12.1996 r. I SA 1350/96 (Pr. Pracy 1997/10/39) NSA stwierdził:
"Orzeczenie lekarskie wydane w ramach postępowania zmierzającego do rozpoznania choroby zawodowej ma charakter opinii.(...) Podlega natomiast ocenie na równi z innymi dowodami - opiniami lekarskimi organów właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych".
W wyroku z dnia 15.03.1994 r. SA/Wr 147/94 (Prok.i Pr. 1995/2/53) NSA wskazał:
"1. Inspektora sanitarnego, prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej obowiązują wszystkie reguły dotyczące przebiegu postępowania. W szczególności dotyczą go art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
2. Orzeczenie lekarskie mające być podstawą rozstrzygnięcia szczególnie w sprawach spornych i wątpliwych, musi nosić cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., zatem nie może ograniczać się do lakonicznego stwierdzenia, ale powinno być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśniać wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego".
Powyższe poglądy Sąd w składzie orzekającym podziela.
W sprawie niniejszej orzeczenie lekarskie z dnia 7.02.2001 r. zawiera właściwie jedynie wyniki badań i rozpoznanie – orzeczenie, że u skarżącego rozpoznano niedosłuch przewodzeniowo – odbiorczy i skrzywienie przegrody nosa jak też stwierdzenie, że brak jest podstaw do uznania choroby – zawodowego uszkodzenia słuchu. Orzeczenie to jest bardzo lakoniczne, nie wyjaśnia, dlaczego przyjęto w nim, że u skarżącego rozpoznano niedosłuch przewodzeniowo – odbiorczy i dlaczego przyjęto, że brak podstaw do uznania choroby - zawodowego uszkodzenia słuchu. Brak także szczegółowych rozważań dotyczących przebytej w dzieciństwie przez skarżącego choroby i jej wpływu lub braku tego wpływu na stan zdrowia skarżącego. W orzeczeniu nie wyjaśniono różnicy między niedosłuchem przewodzeniowo – odbiorczym oraz niedosłuchem obustronnym typu odbiorczego i przyczyn obu rodzajów niedosłuchu oraz dlaczego w orzeczeniu przyjęto, że tylko ten ostatni rodzaj niedosłuchu może być podstawą do uznania choroby zawodowej, bowiem w załączniku do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych – wykazie chorób zawodowych pod poz. 15 znajduje się nie niedosłuch obustronny typu odbiorczego, lecz uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu.
Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. poinformował co prawda dodatkowym pismem z dnia 18.04.2001 r. (w związku z brakiem wywiadu środowiskowego) Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B., że niedosłuch obustronny typu przewodzeniowo – odbiorczego nie znajduje się w wykazie chorób zawodowych, jednak nie oznacza to, że jego orzeczenie w ten sposób stało się bardziej wyczerpujące i zrozumiałe.
Organ II instancji zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. o szczegółowe wyjaśnienie przyczyny nierozpoznania choroby zawodowej u skarżącego, lecz pismo Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. z dnia 27.02.2002 r. nie zawiera również wyczerpującego wyjaśnienia tej kwestii, lecz powtórzenie dotychczasowego rozpoznania oraz dodatkowe wskazanie, że tylko niedosłuch obustronny typu odbiorczego może być podstawą do uznania choroby zawodowej.
W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy obu instancji nie powinny- przy tak lakonicznym uzasadnieniu orzeczenia, oprzeć na nim swoich decyzji. Organy powinny albo zażądać szczegółowego uzasadnienia rozpoznania, albo zwrócić się do innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone.
Organy inspekcji sanitarnej poza zakresem swoich rozważań pozostawiły również dowód znajdujący się w aktach sprawy, a mianowicie informacje podane w zgłoszeniu podejrzenia u skarżącego choroby zawodowej, z których wynika, że skarżący, mający 28 lat stażu pracy, był narażony na czynnik szkodliwy – hałas.
W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy i sposób jego przeprowadzenia nie pozwala na jednoznaczną ocenę, czy decyzje wydane w sprawie niniejszej są zgodne z prawem.
Uchybienia powyższe stanowią naruszenie przepisów postępowania, w szczególności zaś art. 7, 75, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podzielić też należy pogląd skarżącego, że decyzja organu I instancji jest nieprawidłowo sformułowana, bowiem do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy wydawanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do jej stwierdzenia(art. 5 pkt 4 a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Dz. U. z 1998 r., Nr 90 poz.575 ze zm.), a w decyzji organu I instancji zamiast zwrotu "stwierdzenia" użyto zwrotu "uznania".
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję na mocy art.145 § 1 pkt. 1c w związku z art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270).
Organy administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będą miały na uwadze powyższe wskazania.
Ze względu na rodzaj zaskarżonej decyzji (dotyczącej braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej) Sąd nie dokonywał w myśl art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określenia, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Przepis art. 205 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że zasady ustalania wysokości przysługujących stronie należności, o których mowa w § 1 i 2 (co dotyczy też kosztów przejazdu do sądu), oraz tryb przyznawania i sposób wypłacania tych należności, określają przepisy odrębne.
Zgodnie z art.13 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym (Dz. U. Nr.49 poz. 445), w przypadkach, gdy obowiązujące przepisy przewidują przyznanie stronie należności z tytułu jej udziału w postępowaniu sądowym należności te przyznaje się stronie w wysokości przewidzianej dla świadków.
Art. 4 ust. 1 przywołanego dekretu stanowi, że za koszty podróży uznaje się koszty przejazdu środkiem transportu masowego (koleją, autobusem itp.) w klasie najniższej, w braku zaś takiego środka - koszty przejazdu najtańszym z dostępnych środków lokomocji.
Skarżący wniósł natomiast o przyznanie mu zwrotu kosztów dojazdu samochodem, podając ilość kilometrów i markę pojazdu, mimo że między G. a B. możliwy jest dojazd środkiem transportu masowego.
Wobec powyższego Sąd na mocy wyżej wskazanych przepisów oddalił wniosek skarżącego o przyznanie zwrotu kosztów postępowania – kosztów przejazdu do sądu.