Uzasadnienie
P. W. (dalej: strona, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej: organ odwoławczy, Kolegium) z dnia 23 września 2022 r. nr SKO.421.755.2022, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Słupska z dnia 10 sierpnia 2022 r., którą odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem, R. W. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 19 lipca 2022 r. P. W. zwrócił się do Prezydenta Miasta Słupska z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem, R. W. Decyzją z dnia 10 sierpnia 2022 r. organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że mimo posiadania przez R. W. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie da się ustalić, od kiedy istnieje jego niepełnosprawność a ponadto w opinii pracownika socjalnego R. W. nie wymaga całodobowej opieki.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium nie zgodziło się z organem I instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. 2022r., poz. 615), zwanej dalej ustawą lub u.ś.r. W ocenie Kolegium nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z jednolitym obecnie orzecznictwem sądów administracyjnych, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Dalej Kolegium wskazało, że z art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Zatem w okolicznościach rozpatrywanej sprawy ważna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez skarżącego opieki nad niepełnosprawnym ojcem wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie wzięło pod uwagę ustalenia zawarte w wywiadzie środowiskowym z dnia 22 lipca 2022r., z których wynika, że R. W. jest wdowcem, zamieszkuje samotnie w mieszkaniu własnościowym, porusza się samodzielnie, mówi logicznie i nie ma kłopotów z pamięcią. Pomoc jaką świadczy skarżący na rzecz swojego niepełnosprawnego ojca to czynności dnia codziennego tj. robienie zakupów, utrzymanie porządku, towarzyszenie podczas spacerów i wizyt lekarskich.
Podczas sezonu grzewczego pali w piecu. W ocenie Kolegium opisany w wywiadzie zakres wykonywanych czynności nie uniemożliwia podjęcia przez skarżącego zatrudnienia. Kolegium podkreśliło, że nie zawsze ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności automatycznie pozwala przyjąć, że rozmiar sprawowanej nad osobą niepełnosprawną opieki uniemożliwia opiekunowi podjęcie aktywności zawodowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. W ocenie organu odwoławczego rezygnacja z aktywności zawodowej musi być wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Chodzi zatem o sprawowanie stałej, ciągłej i osobistej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Kolegium, dokonując analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego doszło do przekonania, że pomiędzy sprawowaniem opieki przez P. W. nad ojcem a rezygnacją przez niego z zatrudnienia albo też niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie zachodzi związek przyczynowy o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła Kolegium naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że "niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.".
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu podniesiono, że z art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Zdaniem strony nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona "przez skarżącą matce" nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu wskazanego przepisu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z uwagi na zaistnienie sytuacji określonej wskazanym przepisem sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. 2022r., poz. 615), zwanej dalej jak dotychczas ustawą, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Celem tego przepisu było częściowe wynagrodzenie – poprzez ww. świadczenie – osobom zdolnym do pracy - faktu rezygnacji z tego zatrudnienia (lub niepodejmowania zatrudnienia), z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu wskazanym w ustawie. Nie jest to zatem świadczenie adresowane do osoby niepełnosprawnej ale do podmiotu sprawującego opiekę. Nie chodzi tu także o jakąkolwiek opiekę ale taką, której zakres, natężenie wykluczy możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia.
Z powyższego wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.
Tym samym analiza istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem zatrudnienia) wymaga oceny i zbadania kilku obszarów. Po pierwsze istotny jest stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w tym szczególności ocena zakresu czynności, które jest w stanie wykonać samodzielnie a w jakim wymaga stałej i długotrwałej opieki. Przy czym ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza w żadnej mierze kwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21).
W świetle utrwalonego orzecznictwa opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie dotyczy tylko i wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 996/21; w Lublinie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 795/20). Zatem organy są nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane do przeprowadzania takich analiz, a umocowanie to wynika z art. 17 ust. 1 ustawy.
Najistotniejszym jednak i najbardziej ważącym elementem podlegającym ocenie na gruncie ww. przepisu jest zakres czynności faktycznie realizowanych przez opiekuna w relacji do możliwości wykonywania pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w każdym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.
Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 22 lipca 2022 r. wynika, że R. W. ma 83 lata, od około 20 lat ma objawy Parkinsona, ma problemy kardiologiczne, jest po operacji przeszczepu bajpasu, ma problemy z tarczycą, cierpi na chorobę gruczołu krokowego i nie widzi na prawe oko. Po śmierci żony (około 8 miesięcy temu) czuje się załamany. Mieszka sam, porusza się po mieszkaniu samodzielnie, mówi logicznie, nie ma kłopotów z pamięcią. Skarżący opiekuje się ojcem od około 10 lat. Przebywa u ojca od poniedziałku do piątku, pomaga w sprzątaniu, robieniu zakupów, przygotowuje posiłki, pali w piecu, pomaga ojcu w zapięciu guzików, gdyż ojcu trzęsą się ręce.
Skarżący umawia wizyty lekarskie i towarzyszy ojcu w ich trakcie, pilnuje przyjmowania przez ojca leków, wychodzi z ojcem na spacery. Zgodnie z oceną pracownika socjalnego, sprawowanie przez skarżącego opieki nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia, R. W. na chwilę obecną nie wymaga całodobowej opieki.
Na podstawie ustaleń poczynionych podczas wywiadu środowiskowego organy uznały, że wykonywana przez skarżącego opieka nie wyklucza możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia i z oceną tą należy się zgodzić.
W realiach rozpoznawanej sprawy zasadnie wywodzi Kolegium, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające ustalenie prawa do wnioskowanego przez stronę skarżącą świadczenia. Zebrany materiał dowodowy nie potwierdza, że zakres czynności podejmowanych przez skarżącego względem ojca wpisuje się w zakres stałej lub długotrwałej opieki, która spowodowała, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia (nie podejmuje pracy). Przypomnieć bowiem trzeba, że ustawodawca nie wymaga aby możliwość zatrudnienia odnosiła się do pracy w pełnym jej wymiarze. W tym zakresie istnieje możliwość dostosowania warunków i czasu pracy do potrzeb własnych i rodziny. Definicja zawarta w art. 3 pkt 22 ustawy (obejmująca zatrudnienie i inną pracę zarobkową) jest szeroka - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.
Słusznie Kolegium zauważa, że R. W. mimo swojej niepełnosprawności jest w znacznym stopniu samodzielny – wymaga pomocy przy ubraniu się, udaniu się do lekarza, przygotowaniu posiłków. Może pozostawać w mieszkaniu sam i faktycznie pozostaje, skarżący bowiem przyjeżdża do ojca od poniedziałku do piątku i zgodnie z przedłożonym harmonogramem pozostaje u ojca od godziny 7.00 do godziny 23.00. R. W. pozostaje zatem w domu sam w weekendy i w nocy. Skarżący podczas wizyt u ojca przygotowuje i podaje posiłki i leki, towarzyszy podczas wizyt u lekarza, sprząta, robi zakupy, pali w piecu.
W ocenie Sądu prawidłowe są wnioski organu administracji, wyprowadzane z zebranego materiału dowodowego, stwierdzające, że znaczna część z opisanych przez skarżącego czynności jakie wykonuje w związku z opieką nad ojcem wpisuje się w normalne działania związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Są one charakterystyczne dla większości osób, które są aktywne zawodowo, prowadzą gospodarstwo domowe i mają pod opieką osoby wymagające wsparcia, a nie legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności. Pranie, sprzątanie, gotowanie, prasowanie, podawanie posiłków, ścielenie łóżka, robienie zakupów, opłacanie rachunków są czynnościami, które mogą być przy odpowiedniej organizacji wykonywane przed lub po pracy. Pozostałe zaś czynności opisane przez skarżącego nie absorbują go w takim zakresie aby wykluczało to podjęcie zatrudnienia. Pomoc świadczona ojcu dotyczy czynności, które zasadniczo podejmowane są rano i wieczorem (pomoc w ubraniu się, podanie leków) lub też nie są wykonywane codziennie (umawianie wizyt lekarskich).
Ponadto ojciec skarżącego w obrębie mieszkania porusza się samodzielnie a zatem nie wymaga takiego wsparcia jak osoba obłożnie chora. Również analiza przedłożonego przez skarżącego harmonogramu dnia wskazuje, że skarżący dysponuje czasem, który mógłby przeznaczyć na wykonywanie pracy, bowiem po udzieleniu ojcu pomocy w porannych czynnościach aż do wieczora, czynności jakie wykonuje to przygotowanie posiłków, sprzątanie i towarzyszenie ojcu na spacerach, przy czytaniu lub przy oglądaniu ulubionych programów.
Akta sprawy nie potwierdzają również, aby R. W. potrzebował w związku ze swoimi schorzeniami nieustannej pomocy lub dozoru ze strony osoby drugiej. Skarżący wprawdzie w załączonym do wniosku harmonogramie dnia podał, że w ramach opieki karmi ojca, jednak nie znalazło to potwierdzenia w wywiadzie środowiskowym. Z akt sprawy nie wynika, aby ojciec skarżącego wymagał pomocy w spożywaniu posiłków, korzystaniu z toalety, czy przyjmowaniu przygotowanych dla niego leków.
Słusznie w tej sytuacji stwierdziło Kolegium, że stan zdrowia R. W. jest na tyle stabilny, że może on mieszkać sam, jak też może pozostawać sam na noc oraz w ciągu dnia. Należy zatem zgodzić się z oceną organów, że zakres koniecznej opieki wyznaczonej potrzebami osoby niepełnosprawnej nie wymaga od skarżącego całkowitej rezygnacji z zatrudnienia. Czynności jakie skarżący wykonuje w ramach sprawowanej nad ojcem opieki nie są na tyle absorbujące, aby uniemożliwiały mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Należy zatem zaaprobować wyrażany w zaskarżonej decyzji pogląd, że skarżącemu nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem sprawowana opieka, jej zakres i natężenie nie wyklucza rezygnacji czy niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która jak już wskazano nie musi być realizowana w pełnym wymiarze czasu pracy.
Raz jeszcze należy podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane w sytuacji, gdy czas poświęcany na czynności opiekuńcze nad niepełnosprawnym członkiem rodziny absorbuje jedynie część dnia, gdyż stan taki umożliwia podjęcie zatrudnienia. Nie zachodzi bowiem wówczas wymagana ustawą przesłanka przyznania świadczenia, jaką jest rezygnacja z pracy lub niepodejmowanie pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a jej zakres wykluczać możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, tak więc związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być rzeczywisty. W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że zakres deklarowanych przez skarżącego czynności związanych ze sprawowaną, wymaganą i konieczną – z uwagi na niepełnosprawność ojca – opieką nie stanowi sam w sobie podstawy do powstrzymywania się od aktywności zawodowej przez skarżącego.
Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).