Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 stycznia 1990 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r., nr 14, poz. 74 – dalej jako "ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości") oraz miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji miasta S., zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia 28 stycznia 1988 r., nr [...] (Dz. Urz. Województwa nr [...] poz. [...]), Geodeta Miejski – Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości – działki nr [...], położonej w S. przy ul. [...], w wyniku którego powstała m.in. działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku ze sprzedażą lokali i oddaniem gruntu w użytkowanie wieczyste podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa dokonany zostanie po obrysie budynku.
W dniu 5 listopada 2013 r. do Urzędu Miasta wpłynął wniosek R.M. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", w związku z art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz w związku z art. 129 § 2 i art. 130 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu wniosku R.M. wyjaśnił, że 4 września 2013 r. zakupił lokal mieszkalny nr [...] w budynku położonym w S., przy ul. [...]. Z przedmiotowym lokalem jest związany udział wynoszący 22/100 części w działce nr 16/5, która wydzielona została na podstawie ww. decyzji.
Zdaniem wnioskodawcy przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, a także zawiera wadę prawną powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Uzasadniając powyższe zarzuty wnioskodawca wyjaśnił, że w jego opinii treść art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w 1989 r., wskazuje, że celem ustawodawcy w zakresie podziału nieruchomości było zapewnienie poszczególnym właścicielom domów wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego korzystania z domów. Tymczasem, w przedmiotowej decyzji działka nr [...] została wydzielona po obrysie budynku nr [...]i tym samym budynek siedmiorodzinny został pozbawiony dostępu do drogi publicznej, albowiem jest zlokalizowany ok. 20 m od chodnika i ulicy [...]. Wnioskodawca zwrócił przy tym uwagę, że dawna działka nr [...] obejmowała swoją powierzchnią teren trzech nieruchomości położonych przy ul. [...] o numerach [...],[...] i [...] i w tym kształcie - poza wydzielonymi po obrysie budynkami nr 6 i 8 oraz przebudowanym budynkiem nr [...] - stanowi własność Gminy, być może poza niewielkim fragmentem obejmującym część dawnej nieruchomości nr [...]. Brak jest zatem podstaw do uznania, że zaszły w sprawie nieodwracalne skutki prawne.
Wnioskodawca zarzucił też, że przedmiotowa decyzja została wydana w dniu 9 stycznia 1990 r., zaś wydzielenie działki na jej podstawie nastąpiło w dniu 18 stycznia 1990 r., a więc kwestionowana decyzja nie była ostateczna w dacie jej wykonania.
R.M. wyjaśnił również, że nie posiada wiedzy, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powołany w decyzji odnosił się do wydzielenia działek po obrysie budynków. Jego zdaniem, o projekcie podziału działki organ powinien powiadomić Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G., gdyż taki obowiązek wynikał z decyzji Urzędu Wojewódzkiego w G. z dnia 12 lutego 1979 r. nr Ldz. [...] o wpisaniu do rejestru zabytków województwa pod nr rej. [...]zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta S. w granicach i ze strefami ochrony.
Reasumując, wnioskodawca stwierdził, że powstałe w wyniku podziału nieruchomości zostały zaprojektowane wbrew wskazanym we wniosku przepisom, zasadom współżycia społecznego oraz zasadom ochrony obszaru historycznie ukształtowanego w jego historycznych granicach.
Decyzją z dnia 18 maja 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Geodetę Miejskiego
- - Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia 9 stycznia 1990 r., nr [...]o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości - działki nr [...], położonej w S., przy ul. [...].
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że podstawę prawną ww. decyzji stanowiły: art. 12 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 104 oraz art. 107 k.p.a., a także zapisy miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji miasta S., zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia 28 stycznia 1988 r., nr [...] (w skrócie jako "plan miejscowy").
Kolegium przytoczyło treść art. 12 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 104 oraz art. 107 k.p.a. i stwierdziło, że żaden z tych przepisów nie został naruszony w sposób rażący. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku organ wskazał, że powoływany przez wnioskodawcę art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie stanowił podstawy decyzji oraz w ogóle nie miał zastosowania w sprawie. Przepis ten odnosił się bowiem do podziałów nieruchomości dokonywanych niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast podział dokonany decyzją z dnia 9 stycznia 1990 r. nastąpił w oparciu o plan miejscowy. Organ stwierdził też, że postanowienia planu miejscowego nie zawierały zakazu dokonywania podziału nieruchomości po obrysie budynków, zatem decyzji - zatwierdzającej podział, który miał na celu wydzielenie działek po obrysie budynku w związku ze sprzedażą lokali i oddaniem gruntu w użytkowanie wieczyste, nie można zarzucić rażącego naruszenia zapisów planu miejscowego.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy R.M. wskazał, że stroną tego postępowania jest także Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków, który zgłosił się pisemnie do udziału w sprawie. Zdaniem wnioskodawcy, organ ten powinien brać udział w tym postępowaniu, ponieważ budynek nr [...] wpisany jest do rejestru zabytków pod numerem [...] i znajduje się na działce nr [...], która – przed ewentualnym jej podziałem – powinna podlegać ocenom także ze strony Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W opinii wnioskodawcy w sprawie należało zachować historyczny podział działki, tymczasem dokonany podział działki nr [...] był sprzeczny z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego, bowiem nieruchomość położona przy ul. [...] została pozbawiona dostępu do drogi publicznej.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 14 października 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 18 maja 2015 r. uznając, że decyzja organu I instancji nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa oraz posiada właściwą podstawę prawną.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podstawą wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się strona, był art. 12 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz plan miejscowy. Wskazał też, że powyższa ustawa, w jej ówczesnym brzmieniu, nie nakładała obowiązku zapewnienia działkom nowo powstałym na skutek podziału nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Organ dodał też, że zgodnie z pismem Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2015 r., dojazd do drogi publicznej dla działki nr [...] odbywa się przez działkę nr [...], stanowiącą współwłasność Gminy Miasta i osób fizycznych. W piśmie tym wskazano także, że działka nr [...] nie figuruje obecnie w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta S., zaś decyzja z dnia 9 stycznia 1990 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 października 2016 r. wniósł R.M., domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Geodety Miejskiego – Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia 9 stycznia 1990 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...], położonej w S. przy ul. [...]o. W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w wydanych w sprawie decyzjach. Organ wskazał także, że z akt sprawy nie wynika aby Wojewódzki Konserwator Zabytków zgłaszał swój akces do sprawy jako strona postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów.
Sąd administracyjny nie ocenia natomiast rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy, kierując się na przykład zasadami współżycia społecznego (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2007 r., sygn. II OSK 1402/06, Baza Orzeczeń LEX nr 360233).
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm.; w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego orzeczenia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu, co też w tej sprawie uczynił.
Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Kolegium została podjęta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, które toczyło się na podstawie przepisów art. 156 i następnych ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; w skrócie "k.p.a."). Dotyczyło ono wskazanej we wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 9 stycznia 1990 r., nr [...], którą Geodeta Miejski – Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego zatwierdził projekt podziału nieruchomości – działki nr [...], położonej w S. przy ul. [...], w wyniku którego powstała m.in. działka nr [...], wytyczona po obrysie budynku. W decyzji tej Geodeta Miejski wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., nr 14, poz. 74 – dalej jako "ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości"), art. 104 i art. 107 k.p.a. oraz miejscowy plan szczegółowego zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji miasta S., zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia 28 stycznia 1988 r., nr [...] (Dz. Urz.
Województwa nr [...], poz. [...]; w skrócie jako "plan miejscowy"). Według Kolegium rozstrzygającego niniejszą sprawę żaden z tych przepisów nie został naruszony w sposób rażący, a postanowienia planu miejscowego nie zawierały zakazu dokonywania podziału nieruchomości po obrysie budynków.
Należy w tym miejscu wyjaśnić, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, które stwarza prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami wymienionymi wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji nie prowadzi ponownie postępowania wyjaśniającego w sprawie zakończonej decyzją, nie może uzupełnić ewentualnych braków tego postępowania, a jedynie kontroluje czy przy wydawaniu decyzji wystąpiło naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Przy czym wzruszenie ostatecznej decyzji, będące wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1992 r., sygn. akt III SA 907/92, Baza Orzeczeń Lex nr 59737).
Organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest zatem przestrzegać zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a., bowiem zgodnie z zasadą oficjalności obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy.
Artykuł 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – przywoływany przez organy i skarżącego, w dniu wydania decyzji podziałowej Geodety Miejskiego, tj. 9 stycznia 1990 roku, brzmiał następująco:
"Art. 12.
- 1. Podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
- 2. Niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podział nieruchomości może nastąpić w celu:
- 1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej dwoma lub więcej domami jednorodzinnymi bądź małymi domami mieszkalnymi albo domami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym, jeżeli podział ten ma polegać na wydzieleniu poszczególnym współwłaścicielom domów wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego korzystania z tych domów,
- 2) wydzielenia gruntu niezbędnego do prawidłowego korzystania z domu lub budynku wzniesionego przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze,
- 3) wydzielenia gruntu nabytego w drodze zasiedzenia.
- 3. Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału.
- 4. Przepis ust. 3 nie dotyczy podziału, o którym orzeka sąd. Jeżeli dopuszczalność podziału jest uzależniona od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), sąd zasięga w tej sprawie opinii terenowego organu administracji państwowej.
- 5. Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, pomniejszonym o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Pomniejszenie należności nie może być większe niż wysokość odszkodowania.
Kolegium na podstawie treści decyzji podziałowej ustaliło, że podstawę materialnoprawną zawartego w niej rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Według Kolegium podział nieruchomości został dokonany zgodnie z tymi przepisami, ponieważ postanowienia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji miasta S., zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia 28 stycznia 1988 r., nr [...], na który powołał się Geodeta Miejski w kwestionowanej decyzji, nie zawierały zakazu dokonywania podziału nieruchomości po obrysie budynków.
W ocenie Sądu z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że Kolegium w chwili orzekania nie dysponowało materiałem dowodowym pozwalającym stwierdzić, że postanowienia planu miejscowego nie zawierały zakazu dokonywania podziału nieruchomości po obrysie budynków, czy też innych postanowień dotyczących tej kwestii.
Analiza przedłożonych przez Kolegium akt prowadzi bowiem do wniosku, że zarówno wydając zaskarżoną decyzję z 14 października 2016 roku, jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia 18 maja 2015 roku, Kolegium nie dysponowało wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazanego w decyzji Geodety Miejskiego z 9 stycznia 1990 roku, a zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia 28 stycznia 1988 roku o numerze [...]. Tymczasem uzyskanie tego wyrysu i wypisu było konieczne, ponieważ w Dzienniku Urzędowym Województwa nr [...] z 17 maja 1988 roku, pod pozycją [...] opublikowana została jedynie treść uchwały zatwierdzającej plan miejscowy, natomiast sam plan miejscowy – jak wynika z uchwały, składający się z części tekstowej (ogólnej i szczegółowej) oraz graficznej –rysunków w skali 1:1000 (13 tomów), nie został opublikowany w tym dzienniku urzędowym.
W aktach Kolegium utworzonych dla pierwszego rozpoznania tej sprawy (karta [...] akt) znajduje się wprawdzie zarządzenie Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2015 roku, którym Prezes zwraca się do Prezydenta Miasta o nadesłanie wypisu z ww. uchwały. Taki wypis jednak nie znajduje się w aktach administracyjnych - ani sporządzonych przy pierwszym rozpoznaniu tej sprawy, ani też powstałych w związku z rozpoznaniem wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Numeracja akt organu także wskazuje na to, że Kolegium orzekło nie czekając na wpływ tego dokumentu. Po karcie zawierającej powyższe wezwanie (k. [...]), następną kartę stanowi bowiem zwrotne potwierdzenie odbioru tego wezwania z 27 kwietnia 2015 r. (k. [...]), a następnie znajdują się w nich - oznaczone jako karty od [...] do [...] - dwa egzemplarze decyzji organu z 18 maja 2015 roku. Przedmiotowy dokument – pozwalający ustalić treść plany miejscowego - nie znajduje się również w aktach organu, w których zawarty jest wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.
Tymczasem oczywistym pozostaje, że przeprowadzenie dowodu z wypisu i wyrysu z przedmiotowego planu miejscowego było kluczowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, skoro w zaskarżonej decyzji i w decyzji z 18 maja 2015 roku Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej opierając się na ustaleniu, że dokonany tą decyzją podział nieruchomości był zgodny z zapisami planu miejscowego, a treść tego planu nie zawierała zakazu dokonywania podziału nieruchomości po obrysie budynku. Braki w tym zakresie stanowiły zatem istotne naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. a także art. 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ uznanie przez Kolegium, że wskazana we wniosku skarżącego decyzja podziałowa z dnia 9 stycznia 1990 roku była zgodna z ustaleniami planu miejscowego, było co najmniej przedwczesne.
Kolegium winno było także - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - odnieść się do zarzutów skarżącego dotyczących zabytkowego charakteru dzielonej nieruchomości i związanych z tym twierdzeń dotyczących konieczności powiadomienia o postępowaniu podziałowym właściwego konserwatora zabytków, czego również nie uczyniło. Winno było to uczynić szczególnie wobec podnoszonych przez skarżącego zarzutów, że udział konserwatora zabytków był w tym postępowaniu uzasadniony z uwagi na treść decyzji o wpisie dzielonej nieruchomości do rejestru zabytków, z której miałaby wynikać szczególna ochrona historycznego kształtu objętych nią nieruchomości. Kolegium nie odniosło się w żaden sposób do tych zarzutów - naruszając istotnie art. 107 § 1 k.p.a., a ponadto nie przeprowadziło dowodu ze wskazywanej przez skarżącego decyzji, celem ustalenia czy zawarte są w niej są zapisy dotyczące udziału konserwatora zabytków w postępowaniach o podział nieruchomości lub też zasady, które mogłyby tego podziału dotyczyć.
Nie czyniąc tych ustaleń i nie przeprowadzając dowodu z ww. dokumentów Kolegium naruszyło przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem nie wyjaśniło sprawy w sposób dostateczny, dokonując ustaleń i oceny materiału dowodowego nie dysponując tym materiałem, przez co naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku każdego postępowania organ administracji winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w tym przepisie zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67).
Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114).
W niniejszej sprawie tego wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego - jak wykazano powyżej, zabrakło. Kolegium nie ustaliło bowiem przede wszystkim treści planu miejscowego, na podstawie którego dokonano podziału. Tymczasem dopiero prawidłowe ustalenie tych okoliczności, poparte należycie zgromadzonym materiałem dowodowym, pozwalającym uznać, że decyzja jest zgodna z planem miejscowym, uprawniałoby Kolegium do podjęcia rozstrzygnięcia jak w zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie taka ocena była przedwczesna, co uzasadniało uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania.
Jak już wskazano powyżej, aby prawidłowo odnieść się do zarzutów skarżącego, nie naruszając przepisów art. 107 § 3 i art. 7 k.p.a., Kolegium winno było także zbadać treść przywoływanej przez skarżącego decyzji Urzędu Wojewódzkiego z dnia 12 lutego 1979 r. nr Ldz. [...]o wpisaniu do rejestru zabytków województwa pod nr rej. [...] zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta S., która – jak podnosił skarżący – obejmuje także działkę objętą podziałem, celem ustalenia czy w decyzji tej znajdują się jakiekolwiek warunki dotyczące podziału działek nią objętych.
Sąd nie dopatrzył się natomiast naruszenia powoływanego przez wnioskodawcę art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który – jak wynika z materiału dowodowego dotąd zgromadzonego w sprawie - nie stanowił podstawy decyzji podziałowej i z tej przyczyny w ogóle nie miał zastosowania w sprawie. Również wskazywane przez wnioskodawcę wykonanie kwestionowanej decyzji podziałowej przez dniem, w którym stała się ostateczna, nie mogło mieć wpływu na ocenę jej ważności. Podobnie rzecz ma się z przywoływanymi przez skarżącego zasadami współżycia społecznego. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, organy administracji działają jedynie na podstawie przepisów prawa.
Prawidłowo także Kolegium wskazywało w zaskarżonej decyzji, że przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu z daty wydania decyzji podziałowej, nie nakładały obowiązku zapewnienia działkom nowo powstałym na skutek podziału nieruchomości dostępu do drogi publicznej.
Należy również wyjaśnić, że konieczność badania czy decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, wywołała nieodwracalne skutki prawne, staje się aktualna dopiero w chwili ustalenia, że kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Z art. 156 § 2 k.p.a. wynika bowiem, że nie stwierdza się nieważności decyzji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, a przepis art. 158 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Analiza tych przepisów pozwala zatem stwierdzić, że najpierw w każdej sprawie organ musi ustalić czy decyzja jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.
Jeżeli tak nie jest – odmawia stwierdzenia jej nieważności (vide art. 158 § 1 k.p.a.). Jeśli natomiast organ uzna, że decyzja jest nieważna, wtedy dopiero musi zbadać, czy może orzec o jej nieważności, czy też stoi temu na przeszkodzie treść art. 156 § 2 k.p.a. Jeżeli zachodzą przeszkody wskazane w tym ostatnim przepisie, organ wydaje rozstrzygnięcie przewidziane w art. 158 § 2 k.p.a.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że organ rozstrzygający niniejszą sprawę naruszył w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z dnia 18 maja 2015 roku.
Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - winno uwzględnić ocenę prawną dokonaną przez Sąd oraz uzupełnić materiał dowodowy w szczególności o wypis i wyrys z planu miejscowego oraz decyzję wskazywaną przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego dotyczącą wpisu nieruchomości objętej podziałem to rejestru zabytków.