Uzasadnienie
A. Spółka z o.o. (dalej: spółka, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: organ) z 30 września 2022 r. nr 54/2022.
Zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniach od 4 sierpnia do 22 września 2022 r. organ przeprowadził kontrolę planową jednego ze sklepów A., zlokalizowanego przy ul. O. w U. w celu zweryfikowania m.in. przestrzegania obowiązków w zakresie przeciwdziałania marnowaniu żywności. Organ przeprowadzając czynności kontrolne stwierdził, że sklep w 2021 r. wytworzył odpady o kodzie 16 03 80 oraz wycofał z etapu dystrybucji produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia dla ludzi - kat. III – o łącznej masie 31 655 kg. W związku z tym sporządzone i złożone przez A. Sp. z o.o. sprawozdanie, zgodnie z którym w 2021 r. w kontrolowanym sklepie zmarnowano 289,76 kg żywności, organ uznał za nierzetelne w zakresie masy zmarnowanej żywności, a co za tym idzie należnej opłaty za marnowanie żywności.
Organ nie podzielił argumentacji Spółki, że marnowanie żywności oznacza wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczenie ich do unieszkodliwienia jako odpady. W ocenie organu, w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (Dz.U. z 2020 r. poz. 1645) nie wskazano, że żywnością marnowaną jest wyłącznie żywność, która w czasie wycofania z etapu dystrybucji spełniała wymogi prawa żywnościowego.
Organ przywołał przy tym wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. IV SA/Wa 905/22 zgodnie z którym, jak wskazano, marnowanie żywności nie ma miejsca jedynie wtedy, gdy wycofywana żywność już nie spełnia wymogów wynikających z rozporządzenia 178/2002, lecz również w sytuacji, gdy żywność spełniała te wymogi wcześniej, a jej wycofanie następuje właśnie z powodu utraty tego przymiotu. Doprowadzenie do sytuacji, w której upłynął termin przydatności do spożycia lub data minimalnej trwałości żywności - co skutkuje przekazaniem jej do unieszkodliwiania jako odpady - kwalifikuje się jako marnowanie żywności. Nawet jeśli w rozumieniu prawa produkt stanie się już niezdatny do spożycia i powstanie obowiązek pozbycia się go jako odpadu, nie traci przymiotu żywności. Zatem w ocenie organu żywność, która została wprowadzona na rynek, a następnie wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej, uznać należy za zmarnowaną.
W konsekwencji Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w zarządzeniu pokontrolnym z 30 września 2022 r. nr 54/2022 nałożył na skarżącą obowiązek sporządzania do dnia 31 marca roku kalendarzowego następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie,pisemnego rocznego sprawozdania o marnowanej żywności zawierającego dane o całkowitej masie marnowanej żywności w danym roku. Wyznaczono też termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia na dzień 15 listopada 2022 r.
A.Spółka z o.o. w skardze na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 30 września 2022 r. nr 54/2022 zarzuciła naruszenie:
1/ art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności poprzez uznanie, że zdefiniowane w tym przepisie pojęcie marnowania żywności obejmuje - wbrew literalnemu brzmieniu definicji legalnej - również wycofywanie ze sprzedaży żywności przeterminowanej, która nie spełnia wymogów prawa żywnościowego;
2/ art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że skarżąca wniosła opłatę za marnowanie żywności w zaniżonej wysokości, nieuwzględniającej masy żywności wycofanej z dystrybucji z uwagi na upływ jej przydatności do spożycia;
3/ art. 8 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że skarżąca sporządziła pisemne roczne sprawozdanie o marnowanej żywności zawierające dane o całkowitej masie marnowanej żywności w danym roku oraz wysokości należnej opłaty w sposób nierzetelny, skoro nie uwzględniało ono żywności wycofanej z dystrybucji z uwagi na upływ terminu jej przydatności do spożycia.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w całości, a także o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi, tj. informacji o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli, Delegatury w Poznaniu nt. "Przeciwdziałania marnowaniu żywności" z 21 października 2021 r. (nr ewid. 138/2021/P/21/085/LPO) i z pisma Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 28 lutego 2022 r. skierowanego do wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska, znak DKO-WOP.411.4.2022.11.KM ("Wytyczne GIOŚ").
W ocenie skarżącej istotą sprawy jest spór w zakresie interpretacji pojęcia "marnowanie żywności" zawartego w art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Skarżąca zgodnie z wykładnią językową definicji legalnej przyjmuje, że pojęcie to nie obejmuje wycofania ze sprzedaży żywności przeterminowanej, która nie spełnia ogólnych zasad i wymogów prawa żywnościowego. Organ z kolei stoi na stanowisku, że pojęcie to należy interpretować szeroko i objąć nim również wycofywanie z obrotu żywności przeterminowanej (a zatem niespełniającej wymogów prawa żywnościowego).
Zdaniem skarżącej prezentowana przez nią wykładnia pojęcia "marnowania żywności" jest nie tylko zgodna z literalnym brzmieniem art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, ale jej zasadność potwierdzają również dokumenty z prac legislacyjnych, stanowisko Parlamentu Europejskiego, a także orzecznictwo sądów administracyjnych. Sformułowanie "wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego" wskazuje, że taka okoliczność powinna być aktualna w momencie wycofania żywności z dystrybucji. Gdyby intencją prawodawcy było objęcie pojęciem marnowania również żywności niespełniającej wymogów prawa żywnościowego (np. przeterminowanej), to nie użyłby zawężającego kryterium "spełniania wymogów prawa żywnościowego". Skarżąca na poparcie swej tezy odwoła się do rozporządzenia nr 178/2002, zgodnie z którym, jak wskazano, ustawodawca wiąże "spełnianie wymogów prawa żywnościowego" i które jest bezpośrednio stosowane.
Art. 8 tego rozporządzenia stanowi, że żaden niebezpieczny środek spożywczy nie może być wprowadzony na rynek, zaś środek spożywczy uznawany jest za niebezpieczny między innymi wtedy, gdy uważa się, że nie nadaje się do spożycia przez ludzi. Nie ma wątpliwości, że takim środkiem jest produkt przeterminowany, który utracił swoje walory lub uległ zepsuciu. Tym samym, zdaniem skarżącej, nie spełnia on wymogów przewidzianych w rozporządzeniu 178/2002, a w konsekwencji nie jest objęty pojęciem "marnowania żywności", o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy. Nawet jednak gdyby istniały wątpliwości co do treści normy prawnej, to mając na uwadze art. 11 ust. 1 w zw. z art. 12 i art. 10 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.), wątpliwości te powinny być rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy.
Skarżąca podkreśliła, że wycofywała z dystrybucji żywność, która nie spełniała wymogów prawa żywnościowego z powodu upływu terminu przydatności do spożycia. Taka żywność jest uważana przez ustawodawcę za odpad, sklasyfikowany pod kodem 16 03 80 (załącznik do rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, Dz.U. poz. 10). Skarżąca zatem nie wycofywała środków spożywczych z dystrybucji z uwagi na zbliżający się termin przydatności do spożycia (takie ulegają przecenie), lecz z uwagi na upływ terminu przydatności do spożycia i utratę trwałości mikrobiologicznej żywności. Przeciwna interpretacja prowadziłaby do nieuprawnionego wniosku, że skarżąca obowiązana jest uiszczać nie tylko opłatę za zmarnowaną żywność, ale również za odpady.
Nie sposób więc twierdzić, że ustawodawca mimo wszystko pojęciem "marnowania żywności" obejmuje również żywność przeterminowaną. Przeczy temu zarówno treść art. 2 ust. 1 ustawy, jak i przebieg procesu legislacyjnego oraz wątpliwości, jakie na tle niespójności pojęć "marnowania żywności" oraz "odpadów żywnościowych" wyraził Parlament Europejski w rezolucji "Jak uniknąć marnotrawienia żywności: strategie na rzecz poprawy wydajności łańcucha żywnościowego w UE (2011/2175(INI))" (Dz.U.UE.C. z 2013 r. str. 227), a wreszcie - WSA w Lublinie w prawomocnym wyroku z 31 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 71/22.
Skarżąca odnosząc się następnie do art. 5 ust. 1 ustawy, ponownie odwołując się do reguł językowych wykładni stwierdziła, że jeżeli w tekście prawnym określone wyrażenie występuje wiele razy (tu: "marnowanie żywności"), to należy przyjąć, że prawodawca nadaje mu zawsze takie samo znaczenie. Skoro zatem na gruncie art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowania żywności dochodzi się do wniosku, że żywność przeterminowana (odpady) nie jest żywnością marnowaną, to jej masa nie jest wliczana przy obliczaniu należnej opłaty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Wskazano w tym kontekście także na stronę 6 uzasadnienia projektu ustawy, zgodnie z którym opłata jest pomyślana jako swoista sankcja finansowa dla sprzedawców żywności, którzy pomimo zaproponowanych w projekcie mechanizmów przekazywania nieodpłatnie niesprzedanych produktów żywnościowych, wytwarzają znaczne ilości "odpadów żywnościowych".
Skarżąca podkreśliła, że organizacjom pozarządowym przekazuje się wyłącznie taką niesprzedaną żywność, która jest w dalszym ciągu zdatna do spożycia. To, że przekazywanie żywności następuje nieodpłatnie nie oznacza, że nie musi ona spełniać wymogów prawa żywnościowego, gdyż mogłaby stanowić zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi. Wobec tego opłata stanowi sankcję za nieprzekazywanie produktów pełnowartościowych (np. podwiędłe warzywa i owoce, żywność w uszkodzonych opakowaniach). Taki mechanizm ma zachęcić producentów żywności do nieodpłatnego przekazywania tej żywności, która wyłącznie z powodów estetycznych stałaby się odpadem. W taki też sposób postępuje skarżąca nie uwzględniając przy obliczaniu wysokości należnej opłaty masy żywności przeterminowanej, której nie mogłaby przekazać organizacji.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organ art. 8 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowania żywności, zgodnie z którym, pisemne roczne sprawozdanie o marnowanej żywności składa się z danych o całkowitej masie marnowanej żywności w danym roku oraz danych o wysokości należnej opłaty wraz ze wskazaniem wysokości opłaty, która zostanie wpłacona do wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, stwierdzono, że z przepisu tego nie wynika, aby pisemne roczne sprawozdanie o marnowanej żywności miało zawierać dane o żywności przeterminowanej. Żywność ta nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, zatem niedopuszczalne jest kwalifikowanie jej jako żywności marnowanej. Prowadzi to zatem do konkluzji, że skarżąca prawidłowo sporządziła roczne sprawozdanie o marnowanej żywności i w konsekwencji prawidłowo wyliczyła wysokość należnej opłaty.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko stwierdzając także, że żywność w sklepie nie może być w sprzedaży po ustalonej przez producenta dacie przydatności do spożycia lub terminie ważności, a prawidłowe działanie jednostki handlu detalicznego wymaga, aby tę żywność wycofać z obrotu na tyle szybko, aby po tej dacie nie była w sprzedaży, czyli w ostatnich "godzinach" jeszcze jej zdatności. W związku z tym samo wycofanie, czyli zabranie z sali sprzedaży produktów przez personel sklepu zgodnie z ustawą o bezpieczeństwie żywności i żywienia, powinno nastąpić jeszcze przed ich przeterminowaniem.
Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2023 r. stwierdziła m.in., że kierunek zastosowania przez organ wykładni celowościowej, której celem zasadniczo powinno być usunięcie niejasności lub wieloznaczności, nie zmierza do usunięcia niejednoznaczności lecz do niedopuszczalnego przypisania pojęciu marnowania żywności treści sprzecznych z brzmieniem definicji legalnej. Postulowana przez organ wykładnia w istocie jest wykładnią contra legem, gdyż zakłada pominięcie zawartego w definicji zawężającego kryterium spełniania wymogów prawa żywnościowego.
W nawiązaniu do przedstawionego powyżej poglądu zawartego w odpowiedzi organu na skargę, że skoro przeterminowane środki spożywcze nie mogą być wprowadzane do obrotu, to skarżąca musiała wycofać żywność z sali sprzedaży, kiedy ta jeszcze spełniała wymogi prawa żywnościowego, spółka wskazała, że kwestia ta jako nieobjęta zakresem ustaleń faktycznych w toku kontroli, nie mogła być podstawą wydania wobec skarżącej zarządzenia pokontrolnego i w rezultacie nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu.
Skarżąca w kolejnym piśmie procesowym z dnia 10 marca 2023 r., powołała się na wyrok WSA w Warszawie z 14 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 969/22, podzielający pogląd wyrażony w wyroku WSA w Lublinie z 31 maja 2022 r. (II SA/Lu 71/22).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Zgodnie natomiast z art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.
Oceniając skargę w pierwszej kolejności pod kątem jej dopuszczalności, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zdecydowanie dominujący w judykaturze pogląd, iż na zarządzenie pokontrolne wydane przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1070 ze zm.), zwanej dalej u.i.o.ś., służy skarga do sadu administracyjnego. Zarządzenie pokontrolne stanowi bowiem akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Świadczy o tym władczy charakter takiego zarządzenia oraz fakt, iż rozstrzyga ono indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie takie wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ jego niewykonanie lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu, zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 u.i.o.ś.).
Skoro więc przepisy u.i.o.ś. uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej określonego obowiązku, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 107/08, z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 216/08, z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1112/13, a także wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1009/08).
W wyniku kontroli przeprowadzonej w sklepie A. w U. przy ul. O., Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zakwestionował prawidłowość sporządzania przez skarżącą spółkę sprawozdań o marnowanej żywności, które nie obejmowały żywności przeterminowanej. Spółka wykazała w sprawozdaniu za 2021 r. 289,76 kg zmarnowanej żywności w kontrolowanym sklepie, uwzględniając wyłącznie wycofaną z etapu dystrybucji żywność nieprzeterminowaną, zdatną do spożycia. Natomiast organ ustalił, że oprócz tego w 2021 r. wycofano z obrotu 355 kg artykułów żywnościowych, które zostały przekazane uprawnionym odbiorcom jako odpady o kodzie 16 03 80, czyli produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia.
Ponadto przekazano uprawnionym odbiorcom 31,3 Mg produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego stanowiących materiał kategorii 3 – czyli kategorii w rozumieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego o Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz.Urz. UE, seria L, 2009 r., Nr 300, s. 1, ze zm.). Zdaniem organu, żywność przeterminowana jest żywnością zmarnowaną w rozumieniu art. 2 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności i powinna zostać ujęta w sprawozdaniu. Przyjęcie nieprawidłowej masy żywności do sprawozdań o marnowanej żywności miało wpływ na wysokość wyliczenia należnej opłaty wykazanej w sprawozdaniach, co stanowi naruszenie art. 5 ust. 7 ww. ustawy.
Rozstrzygnięcie sporu między organem a skarżącą spółką leży we właściwej interpretacji ustawowej definicji marnowania żywności zawartej w art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. W kwestii tej Sąd przyznaje rację stronie skarżącej, akceptując jej argumentację w tym zakresie. Jest ona zgodna ze stanowiskiem sądów administracyjnych przedstawionym w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1103/22, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 71/22, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 969/22. Argumentację przedstawioną w tych orzeczeniach Sąd orzekający w tej sprawie przyjmuje za własną. Sąd nie podzielił tym samym odmiennego poglądu przedstawionego w przywołanym przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 905/22.
Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności pod pojęciem marnowania żywności należy rozumieć wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, ze zm.), w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady.
Zdaniem organu, żywność, którą spółka zakwalifikowała jako produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 oraz jako odpad o kodzie 16 03 80 przed wycofaniem z etapu dystrybucji spełniała wymogi prawa żywnościowego, a w ustawie nie wskazano, że żywnością marnowaną jest wyłącznie ta, która w czasie wycofywania z etapu dystrybucji spełnia jeszcze wymogi prawa żywnościowego. Żywność, która została wprowadzona na rynek, a następnie wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej, została zmarnowana w rozumieniu ustawy. O tym kiedy konkretny produkt jest żywnością, decyduje moment wprowadzenia jej do obrotu. Późniejsze losy tego produktu skutkujące niemożnością jego spożycia, nie mają wpływu na ten status.
W ocenie Sądu argumentacja organu jest błędna, opiera się na nieprawidłowej wykładni art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności.
Na prawo żywnościowe, do którego to pojęcia odsyła definicja legalna marnowania żywności, składają się zarówno przepisy prawa krajowego (w tym zwłaszcza ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia; Dz.U. z 2020 r., poz. 2021, ze zm.) jak i europejskiego (w tym zwłaszcza rozporządzenie nr 178/2002, do którego odwołuje się definicja legalna). Legalna definicja prawa żywnościowego została zawarta w art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, przez odesłanie do art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 178/2002.
W świetle tej definicji prawo żywnościowe oznacza przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym; definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz paszy produkowanej dla zwierząt hodowlanych lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych. W świetle art. 2 pkt 4 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, przez żywność należy rozumieć żywność w rozumieniu art. 2 rozporządzenia 178/2002 (substancje i produkty przeznaczone do spożycia i których spożycia przez ludzi można się spodziewać).
Zgodnie z art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, środki spożywcze mogą znajdować się w obrocie do daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia. Istnieje zatem obowiązek wycofania z obrotu każdego produktu "przeterminowanego", tzn. po upływie zarówno terminu minimalnej trwałości, jak i przydatności do spożycia. Artykuł 3 ust. 3 pkt 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia definiując wprowadzanie żywności do obrotu odsyła do art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002, zrównując to pojęcie z "wprowadzeniem na rynek", którym jest posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie, oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania.
W związku z powyższym niedopuszczalne jest w świetle polskiego prawa wprowadzanie do obrotu przez przedsiębiorcę żywności, która przekroczyła zarówno termin minimalnej trwałości jak i przydatności do spożycia. Oznacza to, że żywność taka nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Takie rozumienie przepisu znajduje potwierdzenie w dalszej części art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, który wymienia przykładowy katalog czynności podjętych przez przedsiębiorcę, które należy uznać za marnowanie żywności – będzie to np. wycofanie z dystrybucji (art. 3 pkt 16 rozporządzenia 178/2002) żywności ze względu na zbliżający się termin przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości. Zatem ustawodawca nie objął pojęciem marnowania żywności takiej żywności, która przekroczyła powyższe terminy.
Interpretując art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności należy mieć na uwadze, że jest to przepis stanowiący element norm wyznaczających przedsiębiorcy określone obowiązki (zawarcie umowy z organizacją pozarządową, prowadzenie kampanii edukacyjno-informacyjnej, obowiązki sprawozdawcze), w tym obciążenia natury finansowej (obowiązek uiszczenia opłaty za marnowanie żywności). Co więcej, przepis ten stanowi również podstawę do wymierzenia sankcji administracyjnej, tworząc jeden z elementów normy sankcjonowanej. Niewłaściwe wykonywanie obowiązków sprawozdawczych oraz nieuiszczanie opłaty za marnowanie żywności, stanowi podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (norma sankcjonująca – art. 9 i art. 11 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności). Taka funkcja definicji legalnej marnowania żywności determinuje bezwzględnie konieczność ścisłej wykładni art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności.
Wykładnia przepisów statuujących normy nakładające obowiązki finansowe na obywateli lub przedsiębiorców, jak również normy statuujące sankcje administracyjne musi bazować przede wszystkim na regułach językowych. Inne metody wykładni, w szczególności wykładnia celowościowa, są dopuszczalne tylko wówczas, gdy prowadzą do konkluzji korzystnych dla potencjalnych adresatów obowiązków lub sankcji. Niedopuszczalne jest wykorzystywanie pozajęzykowych metod wykładni w sposób prowadzący do rozszerzenia zakresu zastosowania przepisu statuującego obowiązki lub sankcje administracyjne. Są to reguły powszechnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie przy wykładni przepisów prawa administracyjnego.
Biorąc pod uwagę powyższe założenia interpretacyjne, należy zwrócić uwagę, że w art. 2 pkt 1 ustawodawca użył czasownika "spełniać" w formie czasu teraźniejszego. Językowe dyrektywy wykładni prowadzą do jednoznacznej, niebudzącej żadnych wątpliwości konkluzji, że marnowaniem w rozumieniu definicji ustawowej jest wycofywanie z etapu dystrybucji tylko i wyłącznie takiej żywności, która w tym momencie czasowym (w momencie wycofywania z etapu dystrybucji) spełnia wymogi prawa żywnościowego. Niedopuszczalne jest korygowanie wyników wykładni językowej w taki sposób, jak dokonuje tego organ. Organ w istocie drogą wykładni celowościowej (odwołując się do celów przyświecających ustawodawcy) rozszerza zakres zastosowania definicji na żywność, która wprawdzie w momencie wycofywania z etapu dystrybucji już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, ale spełniała je wcześniej. Biorąc pod uwagę charakter i funkcje definicji marnowania żywności (podstawa nakładania obowiązków i sankcji) taki zabieg interpretacyjny jest niedopuszczalny.
Skoro w świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa żywnościowego (krajowego i europejskiego) produkty pochodzenia zwierzęcego zaliczone do kategorii 3 oraz żywność, która przekroczyła termin przydatności do spożycia lub termin minimalnej trwałości, nie mogą być przedmiotem obrotu (w rozumieniu przytoczonego wyżej art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002), przedsiębiorca nie tylko może, ale ma wręcz obowiązek wycofać taką żywność z etapu dystrybucji. Wycofywanie takiej żywności nie jest jej marnowaniem w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, gdyż taka żywność nie spełnia w tym momencie wymogów prawa żywnościowego.
Sąd dostrzega oczywiście, że taka wykładnia art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności może prowadzić do sytuacji, w której rozwiązania zawarte w ustawie przestaną spełniać swoją rolę. Ta motywacja dość wyraźnie stoi za kierunkiem wykładni przyjętym przez organ, niemniej jednak z przyczyn wskazanych wyżej nie można jej zaakceptować. Niewątpliwie ustawodawcy przyświecał nader słuszny cel stworzenia mechanizmów zapobiegających zjawisku marnowania żywności, rodzącemu daleko idące negatywne skutki społeczne, gospodarcze i środowiskowe, jednak z analizowanych przepisów nie wynika wniosek, aby ustawodawca tak szeroko pojmował pojęcie marnowania żywności, jak przyjmuje to organ. Uznanie za zmarnowaną w rozumieniu ustawy żywności, która została wprowadzona na rynek, a następnie ze względu na upływ terminu przydatności do spożycia lub przekroczenie daty minimalnej trwałości - wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej, wymagałoby interwencji ustawodawcy.
W świetle jednak aktualnie obowiązujących przepisów, marnowaniem żywności jest wycofanie z dystrybucji jedynie takiej żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego w zakresie przydatności do spożycia.
Analizując problem rozwiązań zawartych w ustawie, należy mieć też na uwadze aspekt determinowany interesem przedsiębiorcy. Dopóki żywność spełnia wymogi prawa żywnościowego może być sprzedawana przez przedsiębiorcę. Trudno byłoby uzasadnić obowiązek przedsiębiorcy usuwania z obrotu towarów, którym grozi przekroczenie terminu przydatności do spożycia, skoro istnieje szansa, że towar ten znajdzie nabywcę przed upływem terminu. Do decyzji przedsiębiorcy pozostaje, czy taką żywność przekaże organizacji pozarządowej, czy też spróbuje ją sprzedać, ryzykując, że wskutek przekroczenia terminu jej przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości żywność taka stanie się odpadem, z utylizacją którego również związane są koszty.
Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane z naruszeniem art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Błąd ten doprowadził organ do naruszenia art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, poprzez wadliwe uznanie, że skarżąca nieprawidłowo sporządziła sprawozdanie o marnowanej żywności i zachodzi konieczność jego skorygowania.
W odpowiedzi na skargę organ podniósł, powołując się na art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, że żywność nie może być w sprzedaży po ustalonej przez producenta dacie przydatności do spożycia lub terminie ważności, a prawidłowe działanie jednostki handlu detalicznego wymaga, aby tę żywność wycofać z obrotu na tyle szybko, aby po tej dacie nie była w sprzedaży, czyli w ostatnich "godzinach" jeszcze jej zdatności. Tym samym, zdaniem organu, skoro dopiero następnego dnia po wycofaniu żywność jest przeterminowana, to znaczy, że była zmarnowana przy jej wycofaniu z obrotu.
Odnosząc się do tej argumentacji należy wskazać, że wycofanie z etapu dystrybucji i przeznaczenie do utylizacji żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości oznacza zmarnowanie żywności w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Rzecz jednak w tym, że przeprowadzona w sprawie kontrola nie dostarczyła żadnych ustaleń pozwalających stwierdzić, że taka właśnie sytuacja wystąpiła w odniesieniu do 31.655 kg żywności (odpadów o kodzie 16 03 80 i produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia dla ludzi lub produktów pochodnych kategorii III). W protokole kontroli stwierdzono wyraźnie, że ustalono, iż w kontrolowanej placówce wycofano ze sprzedaży 31,655 Mg (31 655 kg) żywności z uwagi na upływ terminu przydatności do spożycia (str. 6 protokołu kontroli) – a nie ze względu na zbliżający się termin przydatności do spożycia.
Również w zarządzeniu pokontrolnym przedstawiając stan faktyczny wskazano, że "kontrolowany sklep wytworzył odpady o kodzie 16 03 80 oraz wycofał z etapu dystrybucji produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia dla ludzi – kat. III o łącznej masie 31 655 kg". Na podstawie takiego stanu faktycznego Sąd kontrolował zaskarżone zarządzenie pokontrolne.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).